龍海市小型農田水利重點縣項目建設管理的問題與對策

林明福

龍海市小型農田水利重點縣項目建設管理的問題與對策

林明福

福建省龍海市水利電力工程技術隊

小型農田水利重點縣建設關系到農業生產、農民增收、農村發展，是一項惠民生、強基礎、利長遠的德政工程。該文介紹了龍海市實施小型農田水利重點縣項目建設管理的做法與經驗，并針對實施中存在的問題，提出完善對策與建議，為各地同類項目的建設管理提供參考。

小型農田水利重點縣 建設管理 存在問題 對策措施 龍海市

1 龍海市小型農田水利重點縣建設管理工作成效

龍海市位于福建省東南部的九龍江下游濱海平原， 2009年～2011年實施全國第一批小型農田水利重點縣建設項目，共完成投資6253.34萬元，其中中央資金2250萬元，省級資金2330萬元，本級財政配套資金1050萬元，群眾投工折資623.34萬元。建設內容為：整治灌溉水渠工程 132處，水渠長度148.49km，建筑物66座；整治排水溝渠184.28km，配套改造排水涵閘9座；新建水窯34處，新增容積0.51萬m3；塘壩整治加固27座，新增庫容80.56萬m3；新建水陂6座，埋設引水管道22km；新建泵站13座，改造20座，裝機506kW；新建機電井32眼，裝機98kW。

項目實施后，新增灌溉面積1853.33hm2，恢復有效灌溉面積3113.33hm2，改善灌溉面積3386.67hm2，新增節水灌溉面積1753.33hm2，其中新增高效節水灌溉面積820hm2，實現了從無到有的突破。全市13個項目鄉鎮23個標項的項目片主要農田水利實現基本農田“旱能灌、澇能排”，農業綜合生產條件、生產能力和抗御自然災害能力得到了明顯的改善和提高，促進了農民從單純小農種植轉化為規模產業的市場經濟種植結構調整；許多項目片實現耕作種植二季變三季的高效益經濟作物輪作，年畝均增加收入萬元以上，如隆教鄉白塘村實施140hm2的噴灌工程后，解決了資源性缺水問題，農民從種植二季旱作物調整為種植三季經濟作物，獲得好收成，單就種植紅蘿卜這季，每年每畝可收獲紅蘿卜7000kg，畝產值1.2萬元左右；項目區紅蘿卜總產量約1500萬kg，總產值3600多萬元，農民嘗到了甜頭。據不完全統計，全市項目區內年新增經濟作物產值12883萬元，受益區農民年人均增加收入858元，不但解決了缺水問題、用水糾紛和排澇問題，而且促進了新農村建設，改善和提高鄉村生產生活環境與幸福指數，社會、經濟、生態效益凸顯。主要做法是：

1.1 建立政府推動機制，高標準打造精品工程

一是高層次的推動。龍海市委、市政府高度重視小農水項目工程建設，以龍政綜[2009]182號文件成立了以分管副市長為組長的小農水重點縣建設領導小組，下設辦公室；明確鄉鎮政府為項目法人單位，采取以鄉鎮為單元集中建設管理。同時市政府還出臺了《龍海市小型農田水利重點縣建設項目管理意見》等10個相關小農水建設管理配套文件，為小農水項目建設提供可循的依據。市人大、政協發揮職能作用，積極督導小農水建設現場，提出許多富有針對性、建設性的合理化建議與意見。市五套班子成員主要領導多次深入施工一線檢查、指導、現場辦公，及時解決協調工程建設中遇到的困難和問題，為順利推進工程實施提供有力的組織保障。

二是部門聯動監管。水利部門在嚴格按照工程基建程序的基礎上，嚴把工程實施方案的合理性、建設內容的可操作性、施工規格質量的合規性、施工節點控制的時效性和財務報賬的真實性；依托基層水管站的技術力量，做到每個標項有2～3個水利工作人員跟班作業，確保工程建設管理落實到位。市財政部門負責把好資金管理關，實行“先看現場，后報銷”的縣級報賬支付制度，對建設內容不一致或簽證手續不完整的堅決不予報銷，同時按工程時序進度情況及時調度資金適時到位，確保工程建設進度資金需要，推動工程進程。市審計、紀檢監察、檢察、宣傳、農綜開發辦等部門也積極介入，深入工地，檢查基建手續、審核財務、加大宣傳、整合資金等，充分發揮各自的行業監管優勢，確保項目建設規范運作。

