推進基層財政部門精細化管理的實踐與思考——以湖北省襄陽市襄城區為例

李賢星 劉永宏 郝治中

隨著財政收入逐年增加，支出規模越來越大，對提高財政資金監管的規范性和有效性提出了新的挑戰，推進精細化管理是新形勢下做好財政工作的迫切需要。本文擬結合湖北省襄陽市襄城區財政部門推進精細化管理的實踐，對區鄉財政部門推進精細化管理面臨的問題及對策進行探討。

一、襄城區財政部門實施精細化管理的主要做法

近年來，襄城區財政部門堅持以科學發展觀為統領，緊扣精細化管理這條主線，著力推進各項財政工作程序化、規范化、制度化，提升財政管理效能，切實增強財政服務發展、保障發展的能力，促進了襄城區經濟社會又好又快發展。

（一）細化管理，推進財政隊伍建設精細化

1、完善相關制度是推進財政精細化管理的基礎。在推進財政精細化管理工作中，該局著力完善預算管理、支出管理、資金管理、監督管理等財務管理制度，修訂黨建、衛生、考勤、干部學習、公文處理、車輛管理和廉政建設等32項機關工作制度，構筑覆蓋各項財政工作的管理制度體系。完善業務操作流程，明確每項財政業務的辦理程序、手續和時限，做到分工細致、責任明確，確保各項工作有序運行。完善首問負責、限時辦結、差錯責任追究等制度，做到用制度管權、按制度辦事，用制度規范約束干部職工行為，提升服務水平和辦事效率。推行百分制量化考核，年初與各科室、二級單位、財政所簽訂財政工作目標責任書，考核內容涵蓋黨風廉政建設、社會治安綜合治理、業務工作目標等方面。要求各科室、財政所每年確定創新性工作目標和改進性工作目標，積極爭先創優。

2、實施績效考核是推進財政精細化管理的保障。加大監督考核力度，對各科室、財政所工作情況實行每周一摸底，及時發現工作中存在的問題；每季一通報，營造比、學、趕、幫、超的濃厚氛圍，確保各項工作扎實推進；年終，對各科室、財政所目標完成情況進行綜合考核，考核結果與評優掛鉤。

3、加強隊伍建設是推進財政精細化管理的關鍵。人是財政精細化管理中最活躍、最具決定性的因素，深入推進并全面落實財政精細化管理的各項舉措，關鍵在人。為此，該局積極推進學習型機關建設，增強干部學習意識、服務意識、責任意識和大局意識，提升財政干部服務科學發展的水平。充分利用每周五集體學習日這個載體，安排科室負責人輪流舉辦業務講座，介紹各自科室的業務流程、政策法規以及近期開展工作的做法、體會，使用PPT演示課件，力求圖文并茂，促進干部職工業務素質不斷提升。積極鼓勵支持干部職工參加各種繼續教育、職稱考試和業務培訓，經常開展警示教育，加強職業道德修養，提高財政干部防腐拒變能力，建立健全財政干部不敢腐敗、不愿腐敗、不能腐敗的監督制約機制。認真落實《襄陽市黨員干部八條禁令》，積極開展治庸問責活動，進一步優化財政服務，杜絕庸、懶、散、軟現象發生。組織財政干部系統學習 《會計法》、《財政違法行為處罰條例》等財經法規，強化財政干部的法制觀念，提高依法理財水平。積極參加羽毛球、籃球、乒乓球、征文比賽、文藝匯演等活動，加強財政文化建設。以“構建和諧財政”為主題，在辦公區走廊新增一道歡迎墻、一張辦公室分布圖、一個政務公開欄、一個學習園地、一塊行為規范展板，把提神靜心的名言警句與襄陽自然風光相結合，制作廉政文化牌匾，溫馨提醒財政干部勤奮干事、廉潔理財、誠實守信，打造陶冶情操、提升素質的廉政文化走廊，使整個樓道充滿文明、廉潔、和諧、向上的財政文化氣息，提升財政軟實力。健全干部輪崗交流機制，多途徑、多層面、多崗位地培養和鍛煉干部，為干部成長進步拓展空間。不斷提高選人用人的公信度，營造“干部埋頭干事，前途組織考慮”的良好氛圍，讓有為者有位，激勵更多的優秀人才脫穎而出，施展才華，健康成長。

