深化高等學校部門預算改革探析

劉成云

（湖北經濟學院 財務處，湖北 武漢 430205）

深化高等學校部門預算改革探析

劉成云

（湖北經濟學院 財務處，湖北 武漢 430205）

部門預算是市場經濟發達國家普遍采用的預算編制方法。推行部門預算改革是切實加強公共支出管理的一個重要途徑,是我國政府預算管理制度改革的一項重大舉措,是構建公共財政體制的基礎。本文從高校預算編制、預算執行、預算控制等問題入手，分析現狀和問題及成因，探析深入加強預算管理的改進措施，旨在強化高校預算管理，提高資金的使用效益。

部門預算；績效預算資產配置

近年來，作為國家四大財政體制改革之一的部門預算改革正在卓有成效的推進，并取得了一定的實效。部門預算是市場經濟發達國家普遍采用的預算編制方法,它具有公開、透明、完整、科學的特征。推行部門預算改革是切實加強公共支出管理的一個重要途徑,是我國政府預算管理制度改革的一項重大舉措,因而也是構建公共財政體制的基礎。高校作為教育主管部門的二級單位被納入部門預算管理，在實際工作中仍存在一些問題，現就加強高等學校部門預算改革進行探討。

一、高等學校部門預算改革現狀

高等教育作為準公共產品，屬于政府預算管理范圍,應納入部門預算范疇。幾年來，高等學校試編了部門預算,經過不斷的實踐取得了階段性的成效,預算管理在高等學校財務管理中的地位逐漸顯現。

（一）推行零基預算提高了預算管理水平

零基預算是在編制預算時，一切從零開始對一切支出重新審核。部門預算采用的零基預算編制方法，注重了客觀因素和實際工作內容，增強了預算管理的科學性；實行部門預算，可以科學安排、優化結構、保證重點需要，能夠較好地解決傳統的“基數加增長”等預算編制方法所造成的資源配置不合理的問題；實行部門預算管理有利于推動預算編制向科學化、規范化邁進，從而提高預算管理水平。

（二）加強收支預算控制提高了資金綜合效益

實行部門預算后，要求學校把一切財務收支都納入預算管理，資金統籌使用。這有利于掌握和控制學校收支總體規模，可以與會計核算保持統一口徑，及時分析考核預算執行情況，通過“統一領導、分級管理、集中核算”來合理配置資源，有利于提高資金的綜合使用效益。

（三）實行部門預算提高了財務管理水平

實行部門預算后，預算一經上級部門批復后，在推行國庫支付的地方學校只能按照國庫支付局網上預算執行，通過“人大”等部門統一審核批準后才能調整，使得預算的嚴肅性得到保證，增強了預算的透明度，改善了學校的財務環境，同時也有利于黨風廉政建設。實行部門預算不僅僅是預算管理體制的變革，同樣提高了財務管理水平。傳統的財務管理工作是“重決算，輕預算”、“重編制，輕執行、監督和控制”。實行部門預算改變了傳統預算編制較粗，預算不能落實到具體項目上的問題。要求預算編制要到具體項目，以保證項目資金的及時到位。這就對財務人員提出了較高的業務素質要求。部門預算是一項綜合預算，隨著預算的實施，財務管理的思路、方法也必須隨之變化，這樣就需要查找問題和原因來制定新預算制度適應部門預算要求。

二、高等學校預算管理中存在的問題及成因

（一）當前高等校預算管理中存在的問題

由于部門預算改革受學校內外部管理制度、現行利益分配格局等因素的影響仍然存在著一些問題和不足，主要有：

1.預算編制不完整

由于一些高等學校對全局性、精細化管理的重視不夠,使財務部門無法全面掌握部門的年度規劃和專項需求情況,使得相關收入和支出沒有完全納入學校統一項目規劃,造成大量“不可預見”經費。部門預算要求學校的一切財務收支都必須納入預算管理,包括學校預算內外資金、經營財務收支等。實際工作中一些高等學校較大數額的科研收支、經營收支等都沒有編入部門預算,不能全面反映學校的收支狀況。

2.預算編制方法不到位

受技術、人力和利益驅動等主觀因素的影響,大多高等學校仍然沿用原來的“基數”的編制方法。此外,編入學校預算中相當一部分項目支出缺乏科學論證，有“領導定項目、部門爭項目”的現象。

