社會管理創(chuàng)新：廣東的做法與經(jīng)驗(yàn)——廣東培育社會組織推進(jìn)情況的專題調(diào)研

□文/浙江省政府參事室調(diào)研組

社會組織作為與政府、企業(yè)并列的“第三方力量”，其發(fā)育程度已經(jīng)被聯(lián)合國作為判斷一個國家社會形態(tài)的主要依據(jù)，廣東的主要做法與經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

領(lǐng)改革開放風(fēng)氣之先的廣東，積極探索社會建設(shè)和管理創(chuàng)新，大力培育社會組織，充分發(fā)揮社會組織主體作用，不斷提高社會自治能力，努力構(gòu)建“小政府、大社會”的社會管理模式。最近，浙江省政府參事室組織參事赴廣東省進(jìn)行了專題調(diào)研。

廣東培育社會組織的主要做法與經(jīng)驗(yàn)：改革登記制度、出臺扶持政策、加強(qiáng)規(guī)范管理、黨政強(qiáng)勢推動

（一）著眼放開，改革社會組織登記管理，逐步取消業(yè)務(wù)主管單位

近年來，廣東省深化社會組織登記管理改革，打破雙重管理體制，逐步取消行政業(yè)務(wù)主管部門。2012年4月，廣東省委、省政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，提出了除法律行政法規(guī)規(guī)定需要前置審批的民辦教育和醫(yī)療等機(jī)構(gòu)以外，其他社會組織自7月1日起，不再需要前置審批，直接向民政部門申請成立，并將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。同時出臺了引入行業(yè)協(xié)會競爭機(jī)制、下放登記管理權(quán)限、擴(kuò)大登記管理領(lǐng)域、申請非法人登記和實(shí)行備案制等7個方面改革舉措。深圳市從2009年起作為民政部和廣東省確定的社會組織改革創(chuàng)新綜合試點(diǎn)，市委市政府制定了推進(jìn)社會組織改革發(fā)展的《意見》，推出了社會組織登記管理體制等9項改革，16個政策亮點(diǎn)、8個率先等重大舉措。

（二）大力培育，出臺各項扶持政策，壯大社會組織發(fā)展空間

轉(zhuǎn)移政府職能，讓渡政策空間。培育扶持社會組織，前提是政府要瘦身，職能要轉(zhuǎn)變。廣東省結(jié)合行政管理體制、事業(yè)單位和審批制度改革，加大政府職能轉(zhuǎn)移委托力度，為社會組織的發(fā)展壯大和參與社會管理讓渡空間。今年7月，廣東省出臺的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見》指出，除涉及重大公共安全的事項外，取消相關(guān)從業(yè)執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類審批，全部交由行業(yè)組織自律管理。政府組織的評優(yōu)、評級、評比項目，基本上全部取消，社會組織可自愿承擔(dān)。《意見》明確第一批取消的重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徟?79項，下放審批權(quán)限115項，向社會組織轉(zhuǎn)移的職能55項。深圳市2010年3月就出臺了《深圳市推進(jìn)政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》，對社會組織承接政府職能做了制度性安排。

政府購買服務(wù)，提供發(fā)展條件。向社會組織購買服務(wù)是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的重要條件。近年來，深圳市探索以政府采購、定向委托、種子基金等不同方式向社會組織購買服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任和義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，今年6月，廣東省政府出臺了《關(guān)于政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》，省財政廳出臺了《廣東省省級培育發(fā)展社會組織專項資金管理暫行辦法》，以及政府向社會組織購買服務(wù)制度目錄，包括基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術(shù)服務(wù)事項、政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)共262項，并正在制定具體操作流程，確保政府購買服務(wù)的公開公平運(yùn)作。

