新型戰略性城市增長極培育進程中的制約因素分析

魏麗華，艾美芳2

（1.中共河北省委黨校 經濟學部，河北 石家莊050061；2.石家莊經濟學院培訓中心，河北 石家莊 050021）

一、新型戰略性城市增長極的內涵與特點

近些年我國的城鎮化率、城鎮發展規模及發展速度等都取得了舉世矚目的成就。然而，發展中暴露出來的矛盾和問題也日漸突出。如:城市的增長方式粗放，其發展以土地等資源的粗放式運營和超負荷運載為代價，稀缺要素供需矛盾日益突出，生態環境問題日益加劇，資源的瓶頸制約增強；城市功能過于集中而帶來的各種“城市病”日益突出，經濟發展各種的成本不斷攀升；城市發展與環境保護矛盾越發尖銳；城市發展效率不高，城市綜合競爭力不強；發展失衡與不協調的現象日漸嚴重。以及資源型城市的發展轉型困境；次發達區域的崛起壓力；城市創新與科技載體的缺乏；經濟發展與社會事業發展的不協調日漸突出；等等。因此，加快城鎮的可持續發展進程，改變發展過程中的粗放式模式，積極培育新型戰略性城市增長極，迫在眉睫。

鑒于上述問題，從區域可持續發展的角度出發，為了推動經濟與社會的和諧發展，實現區域的協調共進，當前有效的路徑選擇就是培育壯大新型戰略性城市增長極。所謂新型戰略性城市增長極，其有別于傳統意義上的城市增長極。它以科技創新能力強、經濟實力雄厚、中心城市輻射帶動能力強、資源要素整合能力高、產業聚集度高、產業結構優化、基礎設施完善、城市之間的分工協作程度高、對外開放程度高、經濟與社會和諧共進等為基本特征；它注重當前與長遠相結合，以增強發展的前瞻性；注重速度與效益相結合，以增強發展的持續性；注重投入與產出相結合，以增強發展的實效性；注重投資與消費、出口相結合，以增強發展的均衡性；注重經濟與社會相結合，以增強發展的協調性；注重民生與社會事業相結合，以增強發展的和諧性。它著眼于經濟與社會的可持續發展；矚目于城市內生性增長力的培育；它是推動重點項目建設的載體、是利用外資的平臺、是對外貿易的窗口、是推動經濟技術合作的橋頭堡。[1](p73)因此，新型戰略性城市增長極在經濟發展方式轉變，產業結構優化升級，培育新的經濟發展制高點，實現工業化與城鎮化的協調共進、經濟與社會的可持續發展，提高社會和諧度等方面，發揮著重要作用。

基于新型戰略性城市增長極的豐富內涵，其特點突出體現在以下三個方面：

1.新型性。

新型戰略性城市增長極的新型性，主要體現在：其顯著不同于傳統意義上的粗放式城市增長極。它堅持以人為本，矚目于創新與科技對城市發展的驅動力，強調經濟發展與社會公共事業的和諧共進；它以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，以全面、協調、可持續為特征，通過創新的演進與產業的升級，有效推動產業結構的優化與經濟社會的協調發展，實現城市現代化、產業集群化、環境可持續化的同步推進，以發展路徑的科學化、發展模式的集約化、發展特征的個性化和發展方向的協調化，全面提升城市發展的質量與水平，從而使城市發展永葆旺盛生命力的若干新型化城市、城市群或城市帶。[2](p107)

2.戰略性。

新型戰略性城市增長極的戰略性，主要體現在：無論是基于城市功能的轉型升級、產業結構的優化調整，還是基于經濟與社會發展方式的有序轉變等視角，其都是對過去長期以來一直沿襲的高投入、高排放、高消耗、低產出這一粗放式發展路徑的根本性變革。這一變革的艱巨性、根本性、長期性與歷史性決定了其是一項系統的、長期的戰略行為，而不是一種短期的、能夠立竿見影取得成效的功利性行為，同時也決定了這一變革的進程不會一帆風順，更不可能一蹴而就。但作為城市未來發展的方向，其所蘊含的戰略意義與時代價值決定了要將新型戰略性城市增長極的培育壯大作為一項長期戰略加以統籌規劃堅持下去，既不能急于求成、急功近利，更不可由于某些暫時性的困難與挫折半途而廢。[2](p107)

