發達國家對農民專業合作社的扶持政策及啟示

文/張洪杰

（河北農業大學 河北·保定）

農民專業合作社是市場經濟的產物，是處于弱勢群體的農民在自愿聯合、民主管理的基礎上成立的互助性經濟組織，是促進我國農業和農村經濟發展的巨大動力。但是，由于農業和農戶本身弱質性的特點，農民專業合作社在市場經濟發展中處于弱勢地位，因此為了更好地促進農民專業合作社事業的發展，政府的扶持成為必然要求。目前，我國農民專業合作社的發展正處于起步階段，在其發展過程中還存在很大的盲目性和局限性，因此政府的引導和扶持對于我國農民專業合作社的健康發展顯得尤為重要。而西方發達國家農民專業合作社已經經歷了一百多年的發展，形成了完善的管理模式和組織原則，因此認真研究和借鑒國外的有益經驗，對于促進我國農民專業合作社的發展，具有重要的意義。

一、發達國家政府扶持農民專業合作社的政策借鑒

發達國家的實踐經驗表明，農民專業合作社的發展離不開政府的扶持。西方發達國家政府均在不干涉農民專業合作社內部經營管理的前提下，通過法律、稅收、財政等手段來扶持農民專業合作社的發展，為其創造良好的外部發展環境。

（一）法律保障。隨著農民專業合作社事業的發展，發達國家政府都相繼頒布相應的法律，確立農民專業合作社的合法地位，規范農民專業合作社的發展，保障農民專業合作社的合法權益。

法國政府早在1894年就通過立法確立了農業互助信貸合作社的合法地位，規范并促進了當時農業合作社的發展。1943年頒布了專門的農業合作社的法律，1947年制定了合作社總章程。隨著合作社事業的發展，其立法也不斷完善，又相繼頒布了《農業指導法》、《合作社調整法》等法律，保證了合作社的健康發展。

美國是最早制定合作社法的國家之一，但是美國的農民專業合作社法都是在州一級頒布的，聯邦政府沒有統一的農民專業合作社法，聯邦政府關于農民專業合作社的法律條款分散于相關的法律中。美國早在1865～1870年間，就有六個州分別通過了有關合作社的立法。1922年美國國會就通過了起決定性的合作社法《卡帕-沃爾斯坦德法》，鼓勵農民發展農業合作社，并為他們提供反托拉斯豁免，保障農民的合法權益。1926年出臺《合作社銷售法》進一步為農業合作社提供反托拉斯豁免條款，并要求農業部進一步加強對合作社的扶持，極大地促進了合作社的發展。1967年頒布了《農業公平交易法》，規定了農產品公平交易的六大標準，保障了合作社在市場競爭中的合法地位。

日本于1900年首次頒布了關于合作社的法律《產業組合法》，是日本合作社的基本法。該法對合作社的信用、采購和銷售等方面的內容進行了規范。1947年日本政府又制定實施了《農業協同組合法》，該法確立了農協的合法地位、經營范圍和優惠政策，促進了農協基層組織的建立和發展。《農業協同組合法》在實施60多年間也多次進行了修訂，使其不斷完善，確保了農協的健康發展。1961年日本又頒布了《農業協同組合合并助成法》，推動了農協基層組織的合并、整頓和提高。

（二）稅收優惠。由于農民專業合作社不是以營利為目的的互助性經濟組織，具有公益性質，因此西方發達國家政府通過減稅、低稅、免稅等稅收優惠政策來支持農民專業合作社的發展，確保農民專業合作社在市場經濟中的平等地位。如法國政府規定：如果合作社只與合作社會員有經營往來并為會員服務，并且合作社遵循“一人一票”原則和合作社分紅原則，合作社可享受免稅政策；如果合作社與其他非合作社會員有業務往來，往來部分按照法國企業通行的33%稅率納稅，其余部分免稅。而美國政府早在19世紀末，就豁免了農業合作社的全部賦稅，直到1951年以后，隨著合作社事業的不斷發展壯大，美國政府才取消了合作社普通賦稅豁免制度，僅對那些根據稅法取得免稅資格的合作社實行稅賦減免政策，但對于其他合作社分配給社員的紅利、惠顧返還金以及其他收入，仍實行免稅政策。另外，美國政府還對一些產業領域的農業合作社實行優惠稅率，扶持該產業的發展。日本政府也一直對農協實施優惠的稅率政策，如所得稅，一般企業要繳納62%，而農協只繳39%；法人稅，一般企業要繳納35.5%，農協只繳27%；各種地方稅，一般企業要繳50%～60%，農協只繳43%。

（三）財政支持。在財政政策方面，法國政府通過發放補助金和提供優惠貸款的方式支持農民專業合作社的發展。例如，居馬（法國共同使用農業機構合作社）在成立時，政府會根據會員人數的多少給予2.4萬～3萬法郎的啟動費；對于居馬所購買的機器，政府也會根據機器類型的不同，提供相當于機械購買價值15%～25%的無償援助。此外，政府還提供特別中長期貸款，對于山區和經濟條件較差地區的農業合作社，貸款最長期限為12年，年利率3.45%；平原地區，最長貸款期限為9年，年利率4.7%，貸款的優惠利率部分由政府補貼。在這方面美國政府與法國不同，美國政府對農民專業合作社的直接支持是很有限的，這是由于早在20世紀三十年代，美國政府就出資建成了世界上最完備的農業合作金融體系，有效地解決了合作社在發展過程中的資金短缺問題。但是當農業合作社在發展過程中遭遇困難時，美國政府也會給予直接或間接的幫助，幫助農業合作社渡過難關。日本政府也對農協的基本設施給予了大量的投資和補貼，并且日本政府的支農資金大部分都是通過農協投放，有效地提高了支農資金的使用效率。這些國家在財政方面實施的這些措施有效地提高了農民專業合作社在市場競爭中的競爭力，促進了農業和農村經濟的發展。