建立孵化基地，加強(qiáng)組織培育。社會組織的成長壯大需要搭建一個良好的發(fā)展平臺。按照“政府引導(dǎo)、民間興辦、專業(yè)管理、公眾監(jiān)督、民眾受益”的模式，廣東省在省和設(shè)區(qū)的市建立了社會組織孵化基地，主要是根據(jù)孕育型、萌芽型、初創(chuàng)型、支持型等不同情況，面向社會組織開展注冊咨詢、活動策劃、能力建設(shè)、籌資指導(dǎo)、幫助參與公益創(chuàng)投等各項服務(wù)，并設(shè)立孵育專項基金，采取分類扶持方式對符合條件的社會組織給予補(bǔ)助。

（三）加強(qiáng)管理，堅持自律與他律結(jié)合，建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

社會組織要成長壯大和健康發(fā)展，離不開內(nèi)部的規(guī)范和外部的監(jiān)督。廣東省的主要做法是：一是規(guī)范社會組織內(nèi)部管理。省級層面統(tǒng)一制定各類示范文本，完善以章程為核心的社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部規(guī)章和誠信自律機(jī)制。同時加強(qiáng)社會組織黨建工作，黨組織應(yīng)建已建率達(dá)100%。二是加大信息披露力度。對社會組織重大活動情況、資產(chǎn)財務(wù)狀況、接受使用捐贈資助情況、收費(fèi)項目及標(biāo)準(zhǔn)等通過多種形式實(shí)行信息公開，接受社會監(jiān)督。三是開展社會組織綜合評估。評估等級在3A級以上的社會組織才有資格承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買政府服務(wù)，通過發(fā)揮評估的指揮棒作用，引導(dǎo)社會組織恪守公益性原則，自覺承擔(dān)起社會責(zé)任。四是加大執(zhí)法監(jiān)察力度。建立公安、民政、司法、財政、審計、工商、物價、工商聯(lián)等機(jī)構(gòu)各司其職、信息共享、協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，加強(qiáng)部門聯(lián)動，形成執(zhí)法監(jiān)察合力。

（四）強(qiáng)勢推動，一把手主抓，強(qiáng)化社會組織改革創(chuàng)新的合力

黨政主推。廣東省委書記汪洋同志高度重視，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)中的主體作用。凡是社會組織接得住、管得好的事，都要交給社會。政府部門要敢于放，有些工作政府也能做好，但不是方向。即使社會組織開始做得不夠好，也要努力去培育。廣東干部把汪洋書記的思想概括為“方向論”。2006年，廣東省委、省政府就把發(fā)展和規(guī)范社會組織作為十大民生工程之一，同年省人大頒布《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》。2008年，以“兩辦”名義印發(fā)《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范社會組織的意見》并制定責(zé)任分工方案。今年4月，廣東省委、省政府又出臺《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，印發(fā)了審批制度改革、政府購買服務(wù)等一系列配套政策和文件。

機(jī)構(gòu)主抓。廣東省從去年以來在省、市、縣三級設(shè)立社會工作委員會及日常辦事機(jī)構(gòu)，主任由同級黨委副書記擔(dān)任，統(tǒng)籌推動社會建設(shè)和管理體制創(chuàng)新，形成了同一級黨委兩位副書記中，一位作為政府首長主抓經(jīng)濟(jì)工作、另一位主抓社會建設(shè)工作的局面。同時強(qiáng)化社會組織登記管理機(jī)構(gòu)，以原省民間組織管理局為基礎(chǔ)組建省社會組織管理局，并建立省發(fā)展和規(guī)范社會組織工作聯(lián)席會議制度。明確由省編辦這個相對超脫的部門牽頭新一輪審批制度改革，推進(jìn)被稱作“忍痛割肉”的政府自我革命。今年8月，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)廣東在行政審批制度改革方面先行先試。

法制主導(dǎo)。在制定出臺行業(yè)協(xié)會《條例》、發(fā)展規(guī)范社會組織《意見》、《工作方案》以及“十二五”《規(guī)劃》等基礎(chǔ)上，廣東省正在調(diào)研起草《社會組織工作條例》，從立法層面為培育發(fā)展社會組織提供有力保障。在方法上，近年來廣東省采取試點(diǎn)先行、小步快走的做法，與國家民政部簽訂有關(guān)試點(diǎn)改革協(xié)議，從行業(yè)協(xié)會民間化改革起步，通過在工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類、公益慈善類社會組織直接登記試點(diǎn)等，逐步深化登記管理改革，破解雙重管理體制桎梏。

