自然資源所有權(quán)問題及其實(shí)現(xiàn)研究

黃澤勇

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都610072）

《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2012年6月14日，黑龍江省頒布《黑龍江省氣候資源探測(cè)與保護(hù)條例》，規(guī)定企業(yè)探測(cè)開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，而且探測(cè)出來的資源屬國(guó)家所有，這是我國(guó)首個(gè)規(guī)范氣候資源利用的地方法規(guī)。［1］該立法就能源所有權(quán)歸屬進(jìn)行規(guī)定，引起人們對(duì)資源所有權(quán)歸屬問題的思考。土地、礦產(chǎn)等資源等屬國(guó)家所有，自然資源多數(shù)屬于壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)家（政府）收取自然資源紅利數(shù)字不詳，但從壟斷企業(yè)上繳利稅中可以看出比例不高。國(guó)外壟斷國(guó)企上繳紅利是50%，而中國(guó)石化、煙草、電力等壟斷企業(yè)利潤(rùn)上繳比例只有有限的15%。有的地方政府違規(guī)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)及其經(jīng)營(yíng)權(quán)，開發(fā)經(jīng)營(yíng)自然資源的企業(yè)（個(gè)人）賺得盆滿缽滿，而憲法規(guī)定自然資源國(guó)家所有就只具有象征意義了。［2］本文質(zhì)疑和糾問自然資源使用權(quán)行使?fàn)顩r以引起國(guó)人關(guān)注。

一、自然資源國(guó)家所有現(xiàn)狀及問題

憲法規(guī)定自然資源國(guó)家所有，但實(shí)際上自然資源基本是屬于資本或企業(yè)所有，面對(duì)開采難度極大的自然資源，小民百姓只能望之興嘆。［3］自然資源所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)一直是國(guó)民百姓關(guān)注但無法詳細(xì)深入了解的重大問題。

1.憲法等法律規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)就是全民所有的資產(chǎn)，國(guó)有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)，全國(guó)人民代表大會(huì)代表全國(guó)人民，有掌管國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有企業(yè)的權(quán)力；全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，國(guó)務(wù)院就具有掌管國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有企業(yè)的權(quán)限。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院無法全部掌握國(guó)有資產(chǎn)，部分地方政府還掌握了不少國(guó)有資產(chǎn)。中國(guó)自然資源管理實(shí)行分級(jí)分部門條塊管理，財(cái)政部門掌管金融國(guó)企和行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，國(guó)土資源部門掌管土地和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，其他企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)有資產(chǎn)部門掌管。各級(jí)地方政府還掌管規(guī)模數(shù)量不等的自然資源。

2.自然資源國(guó)家“虛位”所有。自然資源歸屬是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，就目前自然資源法定國(guó)家所有而言，主要以集權(quán)制、公有制為主、國(guó)家控股經(jīng)濟(jì)命脈等因素共同造成的。傳統(tǒng)封建社會(huì)中，鹽鐵專營(yíng)制度根深蒂固。自然資源一般深埋于地下，開采困難，使用量極少。少數(shù)人民生活必需品，例如鹽鐵等，統(tǒng)治者看到這是與社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)控制密切相關(guān)的戰(zhàn)略物資，如果被私人控制，可能對(duì)封建統(tǒng)治者的權(quán)力造成沖擊。“普天之下，莫非王臣；率土之濱，莫非王土。”封建統(tǒng)治者為私有之需，運(yùn)用其掌控的社會(huì)權(quán)力，最大化個(gè)人或者家族私欲，占有社會(huì)一切資源，也包括自然資源，嚴(yán)防權(quán)力及資源丟失。他們控制自然資源，既是統(tǒng)治之需，也是權(quán)力自然發(fā)展使然。家天下格局下家國(guó)不分，帝王家族利益即國(guó)家利益，甚至家族利益大于國(guó)家利益。家族用國(guó)家名義控制自然資源是封建專權(quán)控制邏輯自然且必然的發(fā)展結(jié)果。

