淺析反行政性壟斷中公益訴訟制度的引入

閆麗燕

（中國礦業大學 文法學院，江蘇 徐州221008）

淺析反行政性壟斷中公益訴訟制度的引入

閆麗燕

（中國礦業大學 文法學院，江蘇 徐州221008）

行政性壟斷對于市場經濟體制發展還不夠完善、正處于重要的經濟轉型期的我國來說，有其嚴重的不利影響，隨著“行政萬能論”的失效、社會本位觀的興起，用以規制行政性壟斷行為的一種新型的訴訟方式——公益訴訟制度的引入成為了必然趨勢，本文對什么是反行政性壟斷公益訴訟制度、為什么在反行政性壟斷中要引入公益訴訟制度以及引入過程中應注意什么問題等作了分析，目的是為我國建立反壟斷公益訴訟制度提供有效的對策建議。

行政性壟斷；反行政性壟斷公益訴訟；原因；引入

在我國，鐵路、電信、石油、電力等關系國家經濟命脈的國有企業，在政府管制下幾乎在市場中處于壟斷狀態，常常隨便找幾個原因，石油價格就上漲了，而對于成為我們生活中重要一部分的手機而言，中國移動制定的霸王條款讓消費者深受其害。行政性壟斷已經對市場、對消費者的利益等造成了嚴重的損害。而隨著近些年從丘建東告電信到喬占祥起訴鐵道部春運票價上浮再到“一元錢”的官司案，反壟斷公益訴訟已經逐漸出現并發展起來，作為一種新型的訴訟方式和手段，在反壟斷法中建立公益訴訟制度是必然的。

一、行政性壟斷與反行政性壟斷公益訴訟制度的概述

目前，我國現有的法律法規中尚找不到關于行政壟斷的權威性定義，學界對行政壟斷存在眾多不同表述。1988年，經濟學家胡汝銀在其專著《壟斷與競爭：社會主義微觀經濟分析》中最早使用“行政壟斷”概念。之后陸續有學者對行政壟斷進行了定義，如，“行政壟斷國家機構運用公共權力對市場競爭的禁止、限制或排斥”；“行政壟斷是指中國在經濟市場化進程中，企業與行政機構以某種形式聯合起來利用行政權力構筑政治壁壘而形成的一種排他性控制”。國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院的王學慶認為，“我國的壟斷是由計劃經濟直接轉化來的，計劃經濟是以行政權力維系運轉的，目前我國的壟斷，都帶有濃厚的行政壟斷色彩”；“行政性壟斷是指在經濟轉型過程中，政府、政府職能部門以及法律、法規的授權組織，憑借行政權力，介入經濟生活，排斥、限制競爭，破壞市場競爭秩序。”不管如何定義行政性壟斷，我們都可以看到行政性壟斷的主體是政府或擁有行政權力的組織；主要表現是為謀取地區、部門甚至個人利益而濫用行政權力；它對公平有序的市場秩序造成的侵害。

一般而言，行政性壟斷可以分為兩種：橫向的地區性行政壟斷和縱向的行業壟斷。

前者是指地方政府及其職能部門以行政區劃為基礎，運用行政權力構筑各種地方市場壁壘或直接取代本地市場化的資源配置方式，以實施地方保護，人為分割市場，妨礙各種生產要素在地區間的自由流動，由此來限制和排斥非本地企業生產的商品和服務以及勞動力、資本等要素參與公平競爭的一種行為。目的是為了保護地方局部的經濟利益或政治利益；后者是指國家行業經濟管理部門（含授權管理某一行業的事業單位和行政性公司）憑借行使各種行政權力（如投資權、資源管理權、財政權、企業管理權等），構筑各種進入壁壘限制或阻止其他部門的經營者或本行業內其他經營者參與從事及規制某種經營活動，從而限制競爭，使其所支持的企業實現壟斷和維持壟斷狀態的行為。

反行政性壟斷公益訴訟制度是指政府及其所屬部門濫用行政權力排除或限制市場競爭的行為，使市場競爭機制遭受嚴重扭曲進而使社會經濟公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護社會經濟公共利益而向法律提起訴訟的制度。[2]

