新民居建設與“增減掛鉤”互動進展研究

□文/趙建敏

（河北金融學院 河北·保定）

幾年前在我國農村興起的新民居建設，到目前已經在全國20多個省市如火如荼般展開。新民居建設，顧名思義是以改善農村居住狀況，提升農民生活質量為首要目的，因此被形象的稱為“農民上樓運動”。“農民上樓”涉及廣大農村千家萬戶，關系每一名農民的切身利益，是一個值得關注的現實問題。

一、新民居建設現狀

（一）新民居建設實施背景。2005年黨的十六屆五中全會上提出建設社會主義新農村的重大歷史任務。新農村建設是小康社會的重要內容，與建設“和諧社會”息息相關。什么是新農村？農業部農村經濟研究中心主任柯炳生說，所謂“新農村”應該包括五個方面，即新房舍、新設施、新環境、新農民、新風尚。這五者缺一不可，共同構成小康社會“新農村”的范疇。其中，“新房舍”放在首要位置，可見，改善農村居住狀況是“新農村”建設的重要任務。因此，2006年開始在全國農村興起“新民居建設”，此建設直接關系著廣大農民居住條件的改善和生活質量的提升，影響著新農村建設的深度和廣度。

與此同時，另一項同樣和農民利益密切相關的工作也在進行，即“城鄉建設用地增減掛鉤”政策試點工作。2004年10月，國務院頒布《關于深化改革土地管理的決定》，明確“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，開始在各地試點城鄉建設用地“增減掛鉤”制度。2008年又發布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，規定試點地區將擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）捆綁在一起，以等面積共同組成建新拆舊項目區，實現耕地和城鎮建設用地的共同增加。到現在，參與試點的省份已經達到了24個。

因此，“新民居建設”就和“增減掛鉤試點政策”緊密相連，各地通過“拆村并居”、“遷村并點”等具體的方式建設新民居樓房，讓農民集中居住，將其原來的宅基地復墾，整理出新耕地，大量增加建設用地指標。所以，“新民居建設”不只是一項給農民蓋新房的簡單工作，而是涉及到農村耕地、農村建設用地、城鎮建設用地協調利用的綜合工程，是一項既關乎農民生活、又關乎農民生產的大事，是目前農村工作的重點。

（二）新民居建設在河北省開展情況。2008年初，河北省組織開展農村新民居“十百千”示范工程（即在全省建立10個以上樣板村、推廣農村新民居優秀設計方案100套、建設樣板房1，000套），當時提出的目標是通過政府引導、科學規劃，改變農村傳統的建房模式，改善和提升農民的居住條件和生活質量。同年，國家《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺，河北省和其他20多個省市一起獲得了城鄉建設用地增減掛鉤試點的資格。從此，河北省的新民居建設就和“增減掛鉤試點政策”緊密地結合了起來。

河北省農村建設用地的使用屬于粗放型，閑置浪費現象較多。根據第二次土地調查數據，全省村莊建設用地1，761萬畝，人均占地達到295平方米，村莊建設用地占全部建設用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”現象的村莊約有7，500個，占全部村莊的15%左右，空心村面積平均在20%多，造成土地閑置浪費達60萬畝左右。所以，河北省的新民居工程更加重視城鄉建設用地增減掛鉤，河北省國土資源廳《關于做好農村新民居示范工程建設用地管理工作的實施意見》提出，新民居建設中，“要充分利用好國家‘城鎮建設用地增加與農村建設用地減少’相掛鉤的政策”。2009年河北省提出，到2012年“改造”15%的村莊，騰出50萬畝建設用地。

幾年來，和增減掛鉤相聯系的新民居建設在河北省大規模展開。如保定曲陽縣首個新民居聯村建設示范村在靈山鎮小赤澗村開工建設，三個行政村更名為聯村，按照“強村帶弱村”發展理念，走“抱團式”發展之路。如保定安國市根據村莊區位優勢、經濟發展水平等因素，確定了宅基地入股、開發商全資購買舊村莊、以地換新房等開發模式。

二、新民居建設中存在的問題

新民居建設作為與“城鄉建設用地增減掛鉤”相關的綜合性工程，作為一項新興的工作，實施過程中必然存在困難性、長期性。在新民居建設過程中還存在如下問題需要解決：

（一）宣傳不夠，農民易產生抵觸心理。農戶，特別是年齡較大的農民多有安于現狀的思想。如果對新政策宣傳不到位，農民在思想上對新民居建設認識不清晰，容易與政府之間發生誤解。并且新民居與農民現有居住的房屋有較大區別，所以有的農民對住上新房的信心不足、積極性不高。對于賠償問題、安置問題、農民失地后生活問題有所擔憂，所以有些地方的農民出現抵制搬遷，而基層工作人員在建設中出現暴力拆遷。因此，加大國家相關政策的宣傳與落實，“新民居建設”這任重道遠的工作才有可能順利開展。

（二）各地征地補償標準不一，易產生不公平。現在的新民居建設是分區域開展，各地在征地補償過程中，貧富差距帶來的影響也相應而生，補償標準很難協調。有的區域現行的補償標準、農民生活補助不合理，比如只對合法確權的房屋面積安置補償，對超出面積的僅按成本價補償甚至不補償，對宅基地不補償或補償標準偏低，與同類同地段商品房比、與土地拍賣出讓價格比，差距懸殊。而且補償標準較單一，無法適應不同地區的補償需求，甚至出現補償不公平的現象。