新中國(guó)成立后公有制要求國(guó)家控制自然資源。直到1978年，中國(guó)的企業(yè)幾乎全部是公有制，自然資源開采經(jīng)營(yíng)企業(yè)更是清一色的國(guó)家所有企業(yè)。國(guó)有工業(yè)企業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的80%，集體所有制工業(yè)企業(yè)占20%，國(guó)有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額占全部工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額的92%。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，開挖礦產(chǎn)的企業(yè)是代表國(guó)家搞生產(chǎn)的，國(guó)家以企業(yè)為代表自然壟斷控制自然資源。自然資源所有權(quán)屬于國(guó)家，各個(gè)企業(yè)之間的資源相互劃撥、調(diào)撥，各個(gè)企業(yè)沒有獲得產(chǎn)品的所有權(quán)，也不需要獲得所有權(quán)，只有產(chǎn)品使用權(quán)。自然資源開采企業(yè)只需要取得自然資源使用權(quán)證就可以轉(zhuǎn)讓資源。改革開放后國(guó)家控股部分自然資源企業(yè)。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)、減稅讓利、兩權(quán)分離、減員增效、抓大放小、企業(yè)改制、優(yōu)化布局等國(guó)有企改革，中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，變成公有制為主的有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。國(guó)家對(duì)于主要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如高新科技、支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行掌控，防止私有者最大化個(gè)人利益，危害社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家發(fā)展安全。

3.自然資源國(guó)家所有的困境及表現(xiàn)。就礦產(chǎn)而言，被征收的稅費(fèi)主要有資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、特別收益金四個(gè)部分，前2個(gè)稅種是中央與地方共享稅。還有部分生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，歸地方政府所有。“美國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)率是12.5%，澳大利亞、馬來西亞是10%，而我國(guó)石油天然氣的補(bǔ)償費(fèi)率僅為1%。”［4］特許制度中有對(duì)礦產(chǎn)等自然資源的開采許可規(guī)定，一般要求比較嚴(yán)格，頒發(fā)自然資源使用權(quán)權(quán)證，還有特種稅等。“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度是我國(guó)礦產(chǎn)資源有償制度的主要內(nèi)容……補(bǔ)償費(fèi)率過低，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制不合理等。”［5］資源所有權(quán)權(quán)利屬性及其使用沒有真正體現(xiàn)出來，作為所有者，沒有真實(shí)享有相應(yīng)的所有者權(quán)利。

第一，稅、利、費(fèi)概念不明，其意圖不甚清晰。國(guó)家或者地方政府從自然資源經(jīng)營(yíng)企業(yè)收取部分費(fèi)用，其性質(zhì)到底是自然資源所有權(quán)出讓的費(fèi)用，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的納稅，還是國(guó)家壟斷企業(yè)上交給國(guó)家的利潤(rùn)等性質(zhì)不明確。目前，煤礦等自然資源企業(yè)要“礦區(qū)使用費(fèi)”，這個(gè)名字的含義似乎只是企業(yè)使用礦區(qū)的租金類的，而不是企業(yè)開發(fā)并交易的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的費(fèi)用。企業(yè)開采出礦產(chǎn)品，且對(duì)外交易礦產(chǎn)品，其它主體購(gòu)買礦產(chǎn)品后，獲得的是完整的所有權(quán)，礦產(chǎn)品是動(dòng)產(chǎn)，是消耗品，轉(zhuǎn)移動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)同時(shí)也轉(zhuǎn)移其所有權(quán)；沒有只轉(zhuǎn)移礦產(chǎn)資源使用權(quán)而不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的。企業(yè)應(yīng)該是先從國(guó)家取得礦產(chǎn)品所有權(quán)，再轉(zhuǎn)手交易礦產(chǎn)品，企業(yè)開采礦產(chǎn)品，是第一次取得礦產(chǎn)品使用權(quán)，不是礦區(qū)使用費(fèi)。僅僅辦理了礦區(qū)的使用權(quán)，名義上不能是取得礦產(chǎn)品所有權(quán)；或者礦產(chǎn)品開挖出來后，國(guó)家還應(yīng)該有一個(gè)礦產(chǎn)品所有權(quán)轉(zhuǎn)移的程序；開挖出來的自然資源，所有權(quán)仍然屬于國(guó)家，開挖者要處置，還要取得所有權(quán)才行。埋藏在地下的礦產(chǎn)品，所有權(quán)屬于國(guó)家；開挖礦產(chǎn)要付出代價(jià)，有風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家區(qū)分不同礦產(chǎn)品的開采難度、礦產(chǎn)品的價(jià)值等因素確定礦產(chǎn)品的價(jià)格，而不僅僅是收取礦區(qū)使用費(fèi)。現(xiàn)有的礦區(qū)使用費(fèi)、企業(yè)所得稅、國(guó)有企業(yè)繳納的（稅）利中可能企業(yè)取得礦產(chǎn)所有權(quán)的部分對(duì)價(jià)，但沒有專門劃分出來，模模糊糊，讓人不明就里。