它有其顯著特點：第一，反行政性壟斷的公益訴訟制度所訴訟的行為不僅直接危害受害人的利益，而且間接損害或危及到了市場競爭秩序，從而損害社會公共利益。如果直接危害到自身利益，公民通過傳統的訴訟手段維護自身利益即可。但當社會公共利益受到損害或威脅，而傳統的法律訴訟只允許是“直接利益相關者”的情況下時，該怎么辦？公益訴訟制度放寬了對原告起訴資格的限制，它允許公民個人以及社會團體等能夠通過司法訴訟維護社會公共利益；第二，反壟斷公益訴訟并非是一種獨立的訴訟類型，而是與原告資格認定相關的訴訟手段。在反行政性壟斷公益訴訟中，它的被訴對象是行政機關或其他公共權力機構[3]，它是適用于行政程序的反壟斷公益訴訟。而如果被訴對象是企業、公司等，它就屬于反壟斷民事公益訴訟。第三，反行政性壟斷公益訴訟有明顯的預防作用。無論是反壟斷公益訴訟還是具體到反行政性壟斷公益訴訟，它并不要求損害事實的發生，只要發現對公共利益、公共秩序等有損害的可能，公民、組織或其他社會團體就可以提起訴訟，從而將損害扼殺在萌芽狀態。因為壟斷造成的損害是很大的，它往往會破壞市場競爭秩序，而一旦這種破壞既成事實，市場機制遭到破壞是很難恢復的，所以，法律應該建立這樣一種公益訴訟制度，對這種重大損害予以排除，維護公共經濟利益。

二、建立反行政性壟斷公益訴訟的原因分析

（一）現實依據

行政性壟斷的弊端要求建立反行政性壟斷公益訴訟制度。首先，行政性壟斷，破壞統一市場、限制公平競爭，阻礙現代市場經濟體制的建立和完善。建立和完善社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，而行政性壟斷以地區和部門的利益為目標，將某地區與行業的經濟活動與其他地區和行業的經濟活動相分離，從而導致地區的經濟封鎖或部門的經濟割裂，破壞了社會市場的開放與統一。市場經濟是市場在資源配置中起基礎性作用的經濟，而行政性壟斷使得市場相割裂，阻礙了公平競爭；其次，侵犯消費者利益，給社會造成巨大損失。根據尋租經濟學的理論，壟斷會扭曲資源的有效配置，給消費者造成損失。行業壟斷部門可以以各種理由巧立名目非法收取各項費用，將自身低效運營的成本和發展的投資強加給廣大消費者，使得消費者的利益遭受損失。最終使社會福利受到嚴重損失。最后，行政性壟斷，助長、維護和強化行政腐敗，毒化社會風氣。行政性壟斷使行政人員濫用手中的權力對經濟活動進行不當干預，為地區、部門謀取不當利益，同時行政壟斷也成為權錢交易、滋長腐敗的溫床，侵蝕了社會風氣，擾亂了國家的行政秩序。行政壟斷在經濟上的腐敗表現，是以公共機構的名義甚至以政府的名義、人民的名義和濫用公共權力的手段獲取巨額的壟斷租金，具體表現為：高額的壟斷價格；掠奪性定價；價格串謀或價格協議；價格歧視等。

正是因為行政性壟斷的種種弊端，使得公民、社會團體等有必要通過司法力量維護社會公共利益，而傳統的法律訴訟又無法滿足這種要求，所以，在反行政性壟斷中建立公益訴訟制度成為了可能。

（二）法理依據

隨著社會的發展，尤其是我國和諧社會的建立，公共利益的維護越來越受到重視，團體主義思想取代了以前個人主義、自由主義等法律思想，社會本位觀興起。在市場經濟體制下，傳統國家優位的法理念逐步向社會優位的法理念轉變。這就為建立公益訴訟制度提供了理論依據。為了維護社會公共利益，首先訴訟法需要進行革新。傳統的訴訟法堅持“無利益即無訴訟權”的原則，但隨著像壟斷這樣的糾紛出現時，由于主持權利的主體的不特定，法律有可能不承認訴的利益[2]。所以，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護權益的功能，應盡量擴大“訴之利益”的范圍，對于“訴之利益”的衡量，不僅應從消極功能，也應從積極功能的角度來進行。[4]反壟斷訴訟中，首先要突破“訴的利益觀”的限制，不僅僅只有訴訟利益的歸屬主體才能成為案件的主體，以便更好地保護公共利益，維護社會的公平正義。

此外，由于目前我國公益違法行為越來越多，而現有訴訟制度對于制裁公益違法案件又存在嚴重的制度缺陷。而又因為我國民法不能夠有效制止非競爭行為，“行政萬能論”又逐步失效，因此，建立反行政性壟斷公益訴訟制度成為公共利益的有效救濟路徑。

