高職院校軟性項目專項資金執行環節財務基礎工作研究

韓 瑩 陳紅云 韓 華

近年來，我國政府逐步認識到職業教育的重要性和緊迫性，并在建立有中國特色的職業教育體系理念指導下逐步加大對職業教育的政策傾斜，為職業院校人才強教、專業建設、教育教學、科研等軟性項目提供了充沛的財政資金支持。部分院校的財政專項資金一度超過了基本經費，使職業院校的發展邁上了一個新臺階。

但是，資料顯示，在專項資金的申報、執行以及績效考核環節還存在著監管漏洞，致使專項資金粗放式管理，使用效率低下。由于申報和績效評估階段與財務部門關聯性較弱，筆者在此不再贅述，本文僅對軟性項目資金在執行環節中遇到的問題進行分析并提出相應的解決思路。

一、教育專項資金在項目執行環節管理過程中主要存在的若干問題

（一）會計基礎管理工作薄弱

1、單位內部規章制度制定粗糙、不系統。一方面，學校的內部控制制度不夠細化，導致基層會計人員遇到特殊事項在操作時無相應規章制度可尋，處理問題完全取決于領導一時的情緒；另一方面是制定了規章制度，卻無人問津，使之成為擺設，直到審計指出問題時才發現，這種無序的管理制度必然為職業院校的財務管理工作埋下經濟隱患。

2、審批簽字人員責任意識淡薄。他們將簽字當成項目執行的例行手續，缺乏對項目整體信息的了解，不能從總體上對項目支出予以把握，“批”而未“審”，不能很好地起到把關的作用，大筆的不合理開支隨著這樣的 “審批”而得以執行。

3、專項資金的多頭管理。不同的專項資金由不同的領導分管，缺乏溝通。舉例來說，人才強教項目審批人員為人事部門，教育教學的審批人員為教務部門，假設某項目負責人同時負責某人才強教項目和某教育教學項目，那么他就可能從人才強教項目中報銷自己的出差費用，又以自己的名義在教育教學項目中報銷同行人員（與學校無關）的旅游費用，而學校卻無從監管。

4、財務部門對發票的管理過松。這使得發票不能及時送歸，項目遲遲不驗收，導致會計賬目嚴重滯后。項目資金已經支出，項目業已結束，發票卻遲遲不能收回，甚至一些發票半年都杳無音信，大量支票申領單據積壓在出納手中，遲遲無法入賬，導致賬面數據無法反映真實狀況；還有一些項目遲遲不進行驗收或驗收過于隨意，不能得到校方的認可，致使項目遲遲不能完結，嚴重影響了賬務處理的進度。

5、學校沒有制定統一規范的合同范本，導致項目驗收混亂。如部分項目合同中約定了履約保證金條款，當退回保證金時財務部門需要教務、資產等部門的聯合驗收報告。一旦合同沒有約定履約保證金條款，財務部門將失去監督項目驗收的機會。為逃避驗收，越來越多的項目負責人傾向于在合同中不再約定履約保證金條款。

（二）會計基礎核算工作薄弱

1、專項會計科目過少且設置與項目申報明細不相吻合，導致眾多項目資金只能列入“其他”科目。由于以前年度專項資金較少且用途單一，財務部門專項科目設置相應也較為簡單，但是隨著財政專項撥付資金量的加大以及用途的日趨多樣化，過于單一的會計科目已經嚴重滯后于現實發展，大量支出如印刷費用、出版費用、課程資源開發費用、校本教材開發費用等都缺乏歸集的科目，只能籠統地記入“其他”。除此之外，財務部門由于不接觸項目申報資料，致使科目設置與申報明細不符，結果仍然是大量被費用歸入“其他”科目。資料顯示，某些院校“其他”科目列示的支出已經達到項目總支出的60%以上，項目核算已形同虛設。所以，增加并且細化會計科目已經成為形勢必需。