企業(yè)資產(chǎn)及其經(jīng)營(yíng)中的稅費(fèi)成本、社會(huì)責(zé)任和利潤(rùn)是不同組成部分，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。根據(jù)物權(quán)法及其基本的財(cái)產(chǎn)交易規(guī)則，有物權(quán)則要實(shí)現(xiàn)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)財(cái)富的方式是交易獲利。但現(xiàn)有資源國(guó)家所有，獲利方式卻不是獲取利潤(rùn)，不是交易，而是征稅。征稅與擁有物權(quán)交易獲利是兩回事，不能混同。民企資產(chǎn)是私有，開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也要納稅，私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行交易活動(dòng)，是以為資產(chǎn)所有權(quán)人盈利為目的，一般是有利潤(rùn)才開展交易活動(dòng)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)目的是盈利。作為國(guó)有自然資源開發(fā)企業(yè)，同樣是以盈利為目的。企業(yè)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，減去經(jīng)營(yíng)成本、稅費(fèi)等是資產(chǎn)盈利。但自然資源國(guó)有經(jīng)營(yíng)企業(yè)只計(jì)算了經(jīng)營(yíng)成本和稅費(fèi)，對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)盈利情形完全忽略不計(jì)了。

第二，自然資源出資人職責(zé)內(nèi)涵不明。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交易主體要對(duì)其掌握的財(cái)產(chǎn)有所有權(quán)等才可以直接處置。自然資源礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)自然資源只有使用權(quán)或者沒有動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)就是自然資源所有權(quán)者缺位，使用權(quán)者出位。國(guó)務(wù)院《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第七條規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)。”出資人職責(zé)到底是什么？沒有明確，內(nèi)涵模糊。法律授權(quán)政府行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利，比照私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)需要，出資人目的是追求企業(yè)盈利，回報(bào)出資人，但目前政府對(duì)自然資源企業(yè)中國(guó)家的資源怎么履行出資人職責(zé)的，外界不清楚。

第三，自然資源所有權(quán)代理人權(quán)力行使內(nèi)涵不清晰。政府等行政主體被“自然”認(rèn)為是自然資源所有權(quán)主體，但無具體代理規(guī)則，也不公開代理管理實(shí)體和程序內(nèi)容，代理績(jī)效等外界難以探知。代理的基本內(nèi)容是代理人為被代理人服務(wù)取得代理費(fèi)用。在自然資源政府代理一事中，政府行使代理權(quán)是法律概括授權(quán)，沒有明確規(guī)定其代理權(quán)限，法定責(zé)任，代理失責(zé)追究等內(nèi)容。政府及其公務(wù)員工資薪金法定，與行使代理權(quán)沒有直接利益關(guān)系，政府代理管理后效益與代理費(fèi)用不直接掛鉤，沒有積極行使代理權(quán)的動(dòng)力。政府代理管理后，沒有法定主體繼續(xù)跟進(jìn)追問代理效益，法律沒有規(guī)定主體對(duì)代理績(jī)效進(jìn)行追問并獎(jiǎng)懲，作為自然資源所有權(quán)擁有者的憲法概括授權(quán)主體——國(guó)家，其代理管理自然資源所有權(quán)力主要由政府行使，就使得這個(gè)代理授權(quán)是自己授權(quán)自己管理某類資產(chǎn)取得收益，當(dāng)然沒有動(dòng)力和愿望制定更加繁瑣的法律或者設(shè)置新的問責(zé)主體來追問自然資源代理權(quán)行使績(jī)效了。