（二）深化改革，推進財政管理機制精細化

1、深化國庫集中收付改革。嚴格賬戶管理，清理規范單位銀行賬戶，完善國庫單一賬戶體系。襄城區各部門預算內、外資金全部實現網上支付。實現財政資金 “四直達”，即非稅收入直達專戶、干部工資直達個人賬戶、專項資金直達項目、公益服務經費直達服務中心。強化會計監督，嚴把報賬關。對出現涂改、挖補、大小寫金額不符的原始憑證，退回重開單據；對手續不完備的原始憑證，補辦相關手續；對“白條”等不合規憑證，補開正規票據后報賬；對違規發放的津補貼，堅決拒付。

2、深化政府采購制度改革。進一步規范政府采購行為，不斷擴大工程類政府采購規模，明確工程類政府采購的范圍、運作模式，杜絕工程類采購不規范、不透明、不公平的現象發生。對納入集中采購目錄和達到規定限額的，單項或批量采購金額一次性達30萬元以上的貨物和工程類項目，必須實行公開招標。公開招標限額以下的，視具體情況采用競爭性談判或詢價采購等方式辦理。對未納入政府采購預算和自行采購的支出項目，不予支付入賬。2012年1至10月，襄城區政府采購金額達1889萬元，節約預算資金317萬元。

3、深化“收支兩條線”管理改革。按照“單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌”的要求，規范非稅收支行為。完善非稅收入票據監管辦法，對票據領購實行“限量供票、核舊領新、以票管收、票款同步”。指導用票單位建立票據購領明細臺賬，確保票據使用安全。1至10月，核銷各類非稅收入票據1700本，代管非稅收入5500萬元，增強了政府宏觀調控能力。

4、深化部門預算改革。按照人員經費優先保障、項目經費零基預算的原則，對各單位人員經費打滿打足，公用經費定額安排，項目支出細化到類、款、項，做到預算公平、公正、合理。進一步規范部門預算編制，對區直全額預算單位按照規定的程序編制部門預算，做到一個部門一本預算，提高預算編制的準確性、完整性和透明度，增強預算執行的約束力。大力壓縮一般性支出，從嚴從緊編制各項支出預算，集中財力保障人員經費、機關運轉、法定支出以及事關民生的支出需要。1至10月，襄城區用于教育、三農、醫療、社保等民生支出4.75億元，民生支出占財政總支出的79%。

（三）優化流程，推進惠農資金管理精細化

通過梳理分析，修訂完善資金審批撥付、會計核算、監督檢查等業務流程。

1、規范涉農補貼發放。完善補貼兩次公示制度。補貼面積經鄉鎮審核后，在上報區財政部門之前，由鄉鎮財政人員到各村進行公示；區財政部門委托金融機構發放糧補資金之前，由鄉鎮財政人員將《中國農民補貼網》生成的公示表到村組進行第二次公示。每次公示不少于7天，并留下影像資料備查。完善農村機動田管理制度。農村機動地發包到農戶后，村委會要與農戶簽訂土地承包合同，并報鄉鎮政府、財政所備案，否則不得申報糧食補貼。嚴禁村集體利用機動田套取惠農補貼作為集體收入，補貼款直接存入種糧戶“一折通”。完善重點監控制度。將領取糧食補貼的村干部及親屬、補貼面積在20畝以上的農戶、當年新增補貼戶、同村重名領取補貼農戶等四類人群作為重點監控對象，每年篩選、登記、對比，實施重點監控。建立惠農補貼監督員制度。每村至少確定3至5戶惠農政策監督員，隨時監督糧補發放的真實情況。建立監督員回訪記錄冊，鄉鎮財政所每月至少對監督員回訪一次，并登記回訪記錄。建立集中保管“一折通”制度。農戶“一折通”由鄉鎮財政人員直接發放到農戶，不允許村干部代領代發。對外出務工、暫時不能發放的農戶“一折通”，由財政所指定專人保管，外出務工人員隨返回隨發放。完善信訪限時辦結制度。區鄉財政部門設立投訴咨詢電話，對舉報的糧補問題須記錄在案，在5個工作日內查證回復。推行責任追究制度。對未嚴格執行糧補政策、未嚴格審核把關、虛報冒領補貼等行為，嚴肅追究當事人責任。2012年襄城區通過“一折通”方式，及時準確發放糧食直補、水稻良種補貼等惠農資金2866萬元，惠及4.6萬余種糧農戶。

