地鐵經(jīng)濟(jì)中的公私合作
——北京地鐵4號線項目的運(yùn)營、經(jīng)驗和意義

◎ 趙先立 李子君

地鐵經(jīng)濟(jì)中的公私合作
——北京地鐵4號線項目的運(yùn)營、經(jīng)驗和意義

◎ 趙先立 李子君

北京地鐵4號線項目是我國軌道交通領(lǐng)域首先采用公私合作投融資模式建設(shè)并獲得成功的基礎(chǔ)設(shè)施項目，該項目降低了政府投資風(fēng)險，引入了市場競爭機(jī)制，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。本文重點分析了北京地鐵4號線公私合作項目投融資模式的運(yùn)作思路、程序、成本收益、創(chuàng)新性以及存在問題，以求為未來我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資運(yùn)作提供一定的經(jīng)驗和借鑒意義。

北京地鐵4號線 投融資模式 公私合作

一、引言

城市軌道交通作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其發(fā)展推動了人口、產(chǎn)業(yè)等資源和經(jīng)濟(jì)活動在地理上的集中，這種集中又帶來了新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和沿線土地的開發(fā)，使城市布局合理，市民生活便利，進(jìn)一步促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施降低單位服務(wù)成本，提高其利用效率，形成良性循環(huán)。2001年北京申奧成功后，北京市政府決定大力發(fā)展軌道交通，明確了新建200公里城市軌道交通，總投資達(dá)600億元的投資任務(wù)，2003年11月，原北京地鐵集團(tuán)公司改組成立了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱京投公司），北京市軌道交通建設(shè)管理公司（以下簡稱建管公司）和北京地鐵運(yùn)營有限公司（以下簡稱運(yùn)營公司），京投公司主要承擔(dān)地鐵的投融資和資本運(yùn)營，前期規(guī)劃及線網(wǎng)管理等任務(wù)，它作為北京軌道交通的業(yè)主，委托建管公司建設(shè)軌道交通新線項目，建成后委托運(yùn)營公司進(jìn)行線路的運(yùn)營。這一系列舉措實現(xiàn)了北京地鐵“一體化”經(jīng)營模式向“三分開”模式的轉(zhuǎn)變，并且逐步形成了“政府主導(dǎo)、市區(qū)共建、多元化運(yùn)作、多渠道籌資”的原則籌集軌道交通建設(shè)資金的新模式。鑒于上述背景，本文選取北京地鐵4號線的“公私合作”投融資模式作為研究對象，通過實例分析來為我國城市軌道交通的融資、建設(shè)和運(yùn)營探尋可行性路徑和提供有借鑒意義的參考。

二、公私合作項目融資模式的理論基礎(chǔ)

（一）公私合作模式的定義

公私合作的英文簡稱為PPP，即Public-Private-Partnership。世界各國目前對公私合作模式并沒有統(tǒng)一的定義，本文綜合了各權(quán)威機(jī)構(gòu)的定義認(rèn)為：公私合作模式是指政府、私人營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與其單獨行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，而是要通過對項目的扶持，實現(xiàn)參與合作各方的利益，同時共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險?？梢?，公私合作的基本特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險和承擔(dān)社會責(zé)任。

（二） 公私合作模式的內(nèi)涵

從公私合作模式的定義和基本特征看，主要包括以下四個方面的內(nèi)涵：

1. 項目融資模式的創(chuàng)新

公私合作融資模式以項目為主體，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來安排融資，與項目投資人或發(fā)起人的資信無關(guān)。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益補(bǔ)償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

2. 社會資本全程參與降低投資風(fēng)險

公私合作始于項目的確認(rèn)和可行性研究階段，政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運(yùn)行的整個周期負(fù)責(zé)。社會資本全程參與項目的確認(rèn)、技術(shù)方案設(shè)計等項目前期工作降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能充分借鑒社會資本的管理方法，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。社會資本的贏利性還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，縮短項目建設(shè)周期，降低項目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率。