三是強化績效考核。市水利局、財政局和質監部門按年度實施方案，一方面組織對全市23個標項的施工單位的項目部機構組建、施工組織設計、持證上崗、施工質量、施工進度、安全管理、保障措施和檢測手段以及對監理單位的現場從業人員在崗持證情況、監理規劃、監理細則、監理日記、監理月報等方面的工作進行檢查考核；另一方面，組織對業主法人單位的前期工作及項目管理、協調處置施工道路、青苗賠償、施工用地、棄土堆放點等施工環境等情況進行考核。通過績效考評，切實強化對施工企業、監理人員的規范化管理，增強了鄉鎮政府作為項目法人的責任感和壓力感。其次是充分運用當地村組和技術能人的作用，參與工程建設的管理；堅持“先建機制，后建工程”的做法，讓建后工程承包經營管理者提前直接參與工程全過程質量管理，確保各項技術工作落實到工程建設的施工工序、建設環節，保障了工程質量，扎實推進工程建設進度，努力打造“放心工程”和“民生工程”。

四是堅持精品理念。要高標準打造小農水建設精品工程，首先必須從科學規劃、合理布局抓起。龍海市為使項目規劃科學合理，達到投資效益最大化，挖掘工程投入產出的潛力，突出解決農民急辦的問題，在遵循《龍海市2009-2020年農田水利規劃》的基礎上，深入實地調查研究，廣泛聽取當地農民的意見和建議，并經專題研討、論證優化設計工程內容，篩選項目規模，在工程布局上，統籌兼顧，突出集中投入，連片建設，整體推進，形成規模效應，同時把小農水建設與新農村建設有機結合起來。在水資源缺乏地區發展噴灌、管灌，如在缺水地區的隆教鄉、港尾鎮分別建設200余hm2噴灌和133.3hm2管灌；在丘陵山區采取宜引就引、宜井則井、宜渠則渠、高水高用、低水低用，如在石碼鎮實施56.67hm2山地水利雨水積蓄工程，既是節水灌溉工程，也成為一個水景觀；在水源豐富的平原地區，如在榜山鎮實施192hm2的高標準農田渠系排灌系統，結合高效節水灌溉設施建設，使田成方、渠相連、路相通，解決了排灌自如問題，深受群眾歡迎。

1.2 建立項目投入機制，推動小農水重點縣建設步伐

一是相繼出臺了《龍海市財政支農資金管理辦法》、《龍海市財政支農資金縣級報賬制度管理辦法（試行）》、《龍海市財政支農資金績效評價實施辦法（試行）》、《龍海市財政支農項目建設與管理暫行辦法》和《龍海市財政支農資金項目管理部門職責》等，規范項目建設資金管理和建立政府監管制度；在小農水工程建設中，嚴格遵照和執行財政支農資金的縣級報賬制程序，確保工程安全、資金安全、干部安全。二是落實本級財政投入，三年共配套資金1050萬元。三是在整合涉水支農資金的農業綜合開發、土地整理項目和“一事一議”財政獎補項目時，以《規劃》為依據，以小農水建設資金為引導，以重點縣建設為平臺，以提高資金使用效益為目標，按照“渠道不亂，用途不變，優勢互補，各記其功，形成合力”的原則，在不改變資金性質和用途的前提下，三年共整合各涉水項目建設資金6978.86萬元，其中把“一事一議”財政獎補資金集中捆綁在河道清淤疏浚整治項目上，把農綜項目整合在小農水項目片區的路相通、渠相連等田間灌渠項目上，使小農水項目集中資金建設水源工程和田間末級渠系，取得顯著效果。

1.3 建立建后管理機制，保障工程效益持久發揮

為規范農田水利建后管理機制，強化農民參與建后管理，鞏固建設成果。龍海市出臺了《龍海市農田水利設施管護辦法（試行）》，小農水重點縣建設新增組建67個農民用水戶協會，并制定了協會章程和各項管理制度，把工程建后管護，作為工程驗收的必須條件之一來落實。目前，全市采用的管理方式多樣，總體是采取縣級督導、鄉鎮指導、協會管理的模式；以協會為管護主體，以水源工程分類為農戶承包經營管理的辦法，如隆教鄉試行“協會加農戶”承包管護；紫云山片山地水利，以果蔬專業合作社管理農戶承包管護；榜山鎮試行“以高優農業種植大戶連片承包經營公司加農戶”管護；九湖鎮水源工程是機電井灌，采取管護的辦法是協會與農戶簽定協議，分戶移交管理，用電度決算的管理模式；全市有204個行政村建立灌排渠承包管護的機制，從而建立灌排渠長效管理機制，形成了以用水戶協會管護為主、水利部門指導為輔的管護機制，確保工程建得成、管得住、長受益。

