主體功能區規劃視野下民族地區環境規制與環境績效問題探討

孫志梅 李秀蓮 張旭麗

(大連民族學院 國際商學院，遼寧 大連 116600)

全國主體功能區規劃的出臺，為民族地區工業化城鎮化賦予了新的背景和含義，經濟發展應與環境保護相平衡，城市空間應與農業空間、生態空間相平衡。區域規劃不同，環境保護的側重也不同，結合環境容量，依據區域的主體功能定位，確定環境規制的方式，并將環境保護與績效評價相結合，將可持續發展、環境質量等納入績效評價體系中。

一、主體功能區的劃分

國務院于2010年12月21日印發了《全國主體功能區規劃》，規劃中指出我國正處于城鎮化加快發展階段，東部地區資源環境承載能力逐步飽和，滿足中西部地區的建設空間需求面臨挑戰。而我國脆弱的生態環境，使大規模高強度的工業化城鎮化開發只能在適宜開發的有限區域集中展開。

對國土空間進行主體功能區分，根據主體功能定位確定開發的主體內容和發展的主要任務。從提供產品的角度將不同空間的主體功能進行定位，如以提供工業品和服務產品為主體功能，以提供農產品為主體功能，以提供生態產品為主體功能。對城市化地區主要支持其集聚人口和經濟，對農產品主產區主要支持其增強農業綜合生產能力，對重點生態功能區主要支持其保護和修復生態環境。農產品主產區和生態功能區不適宜進行大規模高強度的工業化城鎮化開發。

基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準，將國土開發空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。其中，限制開發區域分為兩類:一類是農產品主產區，盡管也適宜工業化城鎮化開發，但從保障國家農產品安全的需要出發，必須把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務;一類是重點生態功能區，即生態系統脆弱或生態功能重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化城鎮化開發的條件，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務。禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區。

二、不同主體功能區環境政策和環境績效評價

(一)不同主體功能區的環境政策

在工業化城鎮化開發過程中，不可避免會對環境產生影響，在污染物排放總量控制、產業準入環境標準、排污許可證和排污權交易、污染控制措施等方面，根據資源和環境承載能力的不同，對優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域四類不同的主體功能區，采取不同的環境政策。詳細內容見表1所示。此外，研究開征適用于各類主體功能區的環境稅，積極推行綠色信貸、綠色保險、綠色證券等。

表1 不同主體功能區的環境政策

(二)不同主體功能區的環境績效評價

按照不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效考核評價辦法，優化開發區域實行轉變經濟發展方式優先的績效評價，重點開發區域實行工業化城鎮化水平優先的績效評價，限制開發區域弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價，其中限制開發的農產品主產區實行農業發展優先的績效評價，強化對農產品保障能力的評價，限制開發的重點生態功能區實行生態保護優先的績效評價，強化對提供生態產品能力的評價。禁止開發區域根據法律法規和規劃要求，按照保護對象確定評價內容，強化對自然文化資源原真性和完整性保護情況的評價。

表2 不同主體功能區的環境績效主要考核指標

三、民族地區環境規制的制度安排

在國家主體功能區規劃下，民族地區多為限制開發區域和禁止開發區域，因此實施的環境政策應更加嚴格，建立有效的環境規制制度安排。就環境規制的方式而言，包括命令控制型和市場控制型，我國當前環境規制的手段總體上以行政命令型規制手段為主，環境規制的執行成本較高(黃民禮，2011)。我們認為，應根據民族地區城鎮化發展水平和建設力度，根據不同的主體功能區劃和定位，確立不同的環境規制機制，降低環境規制的執行成本。其中，限制開發區域和禁止開發區域應以行政命令型環境規制為主，并充分發揮市場型環境規制的作用。

(一)行政命令型環境規制

1．項目“三同時”制度。在限制開發區域，要切實落實項目“三同時”制度，建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環保部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用。

2．關停并轉排污企業。在限制開發區域，治理、限制或關閉污染物排放企業;在禁止開發區域，關閉所有污染物排放企業。對高耗能、高污染的企業通過政策引導和扶持逐漸關、停、并、轉，同時妥善處理土地收回、職工安置、稅收等相關問題。

3．實行污染物排放總量控制。在限制開發區域，通過污染物排放總量控制實現總量持續下降;在禁止開發區域，實現污染物零排放。根據不同區域、不同時期的環境質量要求，推算出達到該目標的污染物最大允許排放量，然后將污染物排放量作為指標合理分配給各個污染源。

4．設置產業準入的環境標準。限制開發區域中，農產品主產區按照保護和恢復地力原則設置環境標準，生態功能區按照生態功能恢復和保育原則設置環境標準;禁止開發區域按照強制保護原則設置環境標準。

5．排污許可證。民族地區應從分別按限制開發區域或禁止開發區域，從嚴控制排污許可證的發放或不發放。

6．礦山環境治理恢復保證金制度。為了保證礦山企業在采礦過程中以及礦山停辦、關閉或閉坑時，切實履行礦山生態環境保護與恢復治理義務，礦山企業應按國土資源行政主管部門和財政部門確定的標準，預提并單獨存儲專門資金，用以礦山環境治理和生態恢復。限制開發區域應提高礦山環境治理恢復保證金的提取標準。

