中國保障性住房建設的規模探討

◎ 北京大學經濟學教授 平新喬

在房價高企的背景下，保障房問題一直以來便是人民群眾議論的熱點、媒體關注的焦點、學者研究的重點。中國保障房建設是否可以緩解房價的上漲？中國保障房建設是否有一個適度規模的問題？如果是，那么保障房建設的適度規模應該如何衡量？我們對于這些問題進行了一些研究，其目的在于就中國保障型住房建設的目標模式提出自己的見解。

保障房需頂層設計

中國保障性住房建設需要一個頂層設計，比如，中國保障房到底應該怎么做、做到怎樣的程度。按照經濟學的概念，保障房屬于帶有公共品屬性的私人品，商品房則屬于完全的私人品，當供地給定時，保障房的最優比率問題其實就是公共品與私人品的最優比率問題，這便是機制設計問題。現實中，保障房在我國城市住宅里應當占有多大比率？取決于需求方面的因素，比如，老百姓的消費偏好、居民收入周期變化、居民工作崗位的穩定程度、城市化的進程、居民的財富水平和房貸中首付比率的高低等。供給方面的因素也不容忽視，保障房能夠提供多少，取決于地方政府有多大的財力，雖然地方政府可以通過銀行對保障房進行融資，但是最后的財力保障，必定還是取決于地方政府的財力，尤其是土地財政的規模。

2009年前中國國土資源部和住房城鄉建設部統計定義的保障房主要就是經濟適用房，當時，公租房和廉租房很少。2003～2008年間，全國商品房的銷售面積每年在60000萬平方米左右，2009年上升到90000萬平方米。而保障房的銷售面積變化不大，始終圍繞著3300萬平方米上下窄幅波動，反映出該階段我國保障房建設的相對穩定。如果1套住房為60平米，那么全國每年新增保障房也就是50～60萬套，保障房的發展很緩慢。圖1清楚表明保障房銷售面積占住宅銷售面積的比重在不斷下降，從2003年的13.5%下降到2009年的3.5%，這說明在住房增量變化中，商品房發展較快，保障房發展較慢。然而，我們要強調現在保障房缺少的問題是夸大的，因為中國1998年實行住房改革之前，居民住房基本都是福利分房，福利分房就是保障房，所以1998年以前蓋的房子都是保障房。保障房的問題在于增量，這是一個非常重要的判斷，我們原來的住房存量都是保障房，這是一個需要澄清的關鍵事實。

由于1999～2008年這10年住房增量中的保障房增量比率出現了下降，從2009年起，國家對此給予了重視，提出了比較完備的保障房體系，包括公租房、廉租房、經濟適用房、限價房以及棚戶區改造這五類。自2009年以來的這3年間，保障房比例下降趨勢發生了改變。2010年保障房Ⅰ和保障房Ⅱ占住宅供地面積的比重分別上升為19.83%和21.07%，其中保障房Ⅱ跟保障房Ⅰ的區別在于保障房Ⅱ包括了限價房。以上比例在2011年進一步上升為26.67%和31.26%。保障房供地面積占比的激增，反映出該階段我國保障房建設的持續高漲。

任務帶來壓力

2011年國務院提出給全國人民建1000萬套保障房，其中，棚戶區改造占400多萬套，即便如此，真正建設的保障房也有500多萬套，是2003～2009年每年50萬套的10倍以上，相當于十一五期間保障房建設的總量。這么巨大的任務怎么分配各個省份呢？從總體來看，各省保障房建設的任務量分布相對均勻，全國半數左右省份的保障房任務量在20～40萬套之間。與此同時，部分省份的任務量差距仍然較大，我們發現任務房量占全國任務量比例最高的是黑龍江省8%，部分內陸省份保障房任務量占比較高，而北京市、上海市、天津市、廣東省等部分發達地區的保障房任務量占比則比較低，其中，有9個省的保障房任務高于40萬套，分別為東北地區的黑龍江省、吉林省和遼寧省，西北地區的陜西省，中部地區的 湖南省、內蒙古自治區和河南省，以及西南地區的重慶市和云南省。任務量不足20萬套的省份有5個，分別為貴州省、青海省、浙江省、海南省和寧夏回族自治區。

從全國范圍來看，相對于2010年保障性住房開工量的580萬套，2011年保障性住房的建設任務為1000萬套，是2010年的1.72倍，可見，任務量出現了較大的躍升。隨著保障房建設任務的層層分解，各省均面臨著較大的任務量躍升帶來的壓力。表1所列的20個省份中，大多數省份2011年的任務量均為2010年開工量的1.6倍到3倍之間。其中，2011年任務量為2010年開工量3倍以上的省份有8個，它們分別為東部地區的廣東省、福建省、天津市和山東省，西北地區的陜西省、寧夏回族自治區和青海省，以及西南地區的云南省。