3.增長性。

新型戰略性城市增長極的增長性，則主要體現在：其出發點和落腳點依舊是產業競爭力的提升，城市的發展與演進，經濟與社會的和諧增長，協調共榮。并且，新型戰略性城市增長極的增長性并不僅僅局限于經濟領域GDP數字的增長，更多的則體現在：經濟發展的質量度與水平度、產業發展的投入產出度、產品的科技創新度與品牌度、城市經濟的對外開放度、人民生活水平的滿意度、社會承載力的和諧度、城市發展路徑的可持續度等諸多領域。因此，新型戰略性城市增長極培育的終極目標依然是區域經濟的增長與發展，并且是高質量的增長、科學的發展、和諧的發展。[2](p107)

總之，兼具新型性、戰略性與增長性三元特征于一體的新型戰略性城市增長極（其示意圖如下圖所示）的培育與發展，有利于推動城市功能的完善與升級，提高城市發展的可持續力；有利于推動產業結構的優化與調整，提升產業的競爭力；有利于推動經濟發展方式的轉變，增強區域發展的生命力。因此，作為我國城市發展中的嶄新路徑選擇，新型戰略性城市增長極的培育與發展，對于加快培育建設實力雄厚、配套完善、環境優美的和諧城市，打造具有國際競爭力的城市群，具有重要意義。

圖1 新型戰略性城市增長極兼具的多元化特點示意圖

雖然新型戰略性城市增長極具有如此突出的作用，然而，在現實中，存在著諸多制約其培育與發展的瓶頸。分析這些瓶頸制約因素，對于制定科學合理的城市增長極轉型升級規劃，推動城市的和諧發展，意義顯著。

二、培育新型戰略性城市增長極需要突破的瓶頸

培育新型戰略性城市增長極需要突破的瓶頸，集中體現在以下六個方面：

1.改善金融生態環境，培育多元化投資主體，突破資本制約。

新型戰略性城市增長極的培育與發展，離不開資本要素的強力支撐。而當前，有效資本供給的不足成為制約城市發展最嚴重的掣肘之一。這一方面是導致當前地方政府“土地財政”的重要原因，另一方面也制約著城市基礎設施和公共服務數量與質量的有效改善。

基于此背景，培育新型戰略性城市增長極，就需要實行市場化、實體化、多元化運作，改善生態環境，破解資本約束對城市轉型升級的軟肋。一方面，強化與多元投資主體的戰略合作。抓住有利發展機遇，從城市特色和要素稟賦優勢出發，充分利用國家政策，積極爭取國家各項產業技術研發領域的財政支持，聯合地方政府資金，引進和發展產業發展基金、私募股權投融資等新興投資模式，參股設立城市發展建設投資公司，全方位地動員多元化力量參與到城市基礎設施與公共事業的投資、建設與運營，推動城市戰略合作伙伴的培育與發展。并且，創新金融工具與金融衍生產品，推動融資能力的高度化與結構的合理化。大力引導民間投資，加快創投機構的建設，激發資本活力，促進國有資本、民營資本、實物資本、貨幣資本以及境外資本等都發揮其應有的最大價值。

另一方面，要完善資本融資領域的風險投資機制和服務保障機制。依托產權交易市場，充分利用對本土資源的熟悉優勢，通過政府的政策引導，加快創投基金設點的建設，培育城市投融資建設服務平臺及私募股權投資公共服務平臺，完善產權激勵機制和投融資企業與創投機構之間的溝通協調機制，促進更多的創投基金進入有助于新型戰略性城市增長極培育與發展的項目。此外，還要加大對創新型企業上市的扶持力度，建立健全上市企業的要素保障和政策扶持機制。