第四，自然資源企業(yè)“悶聲發(fā)大財(cái)”。國(guó)家所有是個(gè)筐，什么都往里裝。國(guó)家所有，如果與全民無關(guān)，甚至與全民的代表無關(guān)，就涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率、社會(huì)基本公平正義等問題。中國(guó)特色的國(guó)家所有的公有制，沒有給所有權(quán)歸屬者公民個(gè)人帶來直接效益，經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)，放手自然資源不管，甚至任由其公司私自牟利，危害百姓經(jīng)濟(jì)利益。正如黃奇帆所言：“國(guó)有企業(yè)人員就如地下工作人員，灰頭土臉發(fā)財(cái)。”但還是有少部分坑爹的主兒不甘寂寞，浮出水面，冒個(gè)泡泡，顯露一下國(guó)有企業(yè)如何富有，也才讓公民感覺到國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)為主，掙錢不費(fèi)力，靜悄悄地發(fā)財(cái)。銀行業(yè)的利潤(rùn)高得都不好意思公布，利潤(rùn)好得驚人。自然資源壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)掘得原金的企業(yè)（主）獲得暴利后揮霍浪費(fèi)，自然資源經(jīng)營(yíng)業(yè)主7000萬元嫁女大擺排場(chǎng)就是明證。

二、自然資源國(guó)家所有原因分析

自然資源國(guó)家所有國(guó)家所有不是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，但具體情形卻有中國(guó)特色。

1.國(guó)家控制自然資源是一個(gè)基本規(guī)律。第一，歷史演變的結(jié)果。人類生存、發(fā)展、富裕離不開與環(huán)境資源關(guān)系的和諧構(gòu)建。原始社會(huì)以后，資源私有化，特別是與人類息息相關(guān)的自然資源被強(qiáng)力集團(tuán)占有，資源與社會(huì)權(quán)力結(jié)盟，形成少數(shù)權(quán)力集團(tuán)占有多數(shù)社會(huì)資源的局面，貧富懸殊拉大、沖突不斷，最后形成資源、權(quán)力聚集，多次重新洗牌，人類社會(huì)創(chuàng)造的財(cái)富毀于一旦，乃至人類自身發(fā)展屢遭危局。自然資源共有、公有、國(guó)有，到如今，自然資源國(guó)家所有遂成為共識(shí)。

第二，法治進(jìn)化的結(jié)果。歷史是從公有到私有再到公有的演進(jìn)過程。封建社會(huì)資源為權(quán)力占有，但權(quán)力在憲法主導(dǎo)下逐漸演變成公共權(quán)力，保護(hù)共同權(quán)利。資源國(guó)家所有局面未變而權(quán)力逐漸為國(guó)民共同支配即國(guó)家所有。有些國(guó)家用憲法及法律對(duì)自然資源國(guó)家所有作了概括規(guī)定。例如英國(guó)，國(guó)家對(duì)企業(yè)開采的自然資源，國(guó)家收取權(quán)利金，一般占開采利潤(rùn)的10%左右。權(quán)利金直接上繳國(guó)庫(kù)，由國(guó)會(huì)明細(xì)開支，全部公開。權(quán)利金主要用于公共用途，相對(duì)公開公正。

第三，減少社會(huì)沖突的需要。礦產(chǎn)資源如果歸部分人享有，必然造成各個(gè)群體間爭(zhēng)奪資源的局面，“人為財(cái)死鳥為食亡”，為爭(zhēng)奪控制開發(fā)礦產(chǎn)資源，演變成以命相搏乃至械斗、戰(zhàn)爭(zhēng)都是可能的。礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，可以減弱對(duì)某些群體的吸引力，使其可能得到合理開發(fā)，為給多數(shù)群體共同享受，謀取利益。