3. 項目參與各方實現(xiàn)雙贏或多贏

一方面政府改變以往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體的管理模式。作為項目發(fā)起人和參與者，政府充分借助于私營企業(yè)的資金技術(shù)優(yōu)勢更好地完成項目。通過組建公私合作項目，公司執(zhí)行項目的融資并承擔(dān)風(fēng)險，有利于轉(zhuǎn)變政府角色，降低腐敗導(dǎo)致的效率低下、工程質(zhì)量差等弊端。另一方面公私合作模式中社會資本通過享受稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，保證了社會資本有利可圖。

（三）公私合作模式的分類

由于公私合作投融資模式在全世界范圍內(nèi)目前還沒有統(tǒng)一的定義，其分類方法也不盡相同，根據(jù)世界銀行、聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會和加拿大國家委員會的分類，結(jié)合我國國情，我國學(xué)者主要把公私合作模式分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三個層次。

1. 外包類

外包類公私合作項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實現(xiàn)收益。在外包類公私合作項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。

2. 特許經(jīng)營類

特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

3. 私有化類

私有化類公私合作項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)來收回投資并實現(xiàn)利潤。由于私有化類公私合作項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。

三、北京地鐵4號線公私合作投融資模式運(yùn)作程序

（一）北京市軌道交通發(fā)展概況

1. 北京市軌道交通建設(shè)進(jìn)入高峰期

北京自成功申辦奧運(yùn)會以來軌道交通建設(shè)進(jìn)入高峰期，按相關(guān)規(guī)劃，2007年至2015年需要新建15條線路。2008年前建成地鐵5號線、10號線一期和軌道交通機(jī)場線，新增運(yùn)營里程84公里。2008年至2012年年底建設(shè)地鐵4、6、7、8、9、10、14、15號線一期和亦莊線，新增運(yùn)營里程221公里。2012年至2015年年底，建設(shè)完成地鐵15號線二期和大興線、房山線、門頭溝線和昌平線，新增運(yùn)營里程142公里。

2. 資金需求量巨大

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，從2007年至2015年，全部15條新線總建設(shè)投資約為1700億元，平均單公里3.8億元，年均建設(shè)投資170億元，高峰投資期間達(dá)到每年建設(shè)投資 210億元以上，資金需求量巨大。根據(jù)國外發(fā)展軌道交通的經(jīng)驗，一個城市可用GDP的1%作為長時期(10年以上)發(fā)展軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資。按照這一比例，參照北京市的GDP和財政收入（見圖1和圖2），當(dāng)前北京市的資金缺口高達(dá)數(shù)百億元。

圖1 北京市2006年至2011年GDP

圖2 北京市2006年至2011年財政收入

（二）北京地鐵4號線公私合作投融資模式運(yùn)作程序

北京新建城市軌道交通項目中，地鐵4號線是一條重要的交通主干線，是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一個采取“公私合作”的特許經(jīng)營方式進(jìn)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施項目。地鐵4號線是貫穿城區(qū)南北的一條交通主干線。線路南起豐臺區(qū)馬家樓，穿越豐臺、宣武、西城和海淀，北至海淀區(qū)龍背村，正線長度28.7公里，共設(shè)車站24座，是市區(qū)西部南北交通大動脈。

基礎(chǔ)設(shè)施采用公私合作運(yùn)作模式一般分為項目前期準(zhǔn)備、選擇民間資本、成立項目公司、項目建設(shè)開發(fā)、項目營運(yùn)和項目回收等程序。根據(jù)北京地鐵4號線初步設(shè)計概算，項目靜態(tài)總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體劃分，全部建設(shè)內(nèi)容為A、B兩部分。A部分主要為土建工程，投資額約107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的北京地鐵4號線投資有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。B 部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。4號線項目竣工驗收后， 特許公司根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。