2、規范項目資金管理。出臺財政專項資金管理辦法，強化事前審查、事中監督、事后檢查，著力提高水利、農業、庫區移民等專項資金使用效益。財政部門按照監理部門提供的施工進度，通過國庫集中支付的方式，項目資金直達商品、勞務供應方。項目建設嚴格實行項目公示制、項目法人負責制、項目建設監理制、項目工程管護制、區級報賬制和工程招投標制，確保施工質量。嚴把立項審批關，對黨員領導干部、財政工作人員及其直系親屬經營或參股的公司，一律不予申報立項。對弄虛作假騙取、套取財政專項資金，截留、挪用、貪污、私分財政專項資金，嚴重違反建設項目立項、審批程序，擅自改變建設內容，未按規定招標投標或者中標后非法轉包、分包等情形的，嚴肅追究相關責任人的責任。

3、推進農村綜合改革。按照“總量控制、精簡效能”的原則，把農村公益服務崗位核定到鄉鎮及具體服務項目。對農村公益服務項目采取政府采購、公開招標的方式，按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則，確定公益服務人員。襄城區按照統一的合同文本，由鄉鎮政府會同區直行業主管部門，與各服務中心簽訂合同，制定詳細的考核細則。年終由區綜改辦會同鄉鎮政府、區直主管部門進行綜合考核，按考評結果兌現報酬。2012年該區籌措 “以錢養事”資金479.5萬元，加強農村公益性服務體系建設，確保各項農村公益服務到位。加強農村干部隊伍和村級組織建設，提高村干部工作報酬，2012年該區將村支書年工作報酬由5400元提高至12000元；書記、主任分設的村，村主任年工作報酬由3000元提高至10000元;副職年工作報酬由2400元提高至8000元。工作報酬的60%作為基本報酬，由區財政按月撥付；40%作為績效報酬，年底由區財政一次性撥付到各鄉鎮辦，各鄉鎮辦根據年度社會管理、經濟發展、基層黨建、惠農政策落實、計劃生育等工作考核情況落實到位。對集體經濟薄弱村進行補助，確保村級組織正常運轉。

4、推進陽光工程培訓。擇優選擇一批師資力量強、基礎設施完善、社會知名度高的職業教育培訓機構參與培訓工作，有針對性地為農村勞動力提供電焊、機械加工、農作物種植、農機操作等技能培訓。襄城區財政部門通過查閱檔案、電話詢問及實地核查等方式，對每期培訓班的開班、班中、結業進行抽查，嚴格執行資金報賬制度，確保財政補助資金的安全性和有效性。2012年該區舉辦培訓班19期，培訓農村勞動力1810人，拓寬了農村勞動力就業渠道。

（四）強化措施，推進財政監督管理

精細化

1、著力做好政務公開工作。辦好襄城區財政與編制政務公開網，提高網上公開信息質量，進一步擴大涉及民生的財政專項資金的公開范圍，自覺接受社會各界監督，保障群眾知情權、參與權、監督權。2012年襄城區公開各項財政資金47項，金額達2.3億元。發布政務信息160余條，讓群眾及時了解相關政策。收到網上咨詢、投訴、建議12件，均及時準確地進行了答復。

