引入公民參與構建地方財政監督機制

■童 偉

引入公民參與構建地方財政監督機制

■童 偉

“自古以來凡是長期穩固繁榮的社會和政府，都是在廉政建設上取得相當成就的榜樣。而那些短期執政迅速崩潰的政府和朝代，無例外都是法紀敗壞、腐化奢靡、橫征暴斂的典型。相比之下，在市場經濟條件下，實行廉政建設，具有更迫切而深遠的意義。”“實現廉政建設需要運用多種有效的手段，營建多方面的必要條件，其中，現代化的財政監督處于關鍵性的地位。”著名財政學家姜維壯教授2002年在 “市場經濟、廉政建設與財政監督”一文中對財政監督在市場經濟發展中具有的重要作用予以了如上精辟而準確的論述，這一點在十年后的今天，不僅依然適用，而且對于我國地方政府的廉政建設還有著更為深刻而現實的指導意義。

與世界上絕大多數國家相比，中國地方政府在“花好人民的錢”和提供基本公共服務方面都發揮著更為重要的作用：地方政府承擔著為全國80%以上居民提供70%基礎教育、65%醫療衛生、100%社會保障的公共服務責任，支配著全國84%（2011年）以上的財政支出。近年來，隨著經濟的高速增長，地方財政規模進一步膨脹，但浪費性支出行為（甚至腐?。┮嚯S之蔓延開來，三公支出愈演愈烈，批評之聲時有耳聞，使約束和控制地方政府行為、對地方財政進行監督的責任比過去任何時候都要更加繁重、更加復雜，也更加重要和緊迫。

在此背景下，對姜維壯教授關于財政監督職能的理論進行進一步深入研究、探索及學習，其意義就顯得更加深遠而更加重要。

一、中國地方政府行為及地方財政監督現狀診斷

中央政府因偏好誤識，可致某些公共物品的供給背離實際需求，由更了解轄區居民偏好的地方政府提供本地公共產品，將有助于帕累托改進及社會福利最大化。由此，為增加消費者剩余、改善地方公共物品供給，財政決策權應由上級政府向下級分解。

然而，傳統的財政分權理論能夠改善地方公共物品供給的理論在中國卻失去了效力。由于用手投票和以足投票約束機制尚不健全，單一的政治錦標賽激勵機制促使地方政府以GDP指標代替居民偏好，公民參與被地方政府排斥在預算決策程序之外，公民偏好和需求未能得到地方政府的及時回應，居民對公共物品的偏好未能進入地方政府的考慮范圍，大量財政資源被投入到能在短期內帶來增長的領域，公共服務領域的投入被忽視。

公共財政政策的決策過程長期為政府部門所壟斷的結果是：政府行為失去監督，公共支出效率低下，浪費性支出以及腐敗損失嚴重，不斷攀升的低效支出持續侵蝕公眾的財富與福利，使公共財政的公共性難以實現。這也正是導致我國基礎教育、基本醫療衛生及社會安全網等百姓需求巨大、偏好顯示強烈的領域資金嚴重不足的主要原因。

在民主法制社會，政府的資源得自于人民，理應按人民的意愿使用，并產生人們期望的結果。良好的財政資源的使用結果應是：政府向民眾提供的公共產品和公共服務能充分滿足人民群眾的偏好和需求。公民的積極參與還可使政府制定出更多反映民眾偏好且獲民眾廣泛支持的公共政策，有利于建設一個更少分歧和爭斗、易于管理和規制的和諧社會。而公民的財政參與則使得社會大眾能夠在財政支出決策過程中充分表達自己的偏好，當財政資金的配置從民眾最需要的地方開始時，其本身就已經體現了公共財政資金配置的效率，因為對公共產品或公共投資項目的偏好集合正是民眾最迫切需求的真實反映。

公民對公共財政的參與，既是參與公共決策的過程，也是對政府行為進行監督的過程，能夠有效防止公共預算過程中容易產生的貪腐行為，從而促使公共預算的安排更加合理、高效、透明。

“在我國，財政監督同其他環節一樣，要受黨和人民群眾的監督。這是財政監督的有效性和公正性的重要保證”。然而，在我國目前的地方財政監督中，公民參與還遠遠不夠，公民參與的法定代表機構——各級人民代表大會還遠不能發揮代表公民履行財政監督職能的作用。其突出表現為：

(一)未能充分反映民眾的需求與偏好

前文分析已經說明：在民主法制社會，政府的資源得自于人民，理應按人民的意愿使用，并產生人們期望的結果；良好的預算資源的使用結果應是：政府向民眾提供的公共產品和公共服務能充分滿足人民群眾的偏好和需求。由此，作為最廣大人民群眾代表的地方人大常委會，有義務代表人民表達其對預算資金配置的需求和偏好，并將其匯集、反映并體現到預算決策之中。

然而，在我國現行的預算決策過程中，由地方人大常委會組織、由社會各界廣泛參與的預算辯論、預算聽證還未長期化、制度化。缺少了廣泛征詢社會各界意見的聽證環節，地方人大常委會將很難充分匯集并準確表達民眾對預算資金配置的偏好和訴求；缺少了對預算資金配置等關鍵性問題的辯論與討論，地方人大常委會將無法以民眾的需求與偏好引導和約束地方政府的預算決策行為。