四、北京地鐵4號線公私合作投融資模式的參與方及職責(zé)

（一）市政府權(quán)利和義務(wù)

圖3 北京地鐵4號線項目運(yùn)作程序圖

北京市政府。項目的主要發(fā)起人，在法律上不擁有項目也不使用項目。擁有監(jiān)督權(quán)、定價權(quán)、特殊情況下的管理權(quán)和特許協(xié)議終止權(quán)。監(jiān)督權(quán)指在建設(shè)期內(nèi)監(jiān)督4號線工程，確保土建部分按時按質(zhì)完工，并監(jiān)督特許公司進(jìn)行機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)。定價權(quán)指4號線運(yùn)營票價實行政府定價管理，在特許期內(nèi)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，本著同網(wǎng)同價的原則，由市政府制定并頒布4號線運(yùn)營票價及政策，并根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整票價。特殊情況下的管理權(quán)指運(yùn)營期內(nèi)按有關(guān)運(yùn)營和安全標(biāo)準(zhǔn)對特許公司進(jìn)行監(jiān)管，在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權(quán)，以保護(hù)公共利益。特許協(xié)議終止權(quán)如果特許公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。市政府也要履行《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，通過特許經(jīng)營協(xié)議下放某些經(jīng)營權(quán)利以及給予一些投融資政策扶持措施作為項目建設(shè)、開發(fā)、投融資等方面的支持和堅強(qiáng)后盾，以此吸引社會資本，促進(jìn)項目運(yùn)作的成功。

（二）北京地鐵4號線投資有限公司

北京地鐵4號線投資有限公司。項目的發(fā)起人之一，擁有投融資權(quán)。負(fù)責(zé)4號線項目公益性部分的投資建設(shè)，并代表政府出資和履行業(yè)主職責(zé)，該公司是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司等五家股東依法組建，并由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司控股的有限責(zé)任公司。北京投公司是由北京市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會出資并依照《公司法》成立的國有獨資公司，承擔(dān)北京市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資和資本運(yùn)營，近期以市軌道交通投融資及線網(wǎng)管理為主。由市政府出資，京投公司負(fù)責(zé)運(yùn)作，擁有決策權(quán)和控制權(quán)，有利于維護(hù)社會公共利益。

（三）特許經(jīng)營公司

香港地鐵—首創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合體京港地鐵公司。特許經(jīng)營公司，擁有投融資權(quán)和30年的經(jīng)營權(quán)。按建設(shè)責(zé)任主體劃分的占4號線項目30 %的B部分投資。京港地鐵分別與代表北京市政府的市交通委和北京地鐵4號線投資有限責(zé)任公司簽署了《北京地鐵 4 號線項目特許協(xié)議》，以及《北京地鐵4號線特許經(jīng)營項目資產(chǎn)租賃協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議，京港地鐵將獲得北京地鐵4號線30年的特許經(jīng)營權(quán)，在此期間內(nèi)負(fù)責(zé)4號線運(yùn)營和管理，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，再將項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o北京市政府。

五、北京地鐵4號線項目的創(chuàng)新性和存在的問題

（一）北京地鐵4號線 公私合作投融資模式運(yùn)作的創(chuàng)新性

1. 明確政府投資與社會投資的比例

城市軌道交通項目投資額巨大，若不取得周邊房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)很難通過票款收入和廣告等三產(chǎn)收入來實現(xiàn)盈利。整個項目都由社會投資者投融資完成不具備經(jīng)濟(jì)可行性。軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一方面具有公共產(chǎn)品的公益性，又具備一般產(chǎn)品的盈利性。京投公司經(jīng)過深入的研究，以公共部門經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，創(chuàng)造性地提出公私合作融資模式的補(bǔ)償模式。