近年來，廣東省社會組織的培育發(fā)展取得了顯著成效。一是數(shù)量增長迅速。近年來總量以年均兩位數(shù)的速度增長，截至今年7月，廣東省各級民政部門登記的社會組織3.3萬多個，其中社會團(tuán)體1.5萬個，民辦非企業(yè)單位1.8萬個，基金會296個。二是質(zhì)量不斷提升。社會組織總體發(fā)展水平較高，民間化、市場化程度高，自主發(fā)展能力較強(qiáng)，特別是行業(yè)協(xié)會發(fā)育比較成熟、運(yùn)作良好，公益慈善和社區(qū)服務(wù)類社會組織獲得了較大發(fā)展。三是主體作用明顯。社會組織涵蓋經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域，在引領(lǐng)有序參與、推動民主進(jìn)程、規(guī)范市場秩序、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、緩解社會矛盾、促進(jìn)社會融合、繁榮慈善事業(yè)、建設(shè)幸福廣東等方面發(fā)揮了日益重要的作用。

對浙江培育發(fā)展社會組織、創(chuàng)新社會管理的若干建議

近年來，浙江省的社會組織發(fā)展同樣取得了長足的進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計，截至今年6月底，浙江經(jīng)民政部門登記的社會組織3.11萬個，其中社會團(tuán)體1.68萬個、民辦非企業(yè)單位1.41萬個、基金會236個，另有備案管理的社會組織3萬個。社會組織登記管理改革也在起步，全省已直接登記民辦非企業(yè)單位70余個，直接登記基金會18個。省民政廳還積極籌劃全省社會組織綜合改革試驗(yàn)工作，擬在溫州設(shè)立綜合改革試驗(yàn)區(qū)，在杭州市上城區(qū)、寧波市海曙區(qū)設(shè)立觀察點(diǎn)，努力從準(zhǔn)入體制、公共財政扶持、免稅政策落實(shí)、社會地位提升、人才隊伍建設(shè)等方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新。

社會組織作為與政府、企業(yè)并列的“第三方力量”，其發(fā)育程度已經(jīng)被聯(lián)合國作為判斷一個國家社會形態(tài)的主要依據(jù)。按每萬人擁有社會團(tuán)體比例看，目前浙江為11個（含備案制社團(tuán)）、全國平均水平為6個，但與美國、北歐等國家每萬人擁有100個左右社會團(tuán)體相比，差距十分明顯。加快培育發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會組織在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、反映利益訴求、規(guī)范社會行為、促進(jìn)社會公平、擴(kuò)大公眾參與、化解社會矛盾中的重要作用，是一個重大而緊迫的課題。我們要在思想理念、制度設(shè)計、政策扶持、規(guī)范管理等方面，進(jìn)一步加大力度、加快步伐。

——提高思想認(rèn)識，擺上重要議事日程。一個成熟的社會，是政府、企業(yè)、社會組織三種力量基本均衡的社會，三者共同構(gòu)成穩(wěn)定社會的“鐵三角”。浙江作為市場經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，也是工業(yè)化、城市化、信息化、城鄉(xiāng)一體化程度較高的省份，各級黨委、政府要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)深刻變化的實(shí)際，審時度勢，大膽決策，把加大社會組織培育力度，發(fā)揮社會組織主體作用，提升社會“自組織”能力，作為創(chuàng)新社會管理、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、干在實(shí)處走在前列、建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江的重要切入點(diǎn)來抓，堅持“放、轉(zhuǎn)、育、管”并重，大力推動社會組織健康快速發(fā)展。