2.自然資源使用效益最大化。第一，以礦產(chǎn)為例，可以看出礦產(chǎn)等自然資源國(guó)家所有是經(jīng)營(yíng)的需要。我國(guó)礦產(chǎn)資源多埋藏深度較大，礦區(qū)內(nèi)的分布格局不勻稱，礦產(chǎn)的品位、礦產(chǎn)品儲(chǔ)量、礦產(chǎn)品開采的難度、開發(fā)前景等信息不準(zhǔn)確、不透明，第三方證實(shí)困難。投資巨大，經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，不可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)大。礦產(chǎn)資源交易不透明，信息不對(duì)稱，交易畸形，也致使監(jiān)管困難。自然資源權(quán)益交易市場(chǎng)失靈是“事出多因”，如果完全任由市場(chǎng)自由定價(jià)，難免出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。礦產(chǎn)國(guó)家所有使全民所有成為可能。如果非國(guó)家所有，只能是部分人所有或者資本、權(quán)力等等資源把持團(tuán)體占有，他們更可能利用其占有的礦產(chǎn)資源加強(qiáng)其優(yōu)勢(shì)地位，增加控制能力，使富者更富。國(guó)家所有礦產(chǎn)，就可以通過一系列的分配方式把礦產(chǎn)資源給予公民共享。國(guó)家通過礦產(chǎn)稅或者直接收取利益，收獲部分利益歸國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)資源通過再分配，繳納社會(huì)保險(xiǎn)，撥款教育、低保等，使部分弱勢(shì)群體享受礦產(chǎn)資源收益。

第二，公共資源共有共享的社會(huì)觀。部分資源私有化，如果國(guó)家公共權(quán)力節(jié)制不力，必然導(dǎo)致占有資源的階層成為白食階層，赤裸裸的享樂群體，沒有資源的，淪為現(xiàn)代奴隸。在資源匱乏的國(guó)度，先天占有資源者和沒有資源者階層分化，互相對(duì)立，矛盾重重，共同的社會(huì)生活將無法維持。現(xiàn)代觀念要求，人權(quán)至上，資源為人類發(fā)展服務(wù)；財(cái)富社會(huì)化，社會(huì)資源人類共享，促進(jìn)人類共同進(jìn)步共同發(fā)展。

3.自然資源使用效益公平化。第一，如果自然資源私有化，必然形成國(guó)家內(nèi)部人之間的爭(zhēng)奪乃至戰(zhàn)爭(zhēng)。人是與土地等資源、物權(quán)鏈接而生成發(fā)展的，追求資源、財(cái)富、權(quán)力等是人之本性，但資源等財(cái)富是有限的，人的欲望卻是無限的。如果自然資源私有，就會(huì)形成搶奪、爭(zhēng)奪自然資源的嚴(yán)重局面，欲望支配下的人類會(huì)變得不理性，殘害對(duì)方，乃至釀成戰(zhàn)爭(zhēng)，人類多數(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)都是為爭(zhēng)奪資源而起的。同時(shí)造成更大的不公平，擁有大量資源的個(gè)體人會(huì)使用其權(quán)力，攫取更多的財(cái)富，包括自然資源財(cái)富；沒有自然資源的個(gè)體，淪為赤貧，乃至奴隸；社會(huì)就造成更大的貧富差距，陷入人格嚴(yán)重對(duì)抗的狀態(tài)中。第二，自然資源國(guó)家所有要求資源共享。自然資源國(guó)家所有后，可以在一國(guó)內(nèi)重新分配、占有和享受資源。就現(xiàn)狀而論，自然資源國(guó)家所有，企業(yè)開發(fā)，國(guó)家收取資源稅和相關(guān)規(guī)費(fèi)。支持國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)或者進(jìn)行再分配，包括支持國(guó)民社會(huì)保障，救助弱勢(shì)群體等；即使是大量自然資源壟斷行業(yè)個(gè)體人員“化公為私”，部分公務(wù)人員借機(jī)謀取部分或者團(tuán)體利益，也形成自然資源財(cái)富的多次分配，使更多的人參與了自然資源的財(cái)富分配和共享。雖然這種包含潛規(guī)則在內(nèi)的分配機(jī)制的公正性合理性值得懷疑，但比較寡頭而言，自然資源財(cái)富分配面更寬，也具有部分合理性。第三，自然資源國(guó)家所有給政府提出了經(jīng)營(yíng)要求。自然資源國(guó)家所有的法律和事實(shí)淵源，是否需要變更所有權(quán)，怎么變更所有權(quán)等，需要對(duì)憲法制度深入思考，嚴(yán)密追問。而不是一旦憲法規(guī)定后，沒有人思考，追問到底為什么，使得這一項(xiàng)服務(wù)公共利益為主的資源所有權(quán)制度安排失去其原有的功能，乃至于偏向少數(shù)人，走向部分人謀利，而多數(shù)百姓不關(guān)心、關(guān)心不了，認(rèn)知不足。分清自然資源所有權(quán)歸屬公私的利弊，并對(duì)最終歸屬后資源所有權(quán)使用進(jìn)行規(guī)制，最大化其社會(huì)功效，乃至于化弊為利，增加社會(huì)總體福祉。