地鐵4號線采用的是建設(shè)期補(bǔ)償模式，建設(shè)期補(bǔ)償模式的關(guān)鍵在于項目公益性部分和盈利性部分的劃分。通過對城市軌道交通項目運(yùn)營成本、客流預(yù)測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通項目壽命期現(xiàn)金流量壽命模型，若以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設(shè)條件，新建軌道交通項目30年的財務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項目總投資的30%，剩余70%不具備市場價值。隨即，4號線公益性部分和盈利性部分的劃分比例被確定為7：3。整個項目投資中30%由社會投資完成，采用公私合作方式解決項目融資問題，剩余70%投資仍由政府財力解決。政府投資與社會投資比例的確定，體現(xiàn)了公私合作模式中各方的平等公平，一方面在確保軌道交通項目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴(kuò)大了資金來源；另一方面降低了投資風(fēng)險，規(guī)避了經(jīng)營風(fēng)險，使社會資本有利可圖，調(diào)動了民間資本的積極性，達(dá)到雙贏的目的。

2. 構(gòu)筑社會資本的盈利模式

軌道交通運(yùn)營收入的核心是票價收入，票價的確定直接決定著整個市場化運(yùn)作的成功與否。以往軌道交通項目由財政直接投資，再由財政撥款的國有企業(yè)直接運(yùn)營，項目是否贏利并不重要，不存在政府定價和市場定價差異。引入PPP投融資模式，社會資本參與到投資建設(shè)中來，項目贏利成為社會資本投資的基礎(chǔ)。4號線項目定價權(quán)掌握在政府手中，協(xié)調(diào)為保證項目公益性而實行的政府定價和以贏利為目的的市場定價是項目實施的關(guān)鍵。為解決政府定價和市場定價的差異，4號線項目導(dǎo)入影子票價及調(diào)節(jié)機(jī)制，對平均人次票價收入水平每3年調(diào)整一次。所謂影子票價就是政府定價計算的平均人次票價與按市場價格測算的平均人次票價的差額由政府與社會投資共同負(fù)擔(dān)。這一機(jī)制的建立為城市軌道交通項目搭建起政府定價與市場價格的橋梁。

租金調(diào)整機(jī)制。由于 4 號線項目在投資上分為了公益性和盈利性兩個部分，雖然由兩個業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，但在資產(chǎn)和線路運(yùn)營管理中必須由一方承擔(dān)，PPP 公司僅投資項目的盈利性部分，若取得特許經(jīng)營權(quán)還需要取得公益性部分的使用權(quán)，公益性資產(chǎn)租賃方式應(yīng)運(yùn)而生。特許公司通過租賃公益性資產(chǎn)，向政府投資方繳納租金的方式取得公益性資產(chǎn)的使用權(quán)。為了更加科學(xué)，設(shè)計了租金調(diào)整機(jī)制。在項目初期，政府只向特許公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項目盡快成熟。項目成熟期，如果實際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，收回政府投資，避免特許公司利用公共財產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤；反之若客流低于預(yù)測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項目抵御風(fēng)險的能力。

3. 完善全面的保障機(jī)制

（1）簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》和資產(chǎn)租賃協(xié)議明確政府投資方、社會資本投資方的權(quán)利義務(wù)。在平等自愿的基礎(chǔ)上，明確了雙方在特許權(quán)授予、投資建設(shè)分工、票價水平、票價結(jié)算機(jī)制、客流分擔(dān)風(fēng)險機(jī)制、租金水平、租賃方式等方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（2）合理的社會資本退出機(jī)制。軌道交通投資大、耗時長，面臨著一系列風(fēng)險，對于處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型期的中國而言，公私合作項目的風(fēng)險變得更加撲朔迷離，所以必須建立合理的退出機(jī)制。特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定如果發(fā)生市政府或特許公司嚴(yán)重違約事件，守約方有權(quán)提出終止。如果因市政府嚴(yán)重違約導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補(bǔ)償；如果因特許公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價收購B部分的項目設(shè)施。如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補(bǔ)償。如果因為不可抗力事件導(dǎo)致雙方無法履行《特許協(xié)議》且無法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致，任何一方有權(quán)提出終止。政府將以合理價格收購 B部分項目設(shè)施。如果客流持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流一定比例，導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就如果繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致意見，則《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場公允價格回購B部分項目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的虧損。