2、項目資金的超額使用，項目資金的超額使用存在兩種情況。第一種情況是項目總額超過申報金額。這種情況一是源于學校財務管理中出納對支出的后知后覺，出納從開出支票到支票入賬會有一定的時間差（支票開出到入賬應不超過10個工作日），只要對方未入賬，財政網上就無法顯示真實的剩余額度。假設某項目金額只剩余50000萬元額度，甲先開出支票30000元，后乙又開出支票30000元，至于哪一個被退票取決于誰后入賬；二是限額支票的存在增大了支付金額的不確定性，如果實際支付金額大于剩余額度，超支就不可避免。雖然以上兩種解釋在單個項目中存在著偶然性，但由于項目數量龐大，量變的積累必然會導致質變，偶然一定會成為必然。通常來說項目總額超支往往發生在項目即將終結時，而且為項目支出獨有。

另一種情況是專項中申報明細項目費用超支。這種情況原因一是在于學校專項執行剛性不足，又缺乏績效考核約束。部分項目負責人明知自己余額不足甚至根本沒有申報某明細項目，但他們仍然要支出。因為根據經驗，他們知道財務部門會為他們調整項目支出明細并且校方會為他們的錯誤買單；二是項目負責人稅法知識的匱乏，例如專家勞務費中的個人所得稅常常是導致專家費超支的原因之一；三是項目缺乏一個專門負責人而是多頭支出，他們既不規定各自的限額，又缺乏相應的溝通，超支只是遲早的事。

3、項目申請時沒有硬性的支出進度規定，導致項目終結時突擊花錢。目前財政的項目資金通常會規定一個截止的時間點，在這個時間點之后，財政會收回剩余的資金，并不再撥付。項目負責人通常在這個時間點之前的一段時間里突擊花錢，使財務的業務量猛增至正常情況下的3倍——4倍甚至更多。由于是突擊花錢，導致不合理性支出劇增，同時為項目舞弊提供了渾水摸魚的機會。

（三）財務部門難以監管的其他問題

1、專項資金使用用途區別不明確，項目之間有相互挪用的余地。目前專項資金在申請時細化不到位，執行時必然也無從監管具體的單個事項。因此，只需要修改一下支出憑單上的描述，一些本不相關的支出就可以從一個項目“合情合理”地轉化為另一個項目，或者從基本經費轉化為專項經費。

2、專項支出的必要性和真實性問題。專項資金的專業性決定了財務人員對專項支出的必要性審核沒有發言權，致使很多教師分內的工作如類似課件制作、精品課程網絡建設、校本教材開發等支出常常通過委托某些特定公司（能開發票）來完成。甚至某項目將專業的課程培養方案、教學計劃進程表的編制工作都委托外界。例如：某專業校內教師完成一份培養方案和進程表獎勵1000元，而委外則需支付2萬多元的開發費，可以看出，教學資源委外明顯體現出資金轉移的端倪。同時，由于財政、教育管理部門對專項資金中的考察支出缺乏規范，學校內部規章也各不相同，管理的缺失已使考察費明顯淪為公費旅游活動，并使某些受益人樂此不疲。盡管學校對差旅費報銷規定了嚴格的食宿標準，但鑒于外地租車費、考察人數的真實性都加大了考察支出隨意性，致使食宿標準淪為空談。

與此相關聯的項目支出真實性問題也不容忽視。如通過會議費方式，從指定政府采購的會議單位虛開發票，將項目資金打入會議機構，項目經費就成了某些個人享樂的支出。其次是通過考察、培訓委外方式轉移資金。如只需返給了受托單位（不乏項目負責人間接擁有或控制）相應的稅點，資金轉移僅是舉手之勞。第三，通過列支專家咨詢費轉移資金。財務能夠監管的也僅僅到專家的姓名、身份證號、工作單位、工作內容等，由于數量眾多，鑒于成本效益原則，財務監管難度大。事實上，專項資金轉移手段繁多，方法各異，致使財務人員防不勝防。