（二）未能發揮對財政資金配置的引導作用

對于任何一個政府來說，執政的首要任務就是確定施政綱領、明確戰略目標，以解決當下最緊迫的社會經濟問題，實現施政承諾。

戰略與綱領雖然事關重大，但只有被融入預算才能發揮積極作用：當預算將戰略與政策轉換成具有可操作性的支出決定時，戰略與政策才具有了實現的可能。離開了預算資金的支持和保障，任何戰略與政策都將是空洞而無法實現的。因此，注重加強戰略與預算的銜接，以戰略引導和約束預算，以預算反映和支撐戰略，應成為地方政府及地方人大常委會關注的重心。

然而，預算與戰略及政策脫節的現象在中國依然極為普遍，已對政府施政目標的達成及和諧社會的構建產生不利影響。雖然黨和政府提出了良好的施政理念、崇高的施政目標，制定了正確的施政綱領，但卻因現行預算體系陳舊的基礎框架和落后的預算理念，使稀缺的財政資金無法被準確地導向政府的施政重點和優先方向，公共支出格局無法有效支撐政府的發展戰略及施政目標。一方面，稀缺的財政資源被浪費在大量華而不實的活動之中，無法對國家和社會做出實質性的貢獻；另一方面，政府施政和國家戰略著重強調的優先領域，特別是民眾偏好極為強烈的基礎教育、基本醫療衛生、社會保障等民生領域，卻長期無法獲得財政資源的有效保障。

導致預算決策與政策相脫節的根本原因在于：缺乏一個具有權威性的機構承擔起聯接政策與預算的使命。預算決策與政策相脫節既包括政策無法影響和引導預算資金的配置，也包括政策的制定不受預算的約束。中國目前的政策制定是一種零碎化的威權體制，黨委、政府以及政府相關部門的負責人對政策的制定都具有決定性影響，在這種體制下很難形成統一的戰略計劃并用來影響和引導資金的分配。

與這種政策制定體制相對應的是支出權限的分散化。在我國，財政部門尚不是一個擁有足夠權力和獨立性的預算機構，政策制定既不需要財政部門進行成本審查，以財政部門為主導的預算過程也無法約束政策的制定。此外，財政部門也并非唯一一個擁有預算決策權的機構，地方政府正副首腦、發改委、經貿、科技等部門也都擁有一定的預算分配權限，他們都以正式或非正式的方式影響著預算資金的配置。

政策決策權的零碎化以及預算配置權的分散化，均使預算過程充滿了不確定性，也使預算資金的配置目標和配置活動難以統一。在此情況下，由一個具有權威性的機構承擔起聯接政策制定與預算決策的橋梁，就顯得極為重要和關鍵。

二、構建公民參與的財政監督體系

“與傳統的財政管理監督相比，現代財政監督的對象已不再局限于對納稅者和財政資金的接受者和使用管理者的監督，而是對財政資金收支管理運用過程的普遍監督，特別是對政府主管官員的依法監督；實現財政監督的依據，也不再是某個人和部門的權威性指示，而是國家法律的明確規定；實現財政監督的主體，也不再是某個主管財政的政府部門或個人，而是國家的權力機關和有關機構的集體；實現財政監督的主要政策目標，已不再是局限于國家經濟服務，而是實現財政工作為市場經濟服務并促進整個社會安定協調和健康發展的一個十分重要的方面。這種現代化的財政監督管理方式，較集中地體現在國家預算的管理制度中。”由此，在加強地方財政監督時，應以預算監督為核心，以公民參與為導向，積極構建以各級人民代表大會為主體的現代財政監督體系。

（一）積極擴大公民參與

預算是財政資源的配置過程，百姓以納稅為代價將私人資源讓渡給政府，并從公共支出中獲益；政府通過對私有財產的“占有”提供令公民滿意的服務。在這一過程中，預算成為發現公眾偏好并予以回應的工具，預算支出方向及其優先性排序就是政府對民眾偏好的最佳回應。預算也因此成為將民眾偏好轉化為政府政策目標及公共服務內容的最恰當工具。

為此，將公民參與引入地方公共治理，借助預算過程的公民參與強化政府受托責任、改善預算資金的使用效率、提高政府行政透明度、促進民主建設，就成為以公民偏好集中表達與體現為己任的各級地方人大常委會致力于財政改革與監督的天然使命。

近年來，公民預算參與實踐在世界各地迅速推廣開來，如巴西阿雷格里市、法國巴黎大區、德國埃姆斯代滕市等都先后實施了參與式預算。在中國，浙江溫嶺新河鎮的“民主懇談會”、江蘇無錫的“參與式預算”、上海南匯區惠南鎮的“事實工程”等，通過民意測驗、座談會、聽證會、信息公開等方式，將公民參與納入到預算編制以及重大投資項目、立法、地區規劃等重大公共事務的決策過程。

