我國權責發生制改革的必要性分析

陳敬慧

自20世紀90年代以來，西方一些主要國家，在政府預算編制和政府會計核算中，逐步引入了權責發生制的概念。隨著時間的推移，這一成果已被越來越多的國家關注和運用，逐漸成為當今世界預算編制和政府會計核算的一個主流趨勢和發展方向。本文對我國政府權責發生制改革的必要性進行系統分析。

傳統的政府預算編制和政府會計核算一般以收付實現制（現金制）為基礎。隨著社會的不斷進步和發展，一種比收付實現制更加全面、完整和準確地反映政府綜合財政經濟狀況的核算基礎——權責發生制逐步被引入了政府預算編制和會計核算領域。與傳統的收付實現制相比，權責發生制最大的優越性在于能夠增加透明度，揭示政府潛在的風險，反映綜合財政經濟狀況，提供更加真實、全面和完整的信息。

改革開放以來，我國財政體制改革的重點集中在財政收入管理方面，財政支出管理改革相對滯后。從1998年起，財政部加大了財政支出方面的改革力度，積極推進部門預算編制改革、政府收支分類改革、政府預算科目改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革，“收支兩條線”改革等等。同時，隨著體制改革，政府職能也在進行重大調整，許多社會經濟事務，政府將由直接管理變為間接管理，小政府、大社會的格局正在逐漸形成。這些方面的改革都對預算管理觀念、模式和方法提出新的更高的要求。作為一個發展中國家，我國政府需要進行政治體制改革，提高行政管理和公共服務的水平，以盡快建立高效、廉潔、公正透明的政府管理體制。

與此不相適應的是，自新中國成立以來，我國政府預算和會計的基礎基本上一直采用的是收付實現制，它的局限性隨著改革的逐漸深入而逐步顯現出來。隨著收付實現制預算模式弊病的逐漸顯現，國內對我國政府預算與會計應該引入權責發生制的呼聲日益高漲。在實踐方面，上海已率先在這方面進行了探索和嘗試。

一、實現我國政府職能轉變的必然要求

從上個世紀90年代以來，隨著我國經濟體制改革的不斷深入發展，市場化程度不斷提高，政府職能主要轉向公共產品的提供，政府和市場在國民經濟運行中的分工愈來愈明晰。目前，我國政府正在逐步推出競爭性投資領域，相應的財政體系有以往單純的分配功能向管理功能轉變，政府干預經濟的手段由以往的微觀直接干預轉變為現在的宏觀間接干預。

政府職能的轉變，意味著政府不再是“萬能”的政府。與此相適應，政府自身也正在向企業型、服務型政府轉型。這些轉變要求政府按照市場經濟原則運作，即要求政府按照“企業”規則行事。當前，我國政府要想提高管理經濟的能力，必須提高決策的透明度和法制化，這就要求有全面的信息作為決策和監督的科學依據。我國目前現行的收付實現制預算與會計無法提供相應的財政資金運動信息以及非財務信息，因此有必要引入權責發生制。

二、政府成本管理的需要

政府成本是指政府在運行過程中的各項耗費，即政府在履行職能時，實際投入的人力、物力和財力總和。政府成本核算，是將上述費用以政府各項目為對象進行分類、界定、歸集、分配，最終確定政府成本的過程。

從行政管理支出絕對額看，1978年為52.9億元，1995年為996.54億元，2006年為7，571.05億元，2008年達到9，795.92億元，同1978年相比，30年間增長了186倍，年均增長6.2倍。改革開放以來，我國行政管理支出占財政總支出比重基本上呈逐年上升的趨勢。

從橫向角度看，2008年，我國預算內行政管理成本占財政總支出的18.73%這一比例去比較，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。

當前我國過高的政府職務消費導致國民經濟發展成本激增，于此相反的是我國預算內投資占財政總支出的比重逐年下降。在政府支出一定的前提下，行政管理費用和職務消費過高，必然擠占本應投向公共領域的投資，這必然影響我國國民經濟的良好運行。

政府行政成本太高，而且結構也極不合理，這必然要求對政府成本進行監督管理。但是，我國現行的人大監管體制只是流于形式，而且各級政府提交的計劃預算草案內容對各級人大信息不對稱，造成“內行說不清”、“外行看不懂”的情況，更存在政府及其財政部門自行突破計劃預算的問題。造成如此局面的最重要的原因之一就是政府預算管理制度的不健全，首要的就是缺乏有效的政府成本管理。因此，政府成本管理必須提上政府工作議程。

三、管理和防范財政風險的需要

單就赤字率、負債率等這些顯性指標而言，我國的赤字和顯性負債水平與其他國家相比是相對較低的。但是這并不能說明我國財政風險不高，因為這些顯性指標未將隱性和或有負債包含在內，并不能完全反映出我國的財政風險實況。

標準普爾公司2010年公布的2009年底68個國家政府在金融部門中的或有負債狀況，則從國際比較的角度為評價我國或有負債的規模提供了非常好的佐證。根據估算2009年地方融資平臺新增債務約2.8萬億元，過去5年合計新增債務5.6萬億元?？紤]到地方融資平臺的5.6萬億元負債，中國的總政府負債也占GDP的43%，

政府或有債務和隱性債務的大量積累也就是政府財政風險的大量積累。因為各種經濟關系中的風險都可以無限外推，最終向財政轉移，從而轉化為財政風險。

以收付實現制為基礎的財政收支管理的最大弊端就是不能全面真實地反映出政府的風險狀況，而在以權責發生為基礎的財政資產負債管理制度下，隱蔽和或有債務被納入管理范圍，政府必須從自身所擁有財政資源總量的角度去權衡承擔所有債務的最優數量，必須對從事的任何一項導致隱蔽和或有負債產生的活動負責并做出解釋說明，這就在源頭上有利于財政風險的預測、監督和控制。簡而言之，推行權責發生制可以使政府的隱性債務“曝光”。

四、國冢稅收監管的需要

我國現行的企業會計核算基礎是權責發生制，企業定期報送的資產負債表中清楚的顯示應付國家的各項稅金。但與此相反的是，我國現行的政府會計的核算收付實現制。這導致政府會計的核算體系中無法記錄和反映企業業已納稅申報但未實際繳納的應交稅金，從而造成在國家稅收監管方面政府預算會計和企業會計的嚴重脫節，兩種核算體系無法核對。

為了加強國家對稅收的監管，我們應該做到以下幾點：首先，應該把各級政府的各種應征未征稅金納入在現行政府會計核算體系核算范圍；其次，對各種應征未征的稅金的處理都加以記錄，比如對稅金減免和核銷都應該記錄在案。只有這樣，才能保證政府會計與企業會計的有機協調，才能有效防止國家稅收的越權減免甚至流失。

綜上所述，在新公共管理浪潮下，權責發生制在強化政府公共受托責任、增加政府財政透明度、提高政府管理效率等方面都具有收付實現制無法比擬的優越性，因此，采用權責發生制基礎是我國政府公共管理的必然趨勢。