（3）政府提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在稅收方面，特許公司為外商投資企業(yè)，免交地方所得稅，并協(xié)助其向國家稅務(wù)總局爭取生產(chǎn)性外商投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。在交通支持方面，根據(jù)公共交通網(wǎng)線調(diào)整規(guī)劃，按照4號線沿線地區(qū)客流情況，調(diào)整4號線地區(qū)公共汽車線路及運(yùn)輸能力，在地鐵 4 號線和沿線其他公共交通方式之間建立協(xié)調(diào)的運(yùn)營關(guān)系，改善地鐵和其他公交工具的接駁措施，保證4號線的客流。在政策方面，特研究制定了《北京市人民政府辦公廳關(guān)于給予地鐵 4 號線等軌道交通項目政策性優(yōu)惠有關(guān)問題的通知》，特許公司享受其中適用的優(yōu)惠政策。

（二）北京地鐵4號線投融資模式運(yùn)作中存在的問題

1. 法律法規(guī)有待于進(jìn)一步完善

盡管4號線項目成功地運(yùn)用了公私合作投融資模式，成為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目利用外資、引進(jìn)社會資本的范本，各地政府紛紛借鑒、試點。但是目前為止，我國尚未出臺有關(guān)公私合作這一新型公共項目投融資模式的政策法規(guī)，沒有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，政府和社會資本雙方談判就無章可循。因此，需要有相應(yīng)的立法，規(guī)范參與各方的權(quán)利義務(wù)，對參與方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險分配、利潤分配等方面作出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2. 價格形成機(jī)制不完善

長期以來，我國的基礎(chǔ)設(shè)施一直被視為公共產(chǎn)品，財政補(bǔ)貼，采取低價格、高補(bǔ)貼的財政政策，供求變化、成本變動等影響商品價格的因素對基礎(chǔ)設(shè)施價格都不會產(chǎn)生影響。例如，目前北京市實行2元的統(tǒng)一地鐵票價政策，這有悖于當(dāng)初4號線項目采取計程票價的初衷。若政府不向特許經(jīng)營公司提供補(bǔ)貼，特許公司的盈利目標(biāo)將不能實現(xiàn)，導(dǎo)致項目無法按計劃實施，也打擊了社會資本參與公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資的積極性，導(dǎo)致公私合作模式不能在其他項目中繼續(xù)推廣應(yīng)用。要準(zhǔn)確地核算其成本和利潤，對項目進(jìn)行補(bǔ)貼，才能彌補(bǔ)實際價格水平與政府定價存在的差距。公共服務(wù)部門的價格形成機(jī)制需要進(jìn)一步改革，合理的價格制定、調(diào)整機(jī)制和財政補(bǔ)貼機(jī)制勢在必行。

3. 投融資方式有待于進(jìn)一步創(chuàng)新

我國公司的負(fù)債絕大多數(shù)是傳統(tǒng)的銀行貸款，當(dāng)其他國家的大多數(shù)公私合作項目通過不可追索或有限追索的貸款方式進(jìn)行融資的時候，我國公私合作項目的財務(wù)結(jié)構(gòu)主要還是傳統(tǒng)的銀行貸款，可見公私合作項目的財務(wù)結(jié)構(gòu)鮮有創(chuàng)新，從而極大地喪失了此類項目的優(yōu)點。目前，我國仍然要求對大項目的投資中至少有30%是股本金投資，我國的公私合作項目仍然嚴(yán)重依賴發(fā)起者的自有資產(chǎn)，并且由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目都是資本密集型，籌集到占總投資額30%的股本金這一要求極大地限制了這類項目的數(shù)量。同時，過多股本金要求的另外一個缺點就是會增加項目成本，因為權(quán)益資本所要求的回報率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項目貸款的利率。應(yīng)積極拓展軌道交通企業(yè)股票發(fā)行、債券發(fā)行等融資方式。