(二)市場型環境規制

1．環境稅。企業的排污行為產生了較大的外部性，民族地區由于其生態脆弱性，應基于市場對二氧化硫、污水、固體廢棄物等適時開征環境稅，依照“誰污染，誰交稅”的原則，采取稅收手段使外部成本內部化、社會成本私人化。

2．征收排污費。直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶，應繳納排污費，包括大氣污染、水污染、固體廢棄物污染和環境噪聲污染。

3．排污權交易。在一定的區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的目的。

四、民族地區環境績效評價

(一)一般理論

環境績效從不同層次可以分為項目環境績效、企業環境績效和政府環境績效等。通常，我們可以將環境績效理解為環境管理活動所產生的效果，包括可計量的有形收益與無形收益。

就企業環境績效而言，全球報告倡議組織(GRI)分別于2000年、2002年和2006年發布了三版《可持續發展報告指南》，從經濟、環境、社會3個方面，提出了反映企業可持續發展的核心指標和附加指標。從環境方面來看，GRI 3．1版本從原材料、能源、水、生物多樣性、溫室氣體排放與污水固體廢棄物的處理、產品與服務、違反環境法規的影響、產品運送的環境影響、環保支出等方面共列出了30個環境績效指標(Environment Performance Indicators，EPIs)，其中包括17個核心指標和13個附加指標。

就政府環境績效而言，美國耶魯大學環境法律與政策研究中心與哥倫比亞大學國際地球科學信息網絡中心共同研究出環境績效指數(EPI)。其發布的《2010環境績效指數(EPI)報告》對163個國家的25個績效指標進行了排名，這25個績效指標涉及10項政策范疇，不僅包括公共環境健康，還涵蓋生態系統活力。我國的環境績效得分較低，為49分，在亞太地區排名為19位，全球排名為121位。

關于民族地區環境績效評價的研究，我國學者曹穎等(2006)基于OECD提出的“壓力——狀態——響應”模型，從土地退化、生物多樣性、森林資源、內陸水污染、廢棄物管理、水資源和自然災害等方面構建了云南省環境績效評估指標體系。智穎飆、邱愛軍等(2010)利用資源環境績效指數(REPI)對中西部地區的環境績效水平進行了一系列的研究，具體包括內蒙古、寧夏、新疆、西藏、陜西等省區，研究發現，這些地區的環境績效水平在全國范圍內處于相對較低的水平。劉麗娜(2012)運用層次分析法，從環境綜合發展、三廢減量排放、自然災害防治、農村建設投入4個方面構建了我國民族地區環保績效改善的評價指標體系，并對這些地區環境保護績效綜合評價指數進行了排序，從高到低依次為內蒙古、新疆、青海、云南、甘肅、海南、廣西、寧夏、貴州。

我們認為，衡量民族地區的環境績效，應從項目環境績效與政府環境績效、企業環境績效三個不同的層次進行衡量，且評價指標體系略有不同，按照科學性與可操作性相結合的原則構建適用于不同主體和對象的評價體系。

(二)民族地區環境績效的趨勢分析

我們根據統計年鑒的數據資料，對民族地區主要污染物化學需氧量和二氧化硫的排放情況以及工業“三廢”的產生及處理情況進行了趨勢分析，從而對民族地區的環境績效具有一個淺顯的認識(見表3)。

表3 民族地區化學需氧量與二氧化硫排放量(2002年－2010年)

從民族地區化學需氧量的排放來看，2003－2007年絕對排放量較大，2008年以來排放量逐漸降低，但是民族地區占全國的比例2002－2010年呈逐漸上升的態勢。從二氧化硫的絕對排放量來看，2003年較2002年大幅上升，2005年－2007年一直高位運行，2008年以后略有降低，但是也處于相對較高的水平，從相對比例來看，基本呈逐年上升的態勢。因此，可以看出，民族地區減排的壓力是比較大的。

表4 民族地區工業“三廢”產生及處理利用情況(2006年－2010年)

從表4可以看出，工業廢氣排放量逐年增長，且在2010年大幅攀升，占全國的比例則呈U型變化;工業廢水排放量各年基本持平，變化不大;工業固體廢棄物產生量和綜合利用量基本呈逐年上升的趨勢，但各年占全國的比例呈N型變化;“三廢”綜合利用產品產值呈逐年上升的趨勢，占全國的比例各年逐年下降(2009年除外)。從中可以看出，民族地區工業“三廢”的產生量逐年上升，在經濟增長的同時應注意環境影響及發展的可持續性。

［1］ 劉麗娜，李波，李海鵬．民族地區環境保護績效評價與思考［J］．華中農業大學學報(社會科學版)，2012，(1)．

［2］ 史錦華．民族地區能源、經濟與環境系統協調評價研究［J］．廣西民族研究，2009，(3)．

［3］ 李曉曼．多民族地區資源環境保護評價［J］．中國鄉鎮企業會計，2009，(12)．

［4］ 江珂．我國環境規制的歷史、制度演進及改進方向［J］．改革與戰略，2010，(6)．

［5］ 覃朝暉，劉志頤，李琴，和貴紅，苗竹佳，全興林．民族地區發展如何“巧借”國家主體功能區劃分之“東風”［N］．中國民族報，2008，1(8)．