2 存在問題

2.1 前期工作時間短，不滿足基建程序要求，導致工程“先天不足”

一是年度項目資金規模下達時間遲，引發年度實施方案編制時間短，省里要求各項目縣編報時間僅為30～40天，如2009年，省里下達時間是9月30日，要求上報時間是11月1日，實施方案批復時間為12月25日。由于下達時間滯后，加上前期工作經費有限，設計單位為了趕時間，勘察、測量、規劃、設計等前期技術工作不能完全做到位，工程基礎資料不足，編制出來的年度實施方案粗放，如渠系工程沒有提供縱斷面圖，橫斷面圖沒有標注控制高程，提供的設計依據不可靠，致使設計與實際存在脫節，有的甚至無法實施。

二是前期工作程序過于繁瑣，年度實施方案批復后，緊接著是施工圖設計、施工圖中介審查、中介編制預算、預算財政審核、招標代理，且每個工作程序皆要步步招標或比選，最后才進入招投標程序。這一前期工作最快也要耗時3～4個月，費錢、費時、耗力、又費神。

三是設計深度不夠。由于設計單位派出的設計人員，多為剛出校門的年輕人，缺少工作經驗，雖有理論基礎，但缺乏實踐，加上沒有嚴格審核把關，交出的年度實施方案漏洞百出，工程規模確定依據不足，深度達不到要求，如山塘加固項目，為了省事僅列清淤項目，沒有對三大建筑物進行加固；塊石護坡沒有設計襟腳；混凝土工程沒有設計伸縮縫；渠道斷面設計附圖不全；圖紙繪制、尺寸標注及說明不符合有關要求；圖標簽字不完整；設計工程等級標準與其規模、所處位置嚴重不符，設計可操作性差，導致工程建設內容、數量、結構形式、規模尺寸等設計變更較多，變更報批手續不及時、不完善。

2.2 項目建設管理費用低

財政部、水利部（財農[2009]335號）第八條規定，項目管理費從中央和省級財政投資總和的1% 比例提取，主要用于中介機構的服務支出，不足部分由項目縣自籌解決。如果按照市場價格處置，該提取的管理費尚不足以支付施工場地征用費、賠青及棄土堆放點征用費等，所以甲方的現場施工補貼，工作人員交通費用、會議費無從支出，導致工作人員積極性不高，現場建設環境處置無力，直接影響到工程進度，不僅給建設管理單位正常的管理工作造成了很大的困難，而且給工程建設質量也帶來了不利影響。

2.3 建設工期短，施工質量難以保證

一是省廳要求當年項目，隔年7月就要完成（包括完工驗收），就龍海而言，小農水建設工期為4個月，由于受項目下達時間滯后影響，實施方案省里批復時間多在11～12月份，真正開標時間多在隔年的3月，那么最快動工時間也就是在4月份，實際建設期要在8月底完成，9月份驗收；期間正逢雨季，實際施工時間是100天左右。二是施工企業由于趕工期，有些工序難以按常規操作，偷工減料時有發生，施工隨意性大，如：灌排渠護砌，把設計現場澆筑混凝土，改為混凝土預制塊護坡；有的混凝土養護時間低于標準齡期，強度達不到設計要求；有的漿砌石結構，把塊石改成片石，砌筑質量低，勾縫不規范等影響工程質量。

2.4 小農水重點縣實施年限短，補助標準偏低

一是“兩工”制度取消后，“一事一議”政策難落實，存在“事難議、議難決、決難行”的窘境，新的投入主體沒有落實到位，巨大的投入缺口尚未有效彌補。近年來，雖然各地大幅度增加財政投入，但規模太小，小農水重點縣的實施年限太短。就龍海而言，2009～2020年農田水利建設總體規劃需投資6.02億元，而目前小農水重點縣三年的建設完成投資6253.34萬元，僅占總體規劃的10% 左右，若按當前的投資強度，要全面完成總規劃任務，至少需要30年時間。二是三年的小農水建設項目，國家補助僅占34.2%，補助標準偏低。三是水利定額比其它工程系列的定額低，跟不上市場經濟發展步伐，加上原材料價格及人工費不斷上升，工程的實際造價大幅度提高，出現了許多施工企業虧損的現象。