2、確保財政資金安全運行。完善內控機制，從賬戶、票據、印鑒、現金使用等方面健全制度，定期開展財務清查，強化責任安全意識教育，確保財政資金運行規范安全。建立健全事前防范、事中牽制、事后監督的資金安全監管機制，推行會計輪崗制度，對財務人員進行輪崗交流，提升財務人員素質，防范財務舞弊行為。加強撥款印鑒管理，單位撥款印鑒實行兩人分管，單位財務印章由會計保管，會計機構負責人、出納印章由出納保管。出納辦理資金撥付業務時，經會計審核無誤后加蓋單位財務印章。堅持每月對賬制度，確保財政資金安全運行。

3、規范農村三資管理工作。資金管理推行專戶儲存制。各鄉鎮依托財政所，成立農村三資服務中心，對村級財務進行委托代理，實行會計電算化。在保持村級資金所有權、使用權、審批權“三權不變”的基礎上，不論村級資金來自哪種渠道，一律進入專戶儲存，先申報再使用。村級資金及賬務全部移交服務中心，各村只設一名報賬員，負責辦理村級財務收支業務。為防止村集體資金被平調、挪用，切實取信于民，分別為各村開設資金儲存專戶，取款時必須加蓋村委會公章、村主任及財政統管會計印章后，才能從銀行提取現金，使鎮、村兩級相互制約，規范支付行為。各村需要支付款項時，填寫村集體用款申報單，據實寫清支出項目及金額，經鎮分管領導審批，方可辦理撥付手續。對村級備用金實行報賬撥補的辦法，確保村級基本支出需要。資產管理推行臺賬登記制。清理盤點村級資產，及時登記資產臺賬，明確管理責任，每年至少對村級資產進行一次盤庫，防止集體資產流失。資源管理推行公開競標制。對村集體機動地發包、租賃和征用，建設工程的發包、閑置資產的處置等，全部通過公開招投標的方式，拍賣所得用以償還村級債務或建設村級公益項目。

4、規范國有資產監督管理。完善行政事業單位國有資產管理辦法，規范國有資產配置、調劑、處置、報廢等行為。行政事業單位將占用的國有資產對外出租、出借，按照“單位申報、主管部門初審、政府審批”的程序辦理。未經政府批準，不得將行政事業資產用于出租、出借、出售、對外投資。嚴把國有資產處置關，行政事業單位處置房屋、土地、車輛及單位價值在5萬元以上的設備，需經主管部門核準同意，報區國資局審批后處置。國有資產處置遵循公開、公平、公正的原則，經有資質的評估機構評估并報區國資局核準后，通過拍賣方式進行資產處置，處置收入由區國資管理部門專戶儲存，區政府統一調配使用。對違規處置資產所得，作為違紀資金收繳國庫，并追究相關當事人的責任。