3.編制程序流于形式

預算編制要求嚴格實行“兩上兩下”的編制程序，高等學校大致應在每年的9月份開始根據下一年度的預算情況進行“一上”預算建議數的編制工作。從編報的情況看，部門“一上”預算建議數額龐大，特別是財政撥款預估數與“一下”時下達的控制數差別太大。在其后的“一下”和“一上一下”中主要是根據財政部門或教育主管部門的“預算控制數”來編報，使部門預算作用大打折扣，沒能很好地充分反映部門的實際資金需要。

4.項目管理不規范

高等學校部門預算中關于項目支出的界定不明。有些高等學校根據支出內容的管理要求編制，而有些高等學校根據爭要預算的需要及金額大小編制。高等學校上報的項目支出,在新增一次性項目和經常性等項目上沒能很好地進行項目庫建設和管理，缺乏跨年度跟蹤管理。

5.預算與執行脫節

高等學校近年來招生規模急劇擴張,各方面的資金需求量很大,資金供求矛盾突出，不能自求平衡。近年來,為了加強實踐教學投入,一些部門預算未列入的項目只能提前實施。嚴重地超越了部門預算范圍。

6.預算執行中剛性不夠

有些高等學校尚未建立完善的預算管理網絡和科學項目管理庫,相應的預算執行情況考核制度不健全,預算責任和預算約束脫節,一些部門對預算執行重視不夠。在編制預算時漏報、少報甚至不報項目或在實際執行時盲目使用資金,需要資金時要求追加預算。由于學校與上級和財政部門、學校內部校領導和財務部門與校內各部門之間的信息不對稱,造成預算追加頻繁、數額大,形成隱性赤字，嚴重干擾預算執行。

7.政府采購預算編制不科學

政府采購按屬地原則管理,各地財政部門對政府集中采購和部門集中采購管理力度和要求不同。高等學校政府采購預算編制和執行情況不統一，存在不編、少編、漏編現象。在政府采購預算實施過程中，部門和政府采購管理部門在時效和科學性上有很多需要不斷完善的地方。

8.績效管理與評價問題

預算績效管理工作是預算管理體系中的一個新方向，它有助于各個部門按照成本效能、效益效能、水平效能原則優化配置資源。目前，高校對這一環節缺乏足夠的重視，對預算最終執行情況沒有進行必要的考核、總結。

（二）高等學校部門預算管理中存在問題的成因

一是財力有限。從財政資金供求狀況看,高等學校事業發展的資金需求與財政資金供給相對不足的矛盾比較突出,這既是部門預算“一上”項目建議數流于形式的重要原因,也是部門預算與高等學校執行預算“兩本”預算的重要原因。

二是集中采購措施和服務不到位。一方面,政府和部門集中采購管理部門工作經驗有待不斷積累,相關政策措施有待改進。另一方面,有些高等學校過于考慮自身的特殊性,已建立起較好的內部招投標管理制度,力求講求辦事效率,力求與自身供應商聯系，對政府采購工作態度不積極。

三是對部門預算認識不夠。由于財政要求的時間緊等問題，同時由于學校管理工作需要對預算的一致性重視不夠,高校往往將財政部門預算編制與學校預算分開管理。一般是，部門預算編制先由財務部門編后上報財政,具體執行時再校內調整或重編,缺少嚴肅性。考慮部門現實工作需要，財政部門對預算的監管也仍未嚴格監督和查處。

四是事業規劃編制滯后。現行“一上”部門預算的編制時間通常在上一年的9月份左右開始,而一般高等學校預算年度的事業規劃要在預算年度的2月份左右才能確定,特別是招生計劃、當年新進人員計劃等硬性指標更是在5月份以后才能確定,高等學校要在上一年的較短的時間內編制出能執行的預算不現實。

五是人員力量配備不夠。部門預算編制工作是一項技術要求高、工作任務重、涉及面廣、政策性強工作。許多高等學校目前只配備一人或臨時指定人員負責編制，缺少一些基礎資料的積累,大多憑經驗進行框估，各類預算科目只能根據上年支出水平進行編報。