2.5 項目建設范圍窄，建設內容不適應農田水利的發展

小農水建設內容應包括渠、溝、田、林、路綜合配套，對平原地區來看，水系發育，溝港密布，在解決水源工程和田間灌溉系統外，排水是一個主要問題，而小農水僅規定流量在1m3/s以下，沒有從實際出發，把河道清淤疏浚排除在外，這不適應農田水利發展的需要。

2.6 涉水項目僅靠水利部門整合資金難度較大

目前，涉及農田水利建設投入的部門有7個，各部門的建設目的和思路，工程側重不同，項目下達實施時間又不一致，僅靠水利部門整合涉水資金難度較大。

2.7 工程建后產權歸屬不明晰，管護責任沒有完全落實到位

為鞏固小農水建后成果，確保每個項目能做到建得起，管得好，能發展，長受益。產權歸屬尤為重要，誰擁有工程產權，誰就應承擔管護責任。由于產權歸屬不明晰，維修養護責任和經費投入主體界定不清，出現管護責任依賴農民用水戶協會承擔工程建后管理職能，而農民用水戶協會收入不穩定、經費缺乏、辦公無場所、工資無保障、人員不穩定，導致工作不積極、管理不到位，建后管理“有名無實”，嚴重影響了工程的良性運行。

此外還存在的問題有：施工企業、監理單位掛靠資質，現場從業人員沒有到位的現象突出；績效考評流于形式，有待加強。

3 對策與建議

3.1 工程設計和施工應提早介入

項目建設單位在未接到編報年度實施方案之前，應提前做好設計單位的招標工作，提前做好項目區的勘察、測量等基礎資料的收集及實施方案的編制等各項準備工作，一旦投資規模下達，經過適當修訂，就可按時編制上報，這樣可贏得設計時間，提高設計深度，增強設計的可靠性和可操作性，減少工程變更，提高工效。同時業主也可提前做好施工道路、青苗賠償、工程用地拆遷、群眾投工投勞組織等各項開工前的準備工作，為項目順利實施創造條件。

3.2 適當提高工程建設費用計提比例

工程建設管理費，應根據工程規模、施工環境條件，山區與平原區域特點和工程復雜程度等因素，綜合制定一個合理的取費區域幅度，供實際操作中，按規定選取合適的費率。適當對現場施工管理人員進行補貼，調動現場施工管理人員的工作積極性，可提高工程的進度和質量管理。

3.3 嚴格把好設計質量關

首先，業主要把建設意圖進行交底，設計單位一方面要派出精干的業務骨干帶班，在摸清工程基礎資料的同時，要加以分析和論證，精心設計，提供優質、精致的設計文書，并在實施中加強現場技術交底、技術指導；另一方面，在建設工期計劃、概算等方面，盡量結合實際，把項目設計內容細化，做深、做細、規范設計，避免過多工程變更設計，從源頭抓好工程質量。

3.4 加強監管，確保工程進度和質量

一要對工程施工全過程進行全方位監管，定期不定期進行現場督察，發現問題立即通知并落實整改。二要為施工企業提供技術支持和服務，幫助做好“三控”，推行新工藝、新技術、新材料，提高項目施工的進度和質量。三要引進競爭激勵機制，在標項之間開展觀摩評比活動，對評比好的企業給予獎勵，激發工作熱情，相互間取長補短，相互促進。四要在鄉村組、水利、協管員、承包者現場管理到位的情況下，充分發揮監理的作用，落實好監理應盡職責，協同部門齊抓共管，在確保質量前提下，加快施工進度。五要加強建設市場規范化管理，清理整頓不符合規范的施工企業和監理單位，實行“押證上崗”制度，強制現場從業人員到崗到位、盡職盡責；同時要對監理從業人員加強監管，避免監理與施工企業合作化。

3.5 加大小農水建設的投入，適當延長建設年限

當前，農田水利建設因歷史欠賬較多，基礎薄弱、工程標準低、配套差、老化失修嚴重，而且點多、面廣、量大，需要投資多，所以要貫徹落實2011年中央一號文件精神，加大農田水利建設的投入，比照土地整理項目和“村村通”工程的做法，提高小農水建設補助標準。在加大投入的同時，建議小農水重點縣項目建設再延續若干年，基本實現全縣達到總規要求。同時適當延長建設施工期限，以確保工程建設質量。