三、我國反行政性壟斷公益訴訟制度的構建

（一）訴訟主體范圍的規定

傳統的訴訟法規定“無直接利害關系便無訴訟權”，而在壟斷行為中，尤其是行政性壟斷行為往往破壞的是整個社會的公共利益，社會公平競爭秩序，在這樣的情況下，公民、團體并非直接利益相關者，所以為了維護公共利益，促進社會經濟發展，在反行政性壟斷行為中必須擴展訴訟主體，可以分為三類：一是民眾。在反行政性壟斷行為中最主要的是消費者，由于壟斷行為，消費者的利益受到嚴重損害，反公益訴訟制度為消費者利益的維護提供了救濟途徑。二是經營者。反壟斷訴訟中一個最主要的訴訟主體便是經營者，行政性壟斷企業由于受政府的庇護，往往排擠其他經營者，利用自身的壟斷地位，損害其他經營者的利益，所以經營者便成為反行政性壟斷的一個比不可少的主體。三是社會團體，即非政府組織。它包括慈善機構、援助組織、青年團體、宗教組織、工會、合作協會、經營者協會等。社會團體并非行政性壟斷行為的直接受害者，但它作為非營利性活動組織，社會的一個重要力量，對于維護社會公共正當利益有著不可替代的作用，所以我國反行政性壟斷公益訴訟應該賦予社會團體作為原告提起反壟斷訴訟的權利[2]。四是國家機關。具有維護市場競爭秩序職責的國家各級反壟斷執行機構有權對其他機關的行政壟斷行為提起反壟斷公益性行政訴訟[3]。許多學者專家或人大代表極力主張檢察機關應當作為反壟斷公益訴訟當中的主力。因為檢察機關是天生的利益代表者，作為國家法律的監督者，檢查機關代表國家利益行使訴權，可以彌補現行法律中所規定的種種不足，而且檢察機關較一般公民個體、組織具有較高地位和人財物等優勢，有更高的權威和制度保障。

（二）舉證責任的合理配置

在反行政性壟斷訴訟中，與普通的行政訴訟案件一樣，應該由作為被告的行政機關承擔舉證責任，因為壟斷損害的認定并非易事，有很強的技術性。再加之行政法規、規章以及相關的規范性文件數量繁多、內容復雜，考慮到雙方利益的均衡和依法行政的要求，也應由被告的行政機關承擔提供法律法規及規范性文件的責任[3]。當如果訴訟主體是一般的民眾的時候，同樣遵循無過錯原則和舉證責任倒置原則，因為本身公民在獲取、享有信息等方面就處于不利地位，如果讓他們提供證據就有失司法公正。此外，我們在反行政性壟斷中建立公益訴訟制度，還應該注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可以在相關的實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規定，是舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。[5]

此外，還應該建立訴訟時效制度。可以借鑒現行其他法律訴訟的時效制度，對反壟斷公益訴訟時效規定一般時效（2年）和特殊時效（即未經授權給國家、集體、公民個人的利益造成損害的，不受上述時效的限制），目的是保證使侵害國家和社會公共利益的違法行為受到法律的制裁，維護法律的尊嚴和社會公共秩序。再者，因為行政性壟斷最終破壞的是市場的競爭秩序，危害甚大，所以，應該確立不可調解原則。

（三）對提起反行政性壟斷公益訴訟原告的鼓勵與獎勵

對于反行政性壟斷中提起公益訴訟的無直接利害者而言，因為沒有直接利益的沖突，訴訟成本之高以及訴訟的被告可能是政府機關，所以為了調動其積極性，維護社會公共利益和公平的競爭秩序，應規定相應的獎勵措施來鼓勵他們為公共利益而提起公益訴訟。例如，借鑒國外，當事人在提起訴訟之時并不需繳納訴訟費用，只有在敗訴時才按規定繳納相關費用，但這些費用相當低。這就廣泛地調動了公眾參與公益訴訟的積極性。同時，在當事人提起公益訴訟勝訴時，可以給予一定的獎勵，如美國會給予勝訴人高于其損失賠償和律師費的獎勵性賠償。而這種賠償費用來源于對被告進行的經濟制裁如罰款、罰金等。這樣才能在訴訟請求對于訴訟當事人極不經濟的情況，調動他們的積極性。除此之外，為了避免原告中途撤訴造成司法資源的浪費，規定訴訟原告繳納一定比例的保證金也是必要的。訴訟結束后可如數歸還。

隨著近幾年壟斷行為愈演愈烈，消費者、社會公共利益受到嚴重損害，尤其是行政性壟斷行為危害更為嚴重，結合我國現有的法律體系建立反行政性壟斷公益訴訟制度是必要的。

[1]柴麗俊，閆志晗.論中國行政壟斷[J].經濟研究導刊，2010.238-240.

[2]劉佳妮.行政性壟斷與公益訴訟[J].濮陽職業技術學院學報，2008，（1）：46-47.

[3]張明華.反壟斷公益訴訟制度初探[J].燕山大學學報，2003，（1）：71-76.

[4][日]呂太郎.訴之利益之判決[A].民事訴訟法之研討（四）[C].臺北：三民書店有限公司，1993.

[5]鄭春艷.論民眾訴訟[J].法學，2001，（4）：197.