三、改進和完善高等學校部門預算管理的建議

（一）推行全面預算管理

建議財政部門充分考慮高等學校辦學的特殊性,給予高等學校更多的支持和照顧,在收支平衡的基礎上,給予高等學校更多的自主權；高等學校內部進一步加強對部門預算的認識，堅決克服“先用后算”、“不足即調”的做法,樹立科學發展、科學理財、預算約束、預算精細化和全面綜合預算的新觀念。

（二）加強財務管理

1.加強高等學校內部“收支兩條線”管理。隨著高等教育收入呈多元化，高等學校各類收入項目多,資金量較大。編制部門預算時,參照上年的各項收入實績,分析預算年度的變動因素,通過科學測算全部列入部門收入預算。規模較大的高等學校支出預算,應當按照責權利相統一的原則,建立“統一領導、分級管理、集中核算”的內部約束機制。遵循收支匹配原則測算各類支出預算,合理安排支出成本和一定的和級留成比例,充分考慮調動各方面籌措辦學資金的積極性。

2.完善部門預算管理規章制度。各高等學校要對不適應部門預算管理要求的規章制度作相應的修改，明確部門預算范圍、重大項目支出和對外投資決策等方面權責。可以建立責任追究制，按管理層次將組織收入、控制支出權利和責任落實到具體部門、單位和責任人。

3.實行部門預算與中長期規劃配套。部門預算編制時間提前應將學校年度工作計劃制定提前。學校內部職能部門對該部門年度中心工作任務要盡早安排、長遠規劃,特別是基本建設、學科建設、實驗室建設、校園規劃等方面的重大資金投入要統籌安排、全面規劃,并及時根據已經執行的情況和預測進行中期調整。通過編制高質量的部門預算來滿足學校事業發展的資金需要。

4.加強預算執行控制。通過精細化管理、大力提倡勤儉辦學控制行政辦公、水電消耗等日常消耗性支出,,將有限的資金用于改善辦學條件、人才建設、學科建設等重要方面。特別對于基本建設等重大項目,納入大部門預算，項目申報時要嚴格執行財政和發展改革委、建設部門等有關文件精神,對立項依據、目標設置、組織實施能力與條件、預期效益、支出預算計劃的合理性等方面作出分析。

（三）實行零基預算

根據“成本－效益”分析確定各項目支出數額,綜合確定支出總體方案。將支出分成基本支出、項目支出兩類,基本支出預算包括人員經費預算、對個人和家庭補助支出預算和公用支出預算。項目支出應包括修購支出、學科建設、師資隊伍建設、基本建設等用于學校發展與建設的項目。基本支出預算按定員定額標準核定；建立和完善項目庫管理。

（四）調整編制周期

學校預算編制周期應調整為一年,使得學校的職能部門、業務部門有充足的時間預測、審核論證預算項目,將資金落實到具體項目,避免預算執行中的二次分配,提高預算編制的質量和透明度,保證預算分配的公平、公正、公開。在編制年度預算的基礎上,延伸預算周期,編制基本建設、學科建設、師資隊伍建設等項目支出的中期預算,實現項目滾動預算,保證預算的連續性與穩定性,提高預算的可預見性。

（五）加強預算制度建設

建立完善預算管理制度應以《預算法》為依據,制訂出切實可行的學校預算管理辦法,明確預算收支范圍、編制程序、原則和方法,執行預算調整的具體規定,明確各院系、部處在預算編制執行中的職責權限,明確預算執行情況的獎懲措施等。

（六）積極爭取資金支持

高等學校部門預算管理存在的預算建議數和超預算執行等問題,都與高等學校資金供求矛盾有關。《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規定,中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長。為此,高等學校必須積極與主管部門一起,不斷向財政部門呼吁，以求得財政部門的大力支持。同時加大改革力度，推行或嘗試全面預算、績效預算等改革。

（七）加強政府采購、國庫集中支付、資產標準配置等配套改革管理

政府采購、國庫集中支付、資產標準配置工作是部門預算改革的配套措施,對部門預算的執行有著重要影響。因此財政部門與高等學校應加強這兩方面的管理,配備素質相當工作人員,通過改進工作方法、提升系統管理軟件功能、加強服務意識，加強高等學校部門預算管理。

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