（三）新民居的實用性與農民負擔問題。新民居建設中的撤村并居是設一個中心村，將附近幾村合并成一個新村，就如建立一個居民小區。新的居住地往往離農田較遠，影響工作效率，又加重了農機的損耗，不符合農業生產的需要。且農民上樓后，對農具的存放、家畜飼養均有影響。另外，現在農村留守的多是婦女、老人、孩子，去距離居住地較遠的農田，人身安全、財產安全也不易保障。并且建設新生活區成本較高，農民要承擔新民居的高額費用；另外，公共設施建設、基礎設施建設等更加大了農民的負擔，使農民貧困，所以要切實做好減輕農民負擔工作。

（四）土地集中后的產業經營與此過程中失地農民安置問題。農民集中居住后，土地距離居所遠、現有農業主要勞動力的變遷等，都要求我們在并居上樓后借助這個契機來改變原有生產模式。對于并居后的大面積耕地，不適合過去的分散經營，需進行統一經營，產業經營，提高土地效能，以產業化經營發展“高產、優質、高效的現代農業體系”。在此過程中還存在相關問題需解決，即在建設中有的農民并沒有增加土地，有的還失去了土地，如建設中心村和城郊城鎮化過程中失去土地的農民。對于他們又應該給予怎樣的安置？其戶籍、工作、養老體系等一系列問題都需要解決。

三、完善新民居建設的措施

（一）其他區域建設中的成功經驗。完善河北省的新民居建設，可以借鑒其他區域在農村建設中的經驗。北京市和天津市農村建設過程中，都各自采取了適合本地的具體措施和規劃設計。其中，符合河北省具體情況的措施主要有：

1、轉變農民思想觀念。這是各地在新民居建設中首先應該注意的問題，只有讓農民真正了解新民居建設對自身的益處，才能讓他們更好地配合拆遷工作，促進新農居建設有序健康發展。

2、明確目標。正確認識本地區新民居建設的目標，是進行下一項工作的基礎。這需要政府部門以及各協助單位認真負責落實目標政策。

3、注重與本地實際相結合。任何目標和措施只有符合本地的基本狀況，才能更好地為本地發展服務，在制定措施過程中一定要充分考慮到具體實際情況，因地制宜。

（二）完善河北省新民居建設的建議

1、加強宣傳工作，轉變農民觀念。各地要積極組織新聞媒體，通過廣播、電視、報紙等多種形式，宣傳推進新民居建設的重大意義，使農民認識到自己是農村新民居建設最大的受益者，把農村新民居建設變為群眾的自覺行動。宣傳工作既要保持強大聲勢，又要把握靈活方式，既要發揮教育引導作用，又要符合基層實際和群眾的口味，讓群眾喜聞樂見，愿意接受。

2、正確處理農民居住與生產的關系。新民居建設中須構建新型的農民與土地的利益關系。首先應全面確權。落實土地承包經營權，真正實現土地與農民的結合，依據實際情況可采取三種形式：對于二三產業不發達，農民要求種地的，要將土地承包經營權和具體地塊落實到農戶，并發放《農村土地經營權證書》；對于二三產業發展較快、農村勞動力大量轉移的區域，按照農民自愿的原則，可采取“分權不分地”的方式，按照本村現有的農業人口，對每個享有土地承包權的農民，給予一定數額的凈利補償，保證農民能獲得土地收益。對于城鄉結合部、中心鎮周邊地區以及其他發達地區的村，在確權的基礎上，利用“土地股份制”的形式，把每個農民依法享有的集體土地承包權量化為股份，以年終分紅的形式保障農民的土地收益權。另外，要創新土地經營機制。對于農業用地，可實行“土地股份制”，讓農戶將自己的土地承包權入股，再按照資產經營的原則擇優確定土地使用方式和使用者，形成“土地變股東，農戶當股東，要地不種地，收益靠分紅”的機制。

3、減輕農民負擔，并合理補償。新民居建設以利民為宗旨，要減輕購房中農民負擔。各地可以協調有關企業參與共建新民居；對有償還能力的農戶，協調小額信用貸款支持農民購房建房。同時，加大部門支持力度，交通、水務、林業、電力等部門分別負責道路、給排水、綠化、路燈等基礎設施建設，最大限度減輕農民負擔。

對于農民上樓后的補償需要多樣化。可以貨幣補償，即征收農村土地時征收單位必須付給、付清村集體四費。同時，政府相關部門應及時制定修改本地區土地征占補償最低保護標準，以滿足對失地農民進行補償的正常需要。也可以就業補償即將勞動力安置作為土地征收或征用的附加條件，在被征土地從事的產業中，優先安置失地村民，保障失地農民能夠得到較為穩定的工資收入；且要建立保險機制。土地征收后，要從土地補償費和勞動力安置補助費中提取一定比例，為失地農民上養老保險和醫療保險。

4、科學編制規劃。針對新民居建設實用性問題，采取科學編制規劃。新民居建設標準要綜合考慮節地節能、節水節材、群眾意愿、產業布局、基礎設施配套諸方面因素統籌規劃。在規劃設計新民居的同時，編制產業發展規劃，根據各村產業特色、自然條件和群眾意愿，規劃出不同建設類型，每村確定主導產業，確保農民持續增收。

5、培訓從業人員，以及做好監督工作等。針對個別暴力拆遷問題，采取培訓從業人員以及做好監督工作等措施。房屋拆遷工作面廣、量大，涉及群眾切身利益，是當前政府和社會各界高度關注的熱點工作。要求拆遷從業人員在具體實施拆遷工作中切實做到依法拆遷、規范拆遷、平安拆遷，要求相關人員樹立良好的行業形象，同時政府部門也要加強監督。

新民居建設是一項新興的、巨大的、涉及農民利益的綜合工程，其興建過程中還會存在許多問題，但是我們相信，只要各部門、多方面相互配合，共同努力，我們一定會把新民居建設工作做好，并使其有序進行，為廣大農民創造更好的生活。

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