（四）非資金支持。發達國家政府非常重視對農民專業合作社的非資金支持，如教育培訓、科學研究、信息咨詢等。他們認為教育培訓、科學研究、信息咨詢是在微觀層次制約農民專業合作社發展的重要因素。如：美國政府對此給予了高度的重視，他們積極地與教育培訓機構、科研機構展開合作，對農民專業合作社社員進行培訓，對合作社發展過程中的問題進行研究，為農民提供各種信息技術咨詢，有效地提高了社員的素質，保證和深化了農民專業合作社的發展。

（五）實施監督和管理。發達國家政府除了為農民專業合作社提供各種扶持以外，還要對農民專業合作社進行監督、管理、引導，以保障合作社健康發展。如，法國政府規定：合作社的建立和撤銷必須經過農業部門核準審批，同時在合作社運行過程中，農業部的相關機構還要對其進行監督，檢查是否遵循了相關法律、法規、合作社章程以及相關的財務制度，保證農民專業合作社健康發展。

二、啟示與建議

（一）啟示。發達國家發展經驗表明：農民專業合作社的發展離不開政府的扶持。發達國家政府主要是通過以下手段扶持農民專業合作社的發展：（1）提供法律保障；（2）提供優惠的財政政策和稅收政策；（3）建立教育培訓、科學研究、信息技術咨詢服務體系；（4）在不干涉合作社內部經營管理的前提下，對農民專業合作社實施監督、管理。

（二）促進我國農民專業合作社發展的對策建議。我們在借鑒發達國家發展經驗的基礎上，結合我國的國情和農民專業合作社的發展現狀，探索適合我國農民專業合作社發展的政府扶持政策。

1、加強《農民專業合作社法》的宣傳，培養農民的合作意識。2007年7月1日，我國正式實施了《中華人民共和國農民專業合作社法》。該法的頒布實施明確了農民專業合作社的法律地位，規范了我國農民專業合作社的發展。但是，由于該法剛出臺不久，所以該法的普及工作成為重點。因此政府應該加大普法力度，做好宣傳工作，培養農民的合作意識，促進農民專業合作社的發展壯大。

2、建立健全政策法規，不斷完善《農民專業合作社法》。我國《農民專業合作社法》的立法工作較發達國家嚴重滯后，并且還存在著很多有待完善的地方。因此，我國應在借鑒國外先進經驗的基礎上，根據我國農民專業合作社發展中出現的各種問題，不斷建立健全相應的政策法規，為農民專業合作社的發展創造良好的外部環境。

3、制定優惠的財政政策和稅收政策，加大政府扶持力度。從法、美、日農業合作社的發展經驗來看，政府都以財政和稅收為主要的政策工具，支持農業合作社的發展。我國政府也要根據我國的國情和農民專業合作社的發展現狀，制定適合我國農民專業合作社發展的財政政策和稅收政策，促進我國農民專業合作社的發展。在財政政策方面，我國應加大支持力度，我國各級財政每年都要安排一定的資金，建立農民專業合作社發展基金，用以支持農民專業合作社的生產發展、技術改進、貸款貼息等等，促進合作社健康發展；在稅收政策方面，我國應盡快制定統一的關于農民專業合作社的稅收優惠政策，盡可能地減輕農民專業合作社和社員的稅負水平，對所得稅、營業稅、增值稅實行減免政策，切實保護農戶和農民專業合作社的合法權益。

4、完善農村金融體系，改善融資環境。我國應大力發展政策性金融機構，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持，有效解決制約農民專業合作社發展的資金問題。另外，也應積極地鼓勵商業性金融機構采取多種形式，為農民專業合作社提供金融服務。鼓勵和支持農村合作金融的發展，加強金融市場準入的立法管理，打破農村金融市場上的壟斷，增加競爭。

5、完善教育培訓、科學研究、信息咨詢等服務體系。我國政府應加大投資力度，逐步完善教育培訓、科學研究、信息咨詢等服務體系。第一，建立多層次的培訓體系。對政府工作人員、合作社管理人員、社員以及農民積極展開培訓，鞏固農民專業合作社的發展；第二，建立深層次的理論研究體系。加強合作社的理論研究，提高政府指導合作社實踐的前瞻性，引導農民專業合作社在正確的軌道上健康、持續地發展；第三，建立信息咨詢服務體系。農民專業合作社的發展離不開技術和市場方面的信息支持，政府應充分發揮現有農技系統的優勢，提供技術培訓與服務，支持合作社的發展。

6、加強對農民專業合作社的監督、管理、政策引導。政府應在宏觀層面加大對農民專業合作社的監督、管理力度，幫助農民專業合作社完善管理體制和運行機制，規范內部制度建設，不斷提高農民專業合作社的管理水平和組織效率；對農民專業合作社發展方向進行政策引導。例如，國家支持農業和農村經濟發展的建設項目可以委托農民專業合作社實施。

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