通過實施精細化管理，襄城區財政收支管理水平進一步提升，增強了干部隊伍的凝聚力、向心力和戰斗力。局機關連續保持湖北省級文明單位、襄樊市先進基層黨組織等榮譽稱號。

二、基層財政部門推進精細化管理面臨的問題

該區財政部門推進精細化管理雖然取得一定成績，但仍存在一些不容忽視的問題，主要表現為：

（一）財政監管體系有待完善

就部門預算而言，部門預算不夠明晰，尚未建立科學的支出標準和預算定額，預算編制不夠精細，預算執行缺乏剛性，預算約束力不強，預算追加比較頻繁，預算資金使用效益有待提升；就國庫集中收付而言，建立在國庫單一賬戶體系基礎上的資金繳撥國庫集中收付的監督制約機制需進一步優化。少數鄉鎮財政所只有一兩臺電腦，不能充分發揮 “金財工程”數據平臺作用。同時受技術條件和接受能力等方面的制約，以往財政信息化建設大多只針對財政部門的某項業務，一項業務開發一套軟件，各自為政，自成體系，致使財政信息化建設水平不高，財政部門與區直單位、鄉鎮的信息化建設有待加強；就政府采購而言，采購規模偏小，政府采購尚未真正實現管、采分離，政府采購管理有待規范；就專項資金監管而言，專項資金項目尚未建立完整的績效評估機制，財政專項資金切塊管理較多，區財政與農林水、民政等部門均可以對鄉村申報相關專項資金，但在鄉村點多面廣的情況下，到底由誰來對涉及鄉村兩級的專項資金實施全程跟蹤監管，有時存在職責不明、合作不夠、措施不力、監管不嚴的問題。部門之間信息封閉，項目資金重復投入現象時有發生，部分專項資金使用不夠規范。

（二）財政干部素質有待提升

鄉鎮機構改革后，鄉鎮政府工作人員有所減少，鄉鎮財政所作為鄉鎮政府唯一的直屬全額撥款事業單位，除了要完成惠農補貼發放、村級財務管理、新型農村合作醫療基金征收等工作任務外，還要配合鄉鎮做好城鄉互聯共建、換屆選舉等工作，財政干部疲于應付繁雜事務，學習時間少，知識更新慢。加之近年來對基層財政干部的培訓不多，部分財政干部對電腦操作、公文寫作、會計電算化等業務不夠精通，對電腦打印農民負擔監督卡等工作力不從心，顯得本領恐慌，能力不足，難以適應新形勢下財政工作的需要。

（三）推進財政改革阻力較大

每一項財政改革的推進，都難免會涉及部門利益的調整。推進國庫集中支付、收支兩條線、公務卡等改革面臨諸多阻力，推進改革不夠徹底。有些預算單位財經法制觀念不強、財務管理不力、內控制度不健全、預算執行不嚴，資產處置存在一定的盲目性和隨意性，財政資金使用效益有待提升。以公務卡改革為例，推行公務卡制度，可以生成公務消費的各項明細信息，使公務消費置于陽光之下，提高公務支出的透明度，但此舉限制了預算單位報賬自由操作的空間，加之預算單位報賬員業務素質參差不齊，一些單位報賬員年紀偏大，對電腦知識不夠熟悉，操作財政支付系統覺得困難。自2007年全國開始推行公務卡改革以來，此項工作至今未覆蓋到縣鄉基層預算單位。

（四）鄉鎮財務管理有待規范

實施農村綜合改革后，與鄉鎮政府、地稅、工商等部門相比，財政干部不是公務員，許多鄉鎮財政干部辛辛苦苦干一輩子，退休時仍是一介“科員”，導致部分基層財政干部心浮氣躁，鄉鎮財政監督職能有所弱化，鄉村財務管理、專項資金管理使用和固定資產核算管理不夠到位，部分鄉鎮負債規模較大，歷史遺留債務較重，往來款項長期掛賬未清理，固定資產管理較為混亂，有的鄉鎮行政事業單位家底不實，會計基礎工作較為薄弱。

三、推進基層財政部門精細化管理的幾點建議

全面加強財政管理精細化，既是業務建設、作風建設、能力建設的客觀需要，也是提升科學理財水平的必然要求。針對基層財政部門推進精細化管理中出現的問題，應創新思路，完善措施，切實提高科學理財能力，推進財政事業科學發展。

（一）著力推進財政改革

堅持“依法采購、管采分離”原則，規范采購運行管理，在充分節約財政性資金的前提下，提高采購執行效率。規范預算追加，嚴格審批程序，從嚴控制預算追加事項，增強預算的嚴肅性和約束力。加強預算支出績效考評，完善預算支出績效考評管理辦法，建立健全績效考評指標體系，逐步擴大績效考評范圍，注重考評結果的運用。加快推進公務卡改革，減少現金支付結算，提高公務消費透明度。采取“先試點、后推廣”的方式，選擇一部分條件較好的預算單位進行試點，不斷總結經驗，建立健全公務卡管理辦法、結算辦法、現金管理、代理資質和監督檢查等制度體系，規范操作流程。加快信息化建設，建議上級部門對財力困難的區鄉財政給予適當補助，專項用于購置電腦及網絡設備等，減少預算單位往返財政部門辦理業務的工作量。財政部門、預算單位在確定黨政機關人員出差、會議定點飯店及公務車輛定點加油、維修供應商時，原則上要將受理公務卡作為前提條件，確保2012年年底前將公務卡改革覆蓋到縣鄉預算單位。