總之，要多措并舉地培育多元化投資主體，拓寬融資渠道，創新融資模式，努力創新多種金融工具，開創全新的投融資市場格局，為城市創新發展升級提供不竭動力。

2.推進創新，培養并引進高端人才，突破技術制約。

作為新型戰略性城市增長極，其典型特征就是以創新與技術作為城市發展的內生驅動力。然而，由于長期以來城市發展進程中行政體制改革落后于經濟體制改革，導致當前城市發展建設中面臨著行政條塊分割、要素集聚力弱、政策協調力不強等體制弊端。這既造成了城市升級發展所必需的創新能力的有效開發、創新資源的優質供給、創新體系的有力扶持和創新資源的充分共享等受制于不同部門利益，也進一步造成了城市創新體系缺乏綜合戰略規劃和統一協調，產業聯盟構建、園區開發建設、科技戰略合作、財政稅收分享、管理體制協調以及創新公共服務平臺搭建等領域的政策機制缺乏有效銜接與充分落實，[3](p8)致使創新資源體系孤立封閉，先進科研設施及科技成果的轉化率與使用率不高，社會共享機制無法形成，“產學研”等戰略聯盟的關聯互動與優勢互補等作用也遠遠沒有發揮出來。這些都直接影響了新型戰略性城市建設與發展的進程。

基于此現狀，首先，要創新人才機制，完善有效的人才政策，著力營造鼓勵創新、寬容失敗，有利于人才脫穎而出、人盡其才的積極自主創新環境和氛圍。并且，建立完善人才的“培育+引進”并舉并重機制，著力引進以海內外領軍型創新人才為重點的高端人才，加大對戰略型科學家、學術帶頭人和科學家團隊的扶持力度。建立以科研項目為中心而非以行政組織為中心的運作管理機制，實行項目組承包責任制，完善市場化、社會化和效益化的科學評價體系，加大知識產權保護力度，以保證自主創新價值最大化的社會實現。[4](p5)并且，以求真務實、優質高效的態度，加快人才資源結構的調整升級步伐，對高端急缺的專業技術人才的引進與培育、配套及服務給予足夠重視，充分利用科研院所等機構資源，根據戰略性新興產業發展需要及企業創新需求采取“訂單”式人才培養模式，開設針對性高、應用性廣、操作性強的專業課程，加快吸收、培養和儲備戰略性新興產業、先進制造業等領域急需的專業技術人才隊伍。[3](p8)同時，以政策傾斜、科技項目啟動資金等手段完善有利于吸引人才、留住人才、能夠充分發揮人才作用空間的制度支持體系，把事業發展、個人價值實現、待遇提高等多種因素添加到人才制度設計之中。總之，要著力提升人力資源儲備的數量與質量，推動上游產業與下游產業雙向延伸。

3.解放思想，創新理念，突破管理制約。

培育新型戰略性的城市增長極，必須解放思想，創新城市發展理念。由過去的“建設城市、管理城市”觀念向“經營城市、治理城市”轉變。

“治理”不同于“管理”，更不同于“管制”。所謂治理，其英語為governance，它來源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，從20世紀90年代以來，西方政治學和經濟學家開始賦予governance以新的含義。俞可平（2000）通過梳理各國學者對治理的研究認為，治理的基本含義是指“在既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。[5](p5)

基于治理豐富內涵的城市治理，主要是指對城市公共產品、公共設施、公共服務的管理，是對社會公共生活的管理。要實現科學的城市治理，首當其沖的就是需要制定科學的城市發展規劃，實現新型戰略性城市增長極的有效區域布局。新型戰略性城市增長極的培育與發展有賴于區域資源要素稟賦的合理配置、產業之間的高度關聯以及企業之間的密切協作。因此，要推動新型戰略性城市增長極的培育與發展，就必須從生產要素成本、產業關聯度、企業協作度等方面綜合考慮，針對城市的不同類型、呈現的不同特點、所處城市化與工業化發展的不同階段，制定科學的城市發展空間布局規劃。

同時，還要切實加大政府職能轉變的力度與進程。從權力管理到權威治理，從行政審批到政務公開，一個具有競爭力的城市與一個負責任的、高效率的政府治理體系密切相關。創新城市治理的關鍵是要徹底改變政府職能。事實上，從公共管理角度而言，政府只需做好行政、市政、財政和民政等四件“政事”，其他的事由市場和社會去做即可。政府要徹底從管制與管理中解脫出來，真正將權力的、管理的政府變成服務的、監督的政府；將一個指手畫腳、眉毛胡子一起抓和西瓜芝麻都撿的政府變成一個“權力有限不越位、治理有效不缺位、行動有為不錯位”的廉潔效能政府。