——完善頂層設(shè)計，研究制定社會組織發(fā)展規(guī)劃方案。立足浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)的實(shí)際，明確社會組織改革發(fā)展的目標(biāo)、思路、重點(diǎn)、步驟和任務(wù)，把社會組織改革發(fā)展從部門的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為黨委政府的頂層設(shè)計，從零散的具體措施轉(zhuǎn)換為體制機(jī)制的整體構(gòu)建，從局部的單項探索轉(zhuǎn)換為統(tǒng)籌協(xié)同的全面推進(jìn)。要把培育發(fā)展社會組織納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體布局，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，積極構(gòu)建比較完整的政策體系、實(shí)施方案和制度保障。

——建立省市縣三級社會工作委員會及常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。這是從組織體制上統(tǒng)籌推進(jìn)社會建設(shè)和管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求，也是培育發(fā)展社會組織、發(fā)揮社會組織主體作用的重要保障。要整合行政資源，加強(qiáng)工作力量。社會工作委員會主任應(yīng)由各級黨委副書記或常委擔(dān)任，可考慮設(shè)專職常務(wù)副主任，組織、宣傳、民政、公安、財政、發(fā)改等相關(guān)部門參加。常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立，也可考慮設(shè)在民政部門，同時統(tǒng)籌加強(qiáng)各級民間組織管理機(jī)構(gòu)的職能和人員力量。

——優(yōu)化政策環(huán)境，出臺配套政策。要像大力培育市場經(jīng)濟(jì)主體那樣，大力培育社會建設(shè)主體。一是放。改革社會組織登記管理體制，放寬登記條件，逐步取消社會組織的行政主管部門，拓寬直接登記的范圍，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件。二是轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)變政府包攬社會治理的傳統(tǒng)方式，轉(zhuǎn)移職能，讓渡空間，制定社會組織承接政府職能目錄，向社會組織提供更多的公共資源和領(lǐng)域。三是育。在購買政府服務(wù)、公共財政扶持、免稅政策落實(shí)、人才隊伍和管理服務(wù)平臺建設(shè)等方面，出臺有含金量的配套政策，優(yōu)化社會組織發(fā)展的政策環(huán)境。

——堅持一手抓培育發(fā)展，一手抓規(guī)范管理。健全監(jiān)管機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)管方式，通過完善評估制度、建立信息平臺、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察、健全失信懲罰機(jī)制、強(qiáng)化黨組織保障等措施，構(gòu)建法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督和黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。要堅持管、建并重，寓管理與服務(wù)之中，積極促進(jìn)社會組織能力建設(shè)，加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，提升社會組織專業(yè)化水平和社會公信力。

——搞好試點(diǎn)突破，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。培育發(fā)展社會組織、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是一項全局性、開創(chuàng)性和系統(tǒng)性都很強(qiáng)的工作，方向要堅定，步子要扎實(shí)，堅持頂層設(shè)計、試點(diǎn)突破，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)。省民政廳擬在溫州設(shè)立綜合改革試驗(yàn)區(qū)的做法是很有必要的，建議提升和擴(kuò)大溫州社會組織改革試點(diǎn)層面，及時總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌研究和制定各項改革舉措。

——加強(qiáng)教育培訓(xùn)和輿論宣傳，提升社會認(rèn)知度。長期以來，老百姓習(xí)慣了有事找政府，對“社會自組織”的作用認(rèn)同度低。各級干部包括領(lǐng)導(dǎo)干部對發(fā)揮社會組織的主體作用，也存在思想認(rèn)識和知識準(zhǔn)備不足。為此，要認(rèn)真加強(qiáng)對干部的教育培訓(xùn)和對社會的輿論宣傳工作，普及社會知識，更新思想觀念水平。為加強(qiáng)對社會組織和社會管理的宣傳和研究，建議建立由省民政廳（省社會工作委員會）、省政府參事室等部門參與的社會組織發(fā)展論壇機(jī)制，就社會組織和社會管理的一些問題開展經(jīng)常性的討論、研究，提高社會認(rèn)知水平。