農村土地流轉中的問題與對策研究——以吉林省洮南市為例

張 瑞

近年來，隨著我國工業化和城市化的不斷發展，越來越多的農村土地被閑置起來，為了改變這種現象，2002年，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，2003年3月1日開始實施土地承包經營權的流轉，使擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。2008年，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的文件，文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。其中，有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。可見，土地承包經營權流轉已成為加快社會主義新農村建設的客觀要求，是發展現代農業的重要舉措。

一、土地流轉現狀

洮南市位于吉林省西北部，總面積5103平方公里。全市轄16個鄉（鎮）（其中少數民族鄉2個），220個行政村，872個自然屯，8個街道辦事處。全市總人口44.5萬人，含漢、蒙、滿、回、朝鮮等15個民族。根據洮南市對文化村、頭段村、五家子村、悅來村、興旺村的調查，統計得出五個村共有農戶2251戶，其中，進行土地轉包的農戶有454戶，占當地農戶20.1%。

（一）土地流轉原因

當地土地流轉的原因有兩個方面：一是轉出土地的農戶因地少，不善經營，效益不好，這部分人轉包土地后，大多到外地打工；二是一些年齡較大，或身體不好的農戶，無力經營，通過轉包土地，獲得轉包費生活。

（二）土地流轉形式

洮南市土地流轉以農民個人之間相互轉包為主。這種形式是原承包戶將承包地全部或部分轉包出去。流轉的方向主要以種地能手為主，他們設備齊全，善于經營，土地效益明顯提高，平均提高30%左右。

（三）轉包費及相關費用

當地轉包費在簽訂協議時一次性付清，其中，糧食直補、綜合補貼一般歸土地所有者，良種補貼歸轉包者。在以上的五個調查村中，村集體對機動地以低于當地轉包費的價格，上打租收取承包費，悅來村、興旺村是一包三年，頭段村是一年一包，向陽文化村有機動地18公頃，經請示鄉政府，包給個人，上打租收取承包費，一包10年，收取的承包費用于村里修路和其他基礎設施建設。

二、土地流轉存在的問題

（一）土地流轉速度慢，農民對土地流轉的積極性不高

社會保障體系不完善是制約土地流轉規模和速度的重要因素。目前，政府沒有對農民和農民工建立起健全的社會保障體系，這使得農民加深了對土地的不舍和眷戀，把承包地看作生存的“活命田”。而土地作為農民最基本的生活保障，農民自然不愿輕易轉讓，同時，轉移出去的勞動力也寧愿保留土地，甚至荒蕪棄耕，從而導致土地承包經營權流轉效率低下，土地流轉的不穩定，極大地限制了土地流轉的速度。

（二）土地流轉途徑單一，沒有形成規模流轉

洮南市土地流轉以農民個人之間相互轉包為主，處于自發階段，沒有形成規模流轉。國家取消農業稅之后，隨著集體力量的弱化，承包戶不再以村集體為組織單位流轉土地，流轉規模小，流轉效益不高。

（三）土地流轉市場價格缺失

缺乏市場化的價格形成機制是洮南市土地流轉中存在的主要問題。如五家子村土地轉包費為每公頃6500元，比去年的5000元增長30%；興旺村土地轉包費為每公頃5500元，比去年的4000元增長了37.5%；文化村土地轉包費為每公頃2000元，比去年1500元增長33.3%；悅來村土地轉包費每公頃5000元，比去年的3500元增長30%。

隨意性定價的轉包費加重了土地承包戶的種地成本，加之糧食直補、國家各項惠農補貼一般歸土地所有者，這勢必會影響土地流轉的規模、速度和效益。

（四）“增人不增地，減人不減地”普遍存在

在上述五個調查村中，沒有分到土地的人數1258人，占總體人數的15%，有多余土地的戶數110戶，占總戶數的4.9%。如文化村的張某，今年29歲，一家三口都沒有土地。夫妻都是超生的，在二輪承包時沒有分到土地，孩子今年6歲，出生后也沒有得到土地。現在以轉包他人土地耕種為主要生活來源。五家子村周某，1996年二輪承包時一家6口人分到土地，如今3個姑娘出嫁，3口人耕種6口人的土地。

三、促進土地流轉的對策和建議

（一）弱化土地社會保障職能，提高農民土地流轉積極性

一是盡快建立健全的農村社會保障體系。如農村社會保險、社會救濟、子女教育和鞏固新型農村合作醫療制度，積極開展和推廣“土地換社保”試點，弱化土地的社會保障職能，解決農民的后顧之憂。二是加強法律法規和政策的宣傳力度，使農民真正認識到土地流轉的必要性，充分發揮市場配置資源的合理性。三是加大對農民教育和培訓的力度。多渠道、多層次開發農村剩余勞動力的轉移就業問題，為農民工建立和城市人一樣的社會醫療保障體系，從而解決荒蕪棄耕現象，加快土地流轉速度。

（二）因地制宜，形成有效的規模流轉

一是拓寬土地流轉的途徑。土地流轉除了采取土地轉包，還可以嘗試土地出租、互換制、反租倒包、土地股份合作社等形式，其中，一些較為成熟的土地流轉模式在我國一些省份已經推廣應用，鑒于洮南市各村土地流轉途徑比較單一，在這方面可以因地制宜，大膽借鑒，如山東省寧陽縣“股份+合作”的土地流轉模式和“底金+分紅+勞務收入”的土地流轉分配方式。二是發展特色農業產業，實現規模經營。根據各村和土地的實際情況，積極調研，村集體可以對土地統一發包，規范其流程和行為，同時，逐漸推進合理的土地規模流轉，促進農業專業化生產，實事求是，建立各種蔬菜基地、果品基地和養殖、種植現代化農業，使土地承包經營權流轉，在沒有改變土地用途的基礎上，優化農村的土地資源，改善農民的生活水平，促進農村經濟的跨越式發展。

（三）建立良好的土地流轉市場環境

一是充分發揮市場機制對土地資源的配置作用。合理定價，合理確定流轉補償金額，確保農民的切身利益。二是構建公平有效地農業補貼機制。

自2003年，我國不斷加大農業補貼力度，通過各種補貼，實現增加農民收益的預期。其中，糧食直補和農業綜合補貼最為常見。但由于我國糧食直補、國家各項惠農補貼一般歸土地所有者，因此形成了實際經營土地的轉包人無法得到真正的實惠，出現了種地的人無補貼，不種地的人得補貼的現象。對于此種情況，筆者認為對土地實際經營者不僅發放良種補貼，還可依據承包的土地規模和當年的實際產量，給予一定的獎勵或補貼，使真正種地的人享有國家優惠政策，補貼的發放可由村集體和中介服務機構共同監督，實施補貼的真正到位。而對于轉出土地的農戶，由于得到了國家的直補和農業綜合補貼，可鼓勵其外出或留鄉打工、創業，促進農民的非農化進程，使農民和土地有效地分離，從而加快土地流轉的進程。

（四）進一步深化農村土地承包制度改革

《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進—步穩定和完善農村土地承包關系的通知》規定：土地承包期再延長30年不變，土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上保持穩定，不能將原來的承包地打亂重新發包。即人口數量發生變動時，不再頻繁調整土地。但具體實施時，各村可根據留有一定的機動用地，依照農村人口的實際數量的變化，比如出生、死亡和女性出嫁來進行適當調配。