三、自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)范

“國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終體現(xiàn)和根本標(biāo)志在于財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)。放棄財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)，就等于放棄了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。”［6］中國(guó)的自然資源所有權(quán)支配是涉及國(guó)有資產(chǎn)管理，涉及改革開放去向的大問題，更需要改革的“頂層設(shè)計(jì)”。回歸自然資源產(chǎn)權(quán)體系，明確權(quán)屬，是國(guó)家行使管理權(quán)，提供公共服務(wù)的前提。自然資源所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)務(wù)院具體行使所有權(quán)；所有權(quán)行使問題不能模糊或者概括授權(quán)，對(duì)資源，所有權(quán)者是怎么處置的，獲得多少對(duì)價(jià)等，所有權(quán)的行使具體內(nèi)涵需要明晰。

1.完善并細(xì)化委托代理機(jī)制。改進(jìn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使模式。增加國(guó)家資源管理委員會(huì)的國(guó)家資源（包括自然資源）管理職責(zé)。具體管理國(guó)家資源者，要轉(zhuǎn)變角色，加強(qiáng)日常基礎(chǔ)性制度建設(shè)，合法、合理開展工作。要遵循程序正義原則，嚴(yán)格而有效率地促進(jìn)資源開發(fā)利用。建立健全嚴(yán)密的資源監(jiān)管機(jī)制，資源國(guó)家所有要求資源所有權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則完備，監(jiān)管規(guī)則細(xì)密規(guī)范，執(zhí)行規(guī)則長(zhǎng)效有力，且企業(yè)不斷積極改進(jìn)資源服務(wù)國(guó)家的措施。

改革并完善人大制度，完善資源稅利的歸屬和監(jiān)管職能。全國(guó)人民代表大會(huì)是選民代表機(jī)關(guān)，應(yīng)該切實(shí)履行委托職責(zé)。幾十年來，人民代表大會(huì)發(fā)揮職能還很不完善，最近在法律制定方面發(fā)揮作用比較充分，但人民代表及其人民代表大會(huì)是代表機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)，不能僅限于制定法律，制定法律是代表其中的一個(gè)職責(zé)，但代表不只是制定法律，還要代行很多職權(quán)，包括代行資源所有人職權(quán)。

政府直接經(jīng)營(yíng)或者控股或者出讓自然資源所有權(quán)，都需要對(duì)自然資源經(jīng)營(yíng)管理狀況向人民（國(guó)家最終所有者）或者人大（人民代表機(jī)關(guān)）專項(xiàng)匯報(bào)。各級(jí)管理自然資源的政府定期向人大或者公眾公開自然資源經(jīng)營(yíng)績(jī)效、管理規(guī)則、重大自然資源事項(xiàng)經(jīng)營(yíng)處置情況等。自然資源經(jīng)營(yíng)企業(yè)接受民眾團(tuán)體或者代表機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源數(shù)量、污染處置、高管工資等信息查詢。

2.建構(gòu)（自然）資源利稅分配機(jī)制。要高瞻遠(yuǎn)矚的自主立法或者公權(quán)監(jiān)管者制定執(zhí)行性、操作性更強(qiáng)的法律文本。細(xì)化憲法和法律規(guī)定，回歸國(guó)有即全民所有，使之能真正體現(xiàn)國(guó)家所有，最終歸屬民有，操作和結(jié)果都公正、公平、公開，又解決國(guó)企改革問題和國(guó)企壟斷問題。“公權(quán)可基于公平、效率、安全等考慮，對(duì)交易進(jìn)行各種形式的干預(yù)，但公權(quán)對(duì)交易雙方的傾斜性利益配置必須非常謹(jǐn)慎。這種運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行的干預(yù)必須是公權(quán)機(jī)構(gòu)解決棘手問題時(shí)的最終辦法，在窮盡其他所有可能辦法而不能較好解決問題的情形下，公權(quán)的這種干預(yù)才可以被考慮。”［7］改革開放后藏富于民是基本方向。立法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和民間力量共同推進(jìn)自然資源所有權(quán)的歸屬和實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，自然資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)需要立法規(guī)制。加強(qiáng)自然資源國(guó)有經(jīng)營(yíng)及其監(jiān)管，加強(qiáng)相關(guān)職能部門的履行憲法責(zé)任。公權(quán)在很大程度上保證人的交易行為更理性，法律和政策是維持自然資源市場(chǎng)整體有序性和公平性的文本。