4. 產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策不健全

香港地鐵作為世界上極為少數(shù)盈利的軌道交通企業(yè)與香港政府的產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策密不可分。為彌補(bǔ)地鐵公司本身經(jīng)營帶來的虧損，保證良性經(jīng)營，政府確定將地鐵出口處一定范圍內(nèi)的土地，批給地鐵公司發(fā)展樓宇物業(yè)，來彌補(bǔ)經(jīng)營不足。此外還將地鐵內(nèi)的通訊設(shè)備批準(zhǔn)給地鐵公司經(jīng)營，成為香港地鐵的另一個利潤增長點。相比之下，我國政府給予公司合作項目中社會資本的財政優(yōu)惠政策較為豐厚，但產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策較少，僅部分廣告和站內(nèi)物業(yè)的開發(fā)，但是隨著公共安全政策的頒布，站內(nèi)物業(yè)開發(fā)也擱置下來。應(yīng)進(jìn)一步出臺政策規(guī)范公共產(chǎn)品沿線土地開發(fā)經(jīng)營政策、軌道交通沿線地下空間開發(fā)政策，完善產(chǎn)業(yè)開發(fā)的配套政策。

六、北京地鐵4號線投融資模式的經(jīng)驗及意義

（一）北京地鐵4號線采用公私合作融資模式的經(jīng)驗總結(jié)

1. 制定明確的票價政策

公私合作模式在我國軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尚屬新生事物，在具體實踐過程中，政府管制模式的優(yōu)化與選擇，成為地鐵項目實現(xiàn)PPP模式運(yùn)作的前提條件；而定價問題直接決定投資項目的價值評估，而成為投資者對政府管制最關(guān)心的問題。由于地鐵的公益性，我國實行政府定價，票價水平與地鐵運(yùn)營企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，并直接影響新企業(yè)進(jìn)入地鐵行業(yè)的預(yù)期利益。因此，政府要制定科學(xué)的票價管制政策，從整體和長遠(yuǎn)角度看，提高社會分配效率、激勵地鐵運(yùn)營企業(yè)、維護(hù)運(yùn)營企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α⒊浞挚紤]居民收入承受能力等應(yīng)是制定價格的基本依據(jù)。

2. 明確特許協(xié)議合同性質(zhì)

對特許協(xié)議的法律性質(zhì)爭議最大的是該協(xié)議屬于行政合同還是民事商務(wù)合同。將《特許協(xié)議》認(rèn)定為一般商務(wù)合同并將仲裁約定為爭議解決方式，有利于軌道交通 PPP 項目的順利推進(jìn) 。

3. 細(xì)致做好前期準(zhǔn)備工作

要成功實施公私合作戰(zhàn)略，必須使項目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性，重視前期準(zhǔn)備工作，重視項目儲備及包裝，杜絕邊設(shè)計、邊施工、邊籌資現(xiàn)象。

4. 重視專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的作用

在項目招標(biāo)投標(biāo)過程中，聘請中介機(jī)構(gòu)為政府部門在項目包裝、融資方案設(shè)計、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以最大限度地挖掘、展示項目的吸引力 。

（二）北京地鐵4號線項目公私合作投融資模式的意義

1. 以特許經(jīng)營方式運(yùn)作地鐵4號線是北京市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制改革的重要創(chuàng)新。《特許協(xié)議》明確了政府、投資者和特許公司在4號線項目投資、建設(shè)和運(yùn)營各環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，通過法律契約關(guān)系使“軟約束”變成“硬條件”，有利于克服現(xiàn)有體制下資本金不到位、建設(shè)超預(yù)算、建設(shè)和運(yùn)營無法有效銜接、線路運(yùn)營多年卻無竣工決算、運(yùn)營過度依賴補(bǔ)貼、運(yùn)營服務(wù)水平無法量化等弊端，使地鐵項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，良性發(fā)展，逐步步入市場化、規(guī)范化、法制化軌道。