二、改進軟性項目的途徑

面對以上種種問題，筆者認為，校方必須采取高效的管理方法，主要從事前、事中、事后三個階段來采取相應措施，從而避免大量專項資金流失。

（一）事前控制

1、加強審批簽字人員的責任意識。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2010年頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》明確指明領導干部在履行經濟責任過程中對存在問題應承擔直接責任、主管責任、領導責任。要求領導干部要了解和掌握經濟責任內涵，牢固樹立責任意識。審批簽字人員明確自身的責任和義務，控制不合理的、不真實支出是項目資金得以高效管理的最重要保證。如果審批簽字人員對不合理的支出聽之任之，將球踢向財務部門，那么財務人員也只能明哲保身，不敢深究。其次是建立項目簽字的一支筆制度。如無論從人才強教、教育教學、科研哪一個項目開支，簽字權都必須有交叉，讓項目執行人無漏洞可鉆。第三是要求財務部門的負責人必須有校內教學經驗，增加財務人員對不合理、不必要支出的監控力度。

2、借鑒高校成熟的專項資金的管理經驗并因地制宜將其本地化。細化學校規定和財務制度，降低舞弊的可能性。第一，對于校本教材開發費、課程資源建設委外以及第三方公司資質的考察應由督導、教務等部門審核，以合理保證交由第三方完成的工作是學校現有師資條件下無法完成或不符合成本效益原則的。與此同時，學校管理部門應制定統一的合同模板，項目負責人與第三方簽訂合同必須遵照執行；第二，確保項目委外與校內完成同工同酬，減少項目負責人的個人舞弊機會。第三，對于培訓費、外出參加會議差旅費、考察費應明令禁止代理服務。針對此問題，高校的做法通常是禁止與旅行社簽訂合同，筆者認為這種做法為減少項目舞弊提供了有力的保證，尤其是現在鐵道部、航空部門都能夠提供實名制的火車票和機票，也為財務部門監督差旅、考察費支出的真實性提供了有利條件。

3、細化專項會計科目的同時要求與科目設置與項目執行者的明細項目申報相吻合。在一級科目不變動的情況下，建議根據項目設置的明細相應地增加明細科目，同時要求明細科目設置與專項申報明細項目完全吻合以確保絕大多數支出都能夠有歸入的口徑。

4、加強財務信息化的管理力度。建議為每位項目負責人配備電子結算卡，針對每一筆支出，銀行轉賬時都由出納刷卡記賬，現金支出由會計在審核時刷卡記賬，無論總額或明細項目，在超支時都會進行警示。這種報賬方式優化了學校的財務管理，提高了工作效率，杜絕了項目資金的超支行為。

（二）事中控制

1、加強對項目資金發票回收的力度。原則上對方單位收到學校的款項之后應及時開具發票，項目負責人沒有理由長時間不回發票。筆者認為，由于財政對項目經費管理的特殊性（如支出進度規定），學校也應采取更加嚴格的資金管理方式。除以時間為控制手段外，還應規定以發票換支票的監管方式，一方面確保發票及時回收，賬務的順利進行，另一方面也避免了項目結束時突擊花錢現象，迫使項目負責人不得不對項目支出認真進行規劃，提高項目的執行質量。

2、要求各會計基層人員保持合理的謹慎態度。合理懷疑項目負責人的支出是否有轉移資金的嫌疑。及時將這種情況向上級匯報，而不能認為只要項目負責人所開具的是真實的發票，領導都已簽字，就可以把財務部門的責任撇地一干二凈。

（三）事后控制

事后則需要從財務角度對項目執行情況進行績效評價，并且建議校方加大獎懲力度。

另外，從財政監管角度來說，加強教育軟性專項資金的法規建設勢在必行。目前財政部、教育部關于軟性項目可供各類院校參考遵照執行的僅有《中央高校基本科研業務費專項資金管理暫行辦法》（財教【2009】173 號），該部門規章面對目前軟性專項資金日趨復雜發展現狀、日益增大的監管難度與風險已明顯力不從心，需進一步細化支出的范圍并加強監管力度，使院校財務人員工作能夠有法可依。★