3.6 創新績效考評方式，加大督導檢查

實行邊實施、邊檢查、邊考評，分階段打分，及時發現問題，改進工作；督促施工企業倒排工期，落實保障措施，精心施工，按時保質保量完成每個階段的建設任務。

3.7 幾點建議

3.7.1加快小農水立法進程。建議政府加快農田水利立法進程，盡快確立“政府主導、農民參與、社會支持”的農田水利工作方針；明確小農水建設管理體制和機制，確立中央與地方以及有關部門的事權劃分和受益區農戶及涉農公司在小農水建設管理中的法律地位和義務，明確小水源、小泵站、干支渠網以及田間水利建設管理的主體責任，遵循“一事一議”，鼓勵農民為了農業生產而自發合作，有力出力，有錢出錢；從而建立良性投入機制和長效管護機制，形成全社會重視和參與小農水建設管理的強大合力。

3.7.2小農水工程內容要拓寬。鑒于建設高標準農田排灌體系需要許多配套設施同步實施，建議將3333.33hm3以下灌溉渠系工程及配套建筑物、田間輸水管道、機耕路、生產橋以及農村河塘清淤整治等溝、渠、田、林、路綜合配套設施列入小農水建設范疇，以利于成片規劃、成片建設、綜合治理、發揮效益。

3.7.3從源頭整合涉水資金歸口管理。目前涉及農田水利建設投入的有發改、水利、財政、國土、農業、農發、扶貧等部門，建議國家出臺政策建立涉水資金（包括國家對農民的各項補貼）歸口統一管理機制，從源頭整合涉水資金歸口水利部門管理使用。以利集中投入、集中建設、逐片推進，使小農水建設基本實現“旱能灌、澇能排”，最終實現“建一片、成一片、發揮一片效益”的目的。

3.7.4出臺工程建后管理強制性條文

一要建立考核劃撥經費扶持制度，定額劃撥協會日常工作經費和安排一定資金，作為農民用水協會辦公場所建設的專用經費，支持農民用水協會能正常運轉，健康發展，使農民用水協會真正做到有人員、有辦公場所、有工作制度、有辦公經費、有考核機制，能長久運作。

二要出臺農田水利管理規定，明確“先建機制，后建工程”的機制；明確村村建立農民用水戶協會的強制性條文；明確小農水工程的運行維護經費財政補貼標準，直補農田水利的運行管理部門；明確小農水工程享受其它部門的惠農政策，應對農民的農業水費給予財政惠農補貼或全部由當地財政全額直補，解決農業工程水費難征收、不到位的問題，養活水利人和反哺工程建設，保障水工程良性運行，達到促進節約用水、延長工程壽命的目的，同時也可以降低農民的水費支出，減輕農民負擔；明確農民用水協會工作人員的誤工補貼費等一系列激勵機制和保障機制，強化對建后管理工作的監管和指導，加大宣傳，提高農民民主自治意識；組織培訓，提高管護水平，使建后的工程長久發揮效益。

三要選好配好用好農村“八大員”中的農民水利技術員，落實配套每村一員，充當農民用水協會的技術負責人，充實協會的技術力量，并且要歸口管理，由水利部門負責選聘、培訓、管理、考核和津貼發放。

四要加快推進小型水利工程產權制度改革，以承包、租賃、拍賣、股份合作等方式，實行市場化運作，著力推進產權制度改革和以農民用水協會參與灌溉管理為重點的管理制度和運行管理體制改革。

[1] 財政部,水利部.關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見[J]. 中國水利, 2009（13）.

[2] 財政部,水利部.關于中央財政小型農田水利設施建設和國家水土保持重點建設工程補助專項資金管理辦法（財農2009]335號）.

[3] 陳雷. 加強小型農田水利重點縣建設 進一步夯實農業增產農民增收基礎[J]. 中國水利, 2011（22）:1-3.

[4] 王冠軍. 新時期我國農田水利存在問題及發展對策[J].中國水利, 2010（5）: 10-15.

[5] 龍海市實施小農水重點縣建設管理工作總結[R]. 2012.

[6] 李藝珍. 河南省小農水重點縣工程建設管理存在問題及對策[J].中國水利, 2012（9）:42-44.