4.推動產業結構調整與發展方式轉變，突破產業制約。

當前，我國城市的產業發展不同程度的存在著結構低度化、投入高度化、產出低效化等特征，集群競爭力不強，產業鏈條短而欠完整，上下游產業之間和企業之間以及供應鏈的各個環節銜接松散，產品配套能力弱，產業集中度低，市場銷售渠道分散，具有國際競爭力的主導產業和知名品牌少，上下游和外圍服務企業配套不完善，市場整體競爭優勢不突出。而且，企業之間行業關聯度低，集群內企業之間以及城市之間的創新與合作意識淡漠，加之很多城市存在的主導產業的高耗能和高投入等特征，使得環境和社會問題日益突出。這不僅導致了產業缺乏持久的競爭優勢和競爭力，也致使區域不能形成具有強輻射和帶動力的中心城市。

基于此現狀，首先就需要加快產業發展理念的創新，跳出城市自身封閉發展模式的局限，以全球化的高端視野規劃城市的產業發展戰略、產業布局和區域發展布局，搶占產業發展的制高點。以產業結構調整與經濟發展方式轉變為主旋律，實現產業發展由高要素投入、高資源依賴、高社會成本、低產業附加值的傳統“三高一低”的模式向創新度高、設計品牌度高、附加值高、低污染度的新型“三高一低”模式轉變。并且，著力發揮城市所固有的要素稟賦優勢，完善有利于推動產業創新的相關扶持體系，加快推進高附加值的高新技術產業和現代服務業的規模化、集約化、品牌化與國際化發展，使戰略性新興產業逐漸取代衰退性產業成為城市新一輪轉型升級發展的引擎，從整體上實現產業形態質的跨越與演進。此外，還需推動城市資本、技術、資源等稀缺要素配置的科學化與優質化，搭建產業培育、機構投資、企業創新、價值共享的產業化生態鏈平臺。積極引導國內外先進的研發機構從產業價值鏈的加工制造、營銷運營等較低級階段進入研發創新、品牌創造等更高附加值階段，以此來推動區域產業結構和產品結構調整，加快融入全球服務外包和高端制造的專業化分工體系，進而實現產品技術創新與產業的轉型升級。總之，要多管齊下，以產業結構的合理化與高度化和經濟發展方式的集約化、可持續化夯實新型戰略性城市增長極的產業基礎。

5.發揮比較優勢，科學定位，錯位發展，競合有序，突破區位制約。當前城市發展中的產業同構、重復建設、盲目競爭等現狀比較突出，區域發展缺乏統一的產業布局規劃與利益平衡機制，不同城市為了追逐同一“餡餅”，常常陷入“自相殘殺”的格局，很多地方甚至存在一定程度的以鄰為壑現象。同時，由于城市之間缺乏利益協調機制，一些城市決策者坐井觀天、畫地為牢，看不到城市之間聯合協調是必然的發展趨勢，不是主動聯合而是惡性競爭，既造成區域基礎設施規劃和城市發展布局的不合理，又削弱了我國城市的總體實力，降低了國際競爭力。事實上，城市的發展與發達的程度雖然在一定程度上取決于城市的區位，但更大程度上取決于城市的定位。

