我國鄉鎮政府債務形成原因及化解對策

王 鳳

隨著當前農村經濟社會的快速發展，農村改革的不斷深化，鄉鎮政府債務已經成為人們關注的熱點問題，它已經影響到政府的形象，影響到鄉鎮機構的正常運轉和農村的穩定。如何充分發揮政府財政的職能，采取有效措施化解鄉鎮債務矛盾，是我們必須思考和解決的重大問題。

一、鄉鎮政府債務的基本概念

鄉鎮政府債務已經成為影響當前中國社會發展的重大問題。鄉鎮政府債務主要指的是由鄉鎮政府或其職能部門以直接借入、提供擔保、欠賬等形成并最終必須由鄉鎮政府償還的債務，是鄉鎮政府無法回避的責任和義務。包括鄉鎮政府拖欠教師工資以及承擔的清退農村股金會所形成的債務等。從總體來看，當前鄉鎮政府的債務問題已經成為一個普遍性的社會問題，“部分地區的鄉鎮負債十分沉重，憑自身財力已經無法全部償還，而且債務債權互相糾葛，關系復雜，這必然會給鄉鎮債務的清償和化解帶來影響”。因此，必須高度重視鄉鎮債務產生的原因，以找出針對性的解決對策。

二、鄉鎮政府債務形成的原因分析

1.經濟發展緩慢，鄉鎮財力嚴重不足

近幾年來，隨著國家農村政策的逐步完善，鄉鎮政府的財政收入普遍有了明顯增長，但是仍然有許多鄉鎮經濟發展緩慢，除了那些沿海地區的鄉鎮經濟發展較快之外，我國處于中西部地區的眾多鄉鎮依然面臨著經濟發展滯后的現實困境，政府債務問題極為突出。在這些鄉鎮經濟結構中，農業所占比例較大，第二產業和第三產業所占比例極小，鄉鎮財政收入主要是農業稅。而隨著農村稅費改革，農業稅和各種攤派取消之后，鄉鎮沒有其他財源，主要依靠財政轉移支付來維持，加上近年來中央財政收入不斷集中，鄉鎮基層財政面臨著較大困難。在這樣的情況下，不僅原有債務無法化解，而且極易產生新的債務。

2.公共產品及服務增加了鄉鎮政府的支出

為廣大人民群眾提供公共物品和服務是政府的重要職責，政府對于公共資源的配置主要體現在公共物品或服務的提供方面。而人民群眾對于公共產品和服務的需求總是要隨著社會的發展而不斷增加。改革開放以來，農村經濟確實有了巨大發展，農民收入有了較大增長，農民生活水平也有了明顯提高。盡管與城市發展相比，仍然處于低水平。但在現實生活中，鄉鎮政府面臨著較大的公共產品和服務的支出壓力，在很多時候必須要執行上級政府的指令，完成上級布置的任務，提供實際上較多超越鄉鎮本身財力的公共產品或公共服務。而在很多時候，由于鄉鎮財政無力支撐這些費用支出，只好舉債完成，由此背上沉重的債務包袱。

3.鄉鎮政府運行成本過高造成債務問題

現在鄉鎮政府面臨的一個普遍問題是鄉鎮規模小，而機構設置較多，政府運行成本過高的現象較為嚴重。據統計，我國目前有鄉鎮近五萬個，多數鄉鎮人口在三萬人，有些邊遠地區鄉鎮人口在一萬人左右，甚至有些鄉鎮只有兩三千人。然而，根據統計，平均每個鄉鎮的行政機構及事業單位數量在三十個左右，有的鄉鎮甚至更多，因此，政府運行成本較多，財政壓力較大。冗員過多，工資標準和經費開支標準不斷提高且呈剛性化，是引起鄉鎮政府債務不斷積累的又一重要原因。越是經濟不發達的地區，人員超編、鄉鎮機構臃腫的現象越嚴重，行政辦公成本的急劇增加也就不可避免。

4.財政體制不健全，事權與財權不完善而產生新的債務

二十世紀九十年代我國實施分稅制財政管理體制改革，要求必須科學界定各級政府的事權和支出范圍，使事權與財權相統一。但是目前大多數基層采取了財政包干的辦法，這在一定程度上調動了鄉鎮等基層政府增加財政收入的積極性，但同時又給鄉鎮政府帶來較大的經濟壓力。從一定程度上看，鄉鎮的財權大部分被上收，而事權卻大大增加。而隨著經濟的快速發展，基層各項公益事業亟需建設，鄉鎮政府的財權與事權不完善的矛盾進一步凸現出來，這就必然導致鄉鎮政府產生新的債務。