圖1 2003-2009年間全國經濟適應房占住宅的銷售面積比

認清住房需求與買房需求

當前有一種觀點，保障房建設可以起到緩解房價高漲的作用。我們認為住房需求與買房需求是兩件事情，想租房的人、想住保障房的人不會加入到買房的行列之中，除非是投機的人，他們既要搶商品房又要搶保障房。這意味著大多數住保障房的普通老百姓并不是商品房的需求者。保障房的定位在于，在房價高漲的情況下，使得這部分人有地方居住，因此，保障房建設多，房價也不一定會下降。

研究中，我們將住宅銷售價格的對數作為被解釋變量，將經濟適用房銷售面積的對數值作為關鍵解釋變量，并控制收入、實際貨幣供給、城市化進程的影響，結果我們發現，保障房銷售面積與住宅銷售價格是一個正相關的關系：保障房銷售面積越大，住宅銷售價格反而會越高。可見，保障房只能解決在房價上升的背景下，窮人住得起房子的問題，它并不能夠對當前房地產市場的價格進行調控。政府也不能將保障房列入當前的房地產調控政策之中，畢竟房地產調控政策只是短期的，而保障房建設則是一項長遠的福利事業。

另外，政府應當怎樣確定保障房建設的適度規模？是不是保障房建設越多越好呢？2011年保障房建設的預算為1.3萬億元，其中，中央財政1500億，地方財政2000億，總共才3500億，離1.3萬億還有近1萬億的缺口。7月份中央允許各個地方銀行資金進入，這個缺口在短期內得到緩和，但是長遠來看，銀行的錢是要財政歸還，利差還是要財政支付。如果保障房占整個供房比例太高，比如，土地增量一半以上給了保障房，那么土地出讓金就會下降，政府收入就會減少，建設保障房的資金鏈就會斷裂。這種以政府收入作為投入的保障房建設將會變得不可持續。為了研究保障房建設對土地財政的影響，我們將當期土地出讓金作為被解釋變量，將前期經濟適用房與住宅銷售面積之比作為關鍵解釋變量，并控制當期政府預算內收入的影響，結果發現，前一期經濟適用房與住宅銷售面積之比與當期土地出讓金之間是顯著的負相關，保障房建設的確減少了政府的土地財政收入。

2011年1000套保障房的建設規模，按每套60平方米計算，已經有60000萬平方米，相當于2003～2008年間中國商品房的銷售規模。一旦保障房的規模與商品房的規模相當甚至超過商品房的建設規模，則就根本不能指望從商品房的市場發展中為保障房建設提供足夠的資金，保障房的建設資金籌措就只能另辟新路。這樣，保障房的建設就走上了一條“擠壓”、“替代”商品房發展的道路。但是，地方政府一旦沒有商品房市場的繁榮作為支撐，土地財政必定不能持久，保障房工程必定會陷入一個政府借債經營的死胡同。這種事業的成本最終由誰承擔？還是廣大的百姓。

2012年中國在建的保障房會超過2000萬套，這包括2011年新開工的1000萬套，2012年將要開工的700萬套，還有2010年以及以前未完成的近500萬套。這樣的保障房建設規模已經是2003～2008年全國住房年建設總規模的兩倍了。所不同的是，2008年以前，年60000萬平方米的建設規模是由廣大房地產開發商承擔的，而2012年這么大的保障房建設負擔是由政府尤其是地方政府承擔的。當然，地方政府會讓央企進入建保障房，會讓其他社會資本經營保障房，但是前提是房子產權歸央企，或者房子產權歸其他社會資本的開發商， 而這樣一來，所謂的“保障房”就不再是保障房了。這只能說明：政府本來就做不了每年這么多的保障房，做多了，做成的必定不是保障房。因為，太大的保障房規模使得政府做保障房的能力失去了保障。

表1 2011年部分省份保障房建設任務與2010年的對比情況

如果政府按“實事求是”的優良傳統辦事，就應該老老實實地把保障房的規模降下來。按目前的能力，除去棚戶區改造，一年能新開工250萬到300萬套公租房和廉租房，堅持個10年，其效果會比5年建3600萬套保障房的目標好。現在政府官員喜歡“莊嚴承諾”，總之，建設要服從客觀規律，這是第一位的。