基于此現狀，培育創新型城市增長極，就要以城市的要素稟賦與比較優勢為基礎，以科學的產業規劃為前提，以城市實力增強、競爭力提升為核心，以互惠共榮為原則，以區域共建與一體化為機制，以構建利益共同體為平臺，大力推動城市之間的合作與交流。具體而言，就需要科學定位、優勢互補、組團創城、戰略協調、錯位發展，高度重視城市發展戰略的協調性、差異性與互補性，建立更為科學的區域發展協調機制、有序競合機制和利益平衡機制，實現在區域戰略、發展政策與管理資源等領域的銜接互動。[3](p8)在這方面，可以借鑒深圳、廣州等創新型城市在產業鏈條配套、創新研發服務、集群合作等領域的先進經驗，以區域經濟、科技、資本、人才、信息等要素的高度集成，實現產業差別化的有序承接。以區域戰略聯盟、產業協會、專業化團體等非政府組織方式，建立城市聯盟、產業聯盟、企業聯盟、園區聯盟等多層次多維度的區域合作組織，推動城市群組成鏈、形成片、抱成團，加強區域信息、技術、資金、資源、網絡平臺的有效整合和戰略配置，完善以城市創新為載體的網絡轉型，實現其在產業鏈、技術鏈、資金鏈、物流鏈、信息鏈等領域的專業化協調與合作。[3](p8)同時，積極利用資本協作、利益共享等方式聯合城市轄區縣，統籌規劃，培育功能協調、結構合理的梯度發展的經濟產業創新基地。打破區域中心主義和區域封閉主義的盲目優越感，加快實現區域科技、產業合作形態的革命性突變，完善科技產業集群為載體的轉型網絡，加大城市間的產業配套、成果轉化、人力資源的互動，培植具有市場競爭力的經濟發展空間。

總之，在新型戰略性城市增長極的創新發展中，要規避“一個區域，多個龍頭，無數戰略”的惡性競爭，積極構建區域協同創新，錯位發展的協調機制。努力探索建立優勢互補、競合有序、互動前進的城市群共同體，培育區域創新發展的協調機制和區域制高點。

6.加大經濟體制、行政管理體制與社會發展體制的改革力度，創新資源共享與收益合理分配等機制，突破體制制約。

當前我國經濟社會進入到轉型發展的重要階段，城市的轉型升級面臨著來自經濟體制、行政體制與社會發展體制等諸多領域的體制壓力。過去一直以來延續的粗放式的城市發展方式致使資源環境的支撐保障能力日漸薄弱，土地、水、能源等各類稀缺要素及環境的綜合承載能力與發展的要求缺口日漸擴大，循環經濟、低碳模式和節約型社會建設成效尚未完全顯現，行政管理方式與政策的執行存在手段單一、限制門檻過多，城鄉發展的二元結構矛盾依舊突出，城鄉居民在上學、就醫、勞動就業、社會保障等方面依然存在較大差距，公共衛生服務體系建設與服務水平還有待提升，老齡化問題日趨嚴峻……上述問題的存在深深地制約著新型戰略性城市增長極的培育與發展。

基于此現狀，迫切需要加大經濟體制與社會發展體制的改革力度，針對城市轉型升級所需破解的體制機制等瓶頸制約因素、所亟需的要素支持與政策保障等，制定出相應的體制機制改革規劃，創新資源共享與利益分配的科學化、合理化機制，加快推動城鄉基本待遇均等化。通過經濟與社會發展體制領域的改革與創新發展，排除新型戰略性城市增長極培育進程中來自觀念、體制、政策等各領域的障礙，為城市的轉型升級提供完善的體制機制保障，增強城市發展的可持續性，為新型戰略性城市增長極的發展指明發展方向。

三、結語

總之，新型戰略性城市增長極的“新型性”、“戰略性”和“增長性”對城市轉型升級發展的重要意義是不言而喻的。然而其培育發展進程中的一系列制約因素所導致過程的漫長性與艱難性，也是不可忽視的。因此，要以戰略的眼光，進行戰略思維，作出戰略規劃，實施戰略舉措，創新工作方式，通過破解來自于資本、技術、產業、管理、區位、體制等一系列的制約因素，實現資本主體的多元化，創新活力的激發與創新資源共享，產業結構的升級，管理理念的創新，區位的優勢互補、互惠雙贏、協同發展，以及體制機制的有力保障，從而為新型戰略性城市增長極的培育與發展培植內生驅動力。

[1]魏麗華.培育發展我國新型戰略性城市增長極的重要性與路徑選擇[J].理論導刊，2010，（11）.

[2]魏麗華.當前形勢下培育新型戰略性城市增長極亟需破解的難題分析[J].長白學刊，2011，（3）.

[3]隋映輝.青島創新型城市建設的制約性因素與發展思路[N].青島日報，2010-07-17.

[4]隋映輝.創新型城市建設:戰略態勢、制約因素與發展思路[J]管理學刊， 2010，（5）.

[5]俞可平.治理與善治 [M].北京：社會科學文獻出版社，2000.