三、化解我國鄉鎮政府債務的主要對策

（一）加快經濟結構調整，促進地方經濟快速發展

鄉鎮基層政府債務的化解，從根本上說，必須要建立在經濟快速發展的基礎之上。而要加快地方經濟的發展步伐，必須要進一步調整經濟結構。要積極統籌城鄉一體化發展步伐，從制度上打破城鄉分治、城市和農村經濟發展不協調的現狀，科學制定統籌城鄉經濟社會發展的政策，促進城鄉資源合理配置，推動農村經濟快速發展。同時，要在促進農業發展的基礎上，積極鼓勵和大力支持鄉鎮企業發展，積極培育新的經濟增長點。尤其注意加強鄉鎮基礎設施建設，積極開展招商引資，加快第三產業加快發展。從而增加政府財政收入，化解政府債務。

（二）積極轉變政府職能，加強鄉鎮財政管理力度

應該認識到，當前鄉鎮政府債務問題嚴重與政府職責不明確、財政管理不夠嚴格有著密切聯系。我們認為，要積極化解鄉鎮政府債務，減少政府財政不必要的支出，必須要加快政府職能轉變，按照現代政府職責要求，不斷優化和科學調整政府財政支出結構，將財政支出的重點放在提供公共產品和公共服務上來。同時，要加強鄉鎮財政管理力度，強化財政審計和財務監督，建立完善財政支出預算、審批以及效果考核評價機制和責任追究制度，確保政府財政支出的科學合理。另外，要積極推進政府機構改革，加大并鎮撤鄉的力度，嚴格控制并逐步減少鄉鎮機構，進一步精簡政府人員，消除機構臃腫、人浮于事的現象，減少政府財政支出。

（三）采取有效措施，加強對政府債務的控制和化解力度

一方面，要把控制和化解鄉鎮政府債務與對鄉鎮領導干部的考核結合起來，嚴格落實鄉鎮干部任期經濟審計制度，把化解鄉鎮債務納入領導干部任期工作范圍，把政府債務管理作為評價考核領導班子和領導干部政績的重要指標之一。對那些完成化解債務任務的鄉鎮，上級政府可以給予一定的獎勵或補助，從而調動起鄉鎮政府控制和化解債務的積極性。另一方面，要對鄉鎮債務進行科學分類，建立規范、全面、科學的統計制度和監督審查制度。對急需建設的公益性項目，由縣級政府財政部門等對建設規模、籌集渠道、成本收益等進行評審論證，重大項目一定要通過聽證、公示等方式廣泛征求意見，防止鄉鎮政府違規舉債。

（四）逐步推行鄉財縣管，提高財政資金使用效率

要科學界定鄉鎮在基層社會經濟文化等各項事業發展過程中的作用，明確鄉鎮政府承擔的責任，逐步推行“鄉財縣管”，由縣區統一鄉鎮的財政收支，合理安排財政轉移支付，確保鄉鎮公共服務職能的履行和基層政權建設的正常開展。要在保證鄉政府財政管理的法律主體地位不變的情況下，由縣級財政部門直接管理鄉鎮財政，從而提高財政管理效率，增強鄉鎮財政的經濟實力。同時，要加大各級財政的轉移支付力度，加大對于鄉鎮基層財政的支持。政府要合理編制財政轉移支付預算，提高財政資金轉移支付的透明度，通過財政轉移支付的方式來反哺農業和農村經濟文化等各項事業的發展，積極改善鄉鎮政府財政狀況，逐步化解縣鎮政府的債務問題。

（五）建立健全法律法規，制定合科學政策，引導鄉鎮政府化解債務

要從根本上解決鄉鎮債務問題，必須建立健全相關法律法規，以法律制度的形式明確劃分鄉鎮財政的收支范圍和標準，盡量減少鄉鎮等基層政府的財政負擔。同時，對于鄉鎮政府的歷史債務問題，單靠鄉鎮政府是很難解決的，必須要制定科學的政策，積極引導基層政府逐步化解。一方面，要徹底清查鄉鎮政府的歷史債務問題，依據一定的標準，明確區分政府及相關單位的責任，采取有針對性措施，推動地方債務逐步化解。另一方面，上級政府要考慮集中財力，積極建立幫助基層鄉鎮化解債務的專項資金，用于支持基層政府解決由于歷史原因形成的債務問題。同時，要根據相關政策，對鄉鎮政府在教育、文化、體育、衛生以及道路建設等方面積極尋求國家資金支持，以減少鄉鎮政府資金支出。

四、結論

在當前社會階段，我國鄉鎮政府的債務問題已經成為影響和制約農村經濟社會文化事業發展的重大問題。要認真分析鄉鎮債務形成的原因，采取有針對性的措施，不斷減少和化解債務，切實促進農村經濟快速發展。

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