2. 特許經(jīng)營有利于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政企分開，推進(jìn)公用事業(yè)市場化進(jìn)程市政府通過《特許協(xié)議》制定規(guī)則，強(qiáng)化監(jiān)管，使政府部門實現(xiàn)從地鐵間接經(jīng)營者向監(jiān)管者的職能轉(zhuǎn)變，既有利于企業(yè)自主經(jīng)營、充分發(fā)揮企業(yè)積極性、提高地鐵運(yùn)營管理水平，又可以通過完善政府監(jiān)管確保運(yùn)營安全，維護(hù)社會公共利益。

3. 地鐵4號線合資成功后，將在軌道交通行業(yè)引入高水平的運(yùn)營服務(wù)，使4號線成為一條高效、優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營線路根據(jù)目前港鐵和首創(chuàng)運(yùn)營服務(wù)承諾，4號線接近香港地鐵的運(yùn)營水平，如發(fā)車間隔平峰時段為6分鐘，高峰時段為2～3分鐘，市民將享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。更重要的是特許公司的成立將在北京地鐵運(yùn)營領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，加快北京地鐵運(yùn)營管理體制改革，促進(jìn)地鐵一線、環(huán)線、城市鐵路和八通線運(yùn)營效率和服務(wù)水平的提高，提升整個網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營管理水平。

4. 地鐵4號線特許經(jīng)營項目大大降低了市政府在運(yùn)營期的財力投入一方面，特許公司分擔(dān)了項目建設(shè)期46億元的建設(shè)投資。另一方面，按照公私合作方案，政府只需對所承擔(dān)的土建部分投資還本付息，降低了市政府在建設(shè)運(yùn)營期的財力投入。在特許經(jīng)營方式下政府將不對4號線運(yùn)營進(jìn)行補(bǔ)貼，估算在運(yùn)營期內(nèi)將減少政府補(bǔ)貼10.6億元。此外在特許經(jīng)營方式下，政府在運(yùn)營期內(nèi)將增加所得稅收入約9.1億元。并且地鐵運(yùn)營服務(wù)水平的提高必將吸引更多客流，增加特許公司的票款收入，4號線公司將獲得更多租金，可以進(jìn)一步減輕政府的財政支出。

[1]張偉.城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究[M].高等教育出版社,2005.

[2]郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1).

[3]鄭曉莉,陳峰.城市軌道交通 PPP 模式中的政府角色定位[J].城市快軌交通,2009(4).

[4]北京市政府.北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年計劃發(fā)展綱要,2011.

[5]北京市崇文區(qū)發(fā)展和改革委員會.崇文區(qū)“十二五”期間投融資體系建設(shè)調(diào)研報告,2011.

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[7]孫昊,韓東平.論地鐵融資中的公私合作模式[J].學(xué)術(shù)交流,2011(7).

Public Private Partnership in Metro Economy: A Case Study of Beijing Metro Line 4

Zhao Xianli, Li Zijun

As the first ever in its field to adopt public private partnership (PPP) in the investment, construction and operation of railway infrastructure, Beijing Metro Line 4 has proved itself to be a successful model. The advantages of PPP are that it minimizes the investment risk shouldered by the government, introduces competition mechanism, and brings considerable profits and social benefits.

Beijing Metro Line 4; investment and fundraising mode; public private partnership

F283

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.05.007

趙先立，中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院金融學(xué)專業(yè)2010級博士，研究方向為國際金融。李子君，中國市政工程西北設(shè)計研究院有限公司（蘭州），研究方向為土木工程。

（責(zé)任編輯：陳丁力）