3.精細(xì)管理實(shí)現(xiàn)自然資源國(guó)家所有。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)真實(shí)履行職責(zé)，不越權(quán)、不侵權(quán)。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職權(quán)是：根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人的職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)國(guó)務(wù)院和地方政府授權(quán)，充分行使國(guó)有企業(yè)的股東權(quán)利，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是其法定職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)要依法行政，要監(jiān)督《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)反壟斷法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)的落實(shí)，監(jiān)督國(guó)有企業(yè)遵守法律法規(guī)，主動(dòng)接受全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和全體國(guó)民的監(jiān)督。

自然資源屬于國(guó)家所有，到底是否盈利，需要有數(shù)字化報(bào)告并支付給國(guó)民。例如，自然資源國(guó)家經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間后，資產(chǎn)、利潤(rùn)、使用情況、儲(chǔ)備情況，如果沒有盈利，原因是什么？如果有盈利，盈利多少，盈利如何分配，如何再使用盈利等？要及時(shí)公開。制度上要細(xì)化資源稅（利）“取之于民，用之于民”的具體方法和途徑。所有權(quán)歸屬明確后，利潤(rùn)分配就水到渠成了。比如名正言順分紅，新加坡和香港的國(guó)企比例不高，但他們都給全民分過紅，簡(jiǎn)潔、公正，便于操作的方案是：將中國(guó)所有的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（包括自然資源資產(chǎn)）注冊(cè)成中國(guó)人民股份有限公司，國(guó)有資產(chǎn)計(jì)算總量后均分成14億多股，全民每人分配一股。每個(gè)國(guó)民持有的國(guó)有資產(chǎn)股份可以分紅，也可以轉(zhuǎn)讓、繼承（也可以不繼承，公民死亡后，其國(guó)有資產(chǎn)股份國(guó)家收回，重新分配給新出生的公民）。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管也可以根據(jù)公司法進(jìn)行，促進(jìn)其規(guī)范發(fā)展。

完善實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)，要從立法規(guī)范、自然資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管、所有權(quán)分紅等制度設(shè)計(jì)進(jìn)行精細(xì)化管理，以逐步深入推進(jìn)自然資源的開發(fā)、管理改革。

［1］杜曉.黑龍江出臺(tái)條例設(shè)定太陽能風(fēng)能探測(cè)開發(fā)“門檻”，專家稱 “條例”存設(shè)置行政審批之嫌［N］.法制日?qǐng)?bào)，2012－06－20（4）.

［2］孫永劍.七千萬嫁女煤老板發(fā)家史解密：租賃煤礦不合規(guī)［EB／OL］.（2012－03－30）［2012－09－05］.http：／／bbs.esnai.com／thread－4795441－1－1.html.

［3］陳曉 王瓏錕.一張采礦證的15年?duì)帄Z［J］.生活周刊，2012（4）.

［4］李志學(xué)，彭飛鴿，吳文潔.國(guó)內(nèi)外石油資源稅費(fèi)制度的比較研究［J］.國(guó)土與自然資源研究，2010（1）：69.

［5］王甲山，馬爽.借鑒國(guó)外權(quán)利金 改革油氣資源稅費(fèi)［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2007（12）：70.

［6］文正益.厘清稅費(fèi)制度關(guān)系 推進(jìn)資源稅費(fèi)改革——關(guān)于資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度關(guān)系的思考［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2011（7）：10.

［7］應(yīng)飛虎.權(quán)利傾斜性配置研究［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006（3）.