（二）規范財政監督管理

推進政務公開，完善財政事項公開和公告制度，主動公開財政收支預算執行和決算情況，公開相關財政政策、發展規劃以及預算執行績效評價結果等，提高財政資金管理的公開性、透明度，廣泛接受社會監督。加強對財政資金的跟蹤問效，建立動態全程跟蹤制度，主動協同監察、審計等部門強化督辦檢查，糾正執行偏差，提高財政資金使用效益。建立健全預算編制、執行、監督相互分離、協調統一的監管機制，進一步提高國庫直接支付比例，加強對預算資金分配、政府采購、民生資金發放等重點崗位的監督，確保財政資金、財政干部“雙安全”。

（三）加強財政隊伍建設

1、理順機構管理體制。建議上級部門對鄉鎮財政的管理模式、機構設置、人員配備等制定統一的指導性意見，把鄉鎮財政所作為縣級財政部門的派出機構，由縣（市、區）財政部門統一管理財政所人權、財權、物權，將鄉鎮財政所機構性質明確為行政管理機構或參公管理的事業單位，鄉鎮財政在編在崗人員納入國家公務員管理序列，切實保障鄉鎮財政人員的工資待遇，充分調動他們的工作積極性。構建責、權、利相結合的評判體系，將每項工作量化到崗，責任到人，把業績考核結果與評先表模、提拔任用等進行掛鉤，促進基層財政干部勤奮干事，勇于擔當。

2、加強財政業務培訓。鄉鎮財政人員以往長期從事農稅征管工作，他們不畏艱辛，吃苦耐勞，大力組織財政收入，為農村經濟發展作出了積極貢獻，具有熟悉農村和農民基本情況等優勢。但隨著鄉鎮財政職能由收支管理型向支出管理型轉變，鄉鎮財政人員應及時更新知識，提升綜合素質。為此，上級財政部門應結合基層工作實際，建立健全學習培訓制度，安排基層財政干部培訓專項經費，采取分批、分層次、分年齡段等方式，有針對性地定期組織基層財政人員開展會計電算化、財經法規、惠農政策、公文寫作等業務培訓，提高培訓的針對性和實用性，不斷提高辦公自動化水平，提升基層財政人員的業務技能和工作效率。

3、加大基礎設施投入。建議上級財政部門設立規范化財政所建設以獎代補資金，扶持鄉鎮財政所改善辦公場所，使財政所辦公用房具備“五室一廳”（辦公室、會議室、接待室、檔案室、多功能活動室和便民服務大廳）的基本功能。配備電腦、打印機、空調、掃描儀、復印機、檔案柜等辦公用品，滿足辦公需要。設置農村“三資”管理、惠農補貼兌付等便民服務窗口，在醒目位置設置農村“三資”管理業務流程、惠農補貼兌

付、財政包村專管員公示欄等宣傳標牌，方便群眾辦事。安裝安全視頻監控系統，統一開發推廣辦公自動化軟件，保持市、區（縣）、鄉鎮網絡聯通，便于信息查詢和監管，提高辦公自動化水平，不斷提高財政管理科學化、精細化水平，努力把鄉鎮財政所建設成為“環境優美、設施齊全、管理規范、服務完善”的規范化財政所，著力打造一支“政治堅定、業務精湛、嚴守紀律、盡職盡責、團結協作、和諧進取、公道正派、清正廉潔”的鄉鎮財政干部隊伍，充分發揮鄉鎮財政所就地服務和就近監管的優勢，確保各項惠農政策落實到位。★