公民預算參與的具體方法包括：

1、預算征詢制度。各級政府在編制預算方案時，事先對關系公眾利益的重大事項(如基礎設施投資、稅費調整)征求意見，尤其是關于預算支出項目的可行性和不可行性意見。預算征詢可以采取問卷、網絡調查、座談會等形式。

2、預算草案公開制度。除涉密信息外，預算草案在發放給人大代表審議時，也同時向公眾公開，即“雙公開”制度。草案公開可以讓公眾知曉并關注預算安排，為后續監督提供依據。公眾對草案的反饋意見可以為預算修改提供參考。此外，預算修正案、預算調整案、預備費動用案、預算執行情況報告、決算案、預算審計報告、政府財務報告等文件，均應當通過正式程序向公眾公開，或者公眾能夠便捷查詢。

3、預算聽證制度。預算聽證、公共服務調查和預算對話都是重要的參與機制。立法機關和財政部門可以在其中發揮特別重要的引導和組織作用。為使預算充分反映公民偏好，促進預算資源的公平有效分配和減少腐敗，發展和鼓勵公民對話團體，建立由立法機關或財政部門代表與公民團體之間的對話機制深具意義。這些工作可以率先在基層和社區的層面上推動，也可以先進行“試驗”。無論結果如何，預算過程中各種形式的公民參與機制建設都是預算改革與民主進程不可或缺的重要組成部分。

4、預算執行監督制度。預算方案在執行中細化成具體的政府行為和公共項目，公眾可以憑借不同身份參與預算的具體收支活動，預算執行中的公眾監督因此成為預算立法上最重要的公眾參與。但這種決策后參與的“糾錯”功能與決策時參與的“預防”功能相比，成本與代價要高得多。

5、預算績效公眾評價制度。預算績效評價是對年度或者項目預算支出的執行結果進行的綜合性考核，以衡量政府履責和預算資金使用的效益，是由“合規預算”向“績效預算”推進的過渡。《中央部門預算支出績效考評管理辦法》就規定了“公眾評價法”。作為一種事后參與，公眾績效評價的效果有賴于公眾在預算決策與執行環節中的持續性參與。

（二）引導財政資金配置

在我國，預算支出決策與國家戰略、政策間的脫節，使得政府難以將稀缺的財政資源配置到公共政策的重點領域，公共支出格局無法準確地反映政府施政的優先方向。

由此，聯接政策與預算，對預算支出與地方發展戰略和政策目標的相關性進行檢查和監督，就成為以各級地方人大常委會加強財政監督的首要任務。

由此，財政監督的一個重要工作就是：根據未來年度國家及地區社會經濟發展目標，國家及地方財政、稅收政策，地方實際社會經濟發展狀況及綜合財力，對地方預算草案進行總量控制及結構審查，要重點查看預算資金的配置是否與國家及地方的戰略目標一致，是否符合國家及地方政策的優先性排序。

由此，負有財政監督義務的部門在預算審查過程中的一個重要工作就是：根據未來年度國家及地區社會經濟發展目標，國家及地方財政、稅收政策，地方實際社會經濟發展狀況及綜合財力，對地方預算草案進行總量控制及結構審查，要重點查看預算資金的配置是否與國家及地方的戰略目標一致，是否符合國家及地方政策的優先性排序。

為此，在進行預算審查時，應要求政府提供如下文件：中期宏觀經濟展望、財政政策目標報告、財政可持續性評估報告。

1、全面、可靠和量化的中期宏觀經濟展望。中期（預算年度之后的3-5年）宏觀經濟預測和財政預測報告應包括關鍵性的預測及假設。全面、可靠和量化的宏觀經濟展望是制定預算的起點和重要依據，它提供了預算編制所必需的宏觀經濟預測以及預測基于的經濟假設，也為地方人大常委會進行預算總額控制奠定了基礎。

2、財政政策目標報告。預算準備的各個階段都會受到財政政策目標的影響。財政政策報告應包括政策目標及其優先性排序，當前財政政策的未來影響，財政收支中期預測等。財政政策報告是將政策與預算相融合的橋梁與紐帶。

3、財政可持續性評估報告。財政可持續性評估報告是對中長期財政運行狀況的預測。如果公共債務超過了政府中長期的清償能力，財政政策將不可持續。財政可持續評估報告是地方財政政策制定與調整的重要依據。

此外，還應提交的文件有：中央銀行、公共金融機構和非金融公共企業的準財政活動報告；稅收支出報告；會計標準報告；政府負債和財務資產報告；審計報告等。

(三)加強程序與過程監督，提高預算執行效率

要確保地方公共部門對預算資源的使用產生有意義的結果，效率必須得到保證。在預算執行過程中，財政監督的核心是程序控制，即對預算資金使用進行的合規性控制。合規性控制是財政支出管理的靈魂與精髓。沒有合規性控制，就不可能有牢固的財政約束和支出控制，而失去控制的支出過程將成為滋生財政風險、機會主義行為乃至違規和腐敗的溫床。

財政支出周期由授權、撥款、承諾、核實、支付等階段組成，合規性控制只有覆蓋支出周期的各個階段才會取得成功。在這幾個階段，合規性控制的任務和目標各不相同：①授權與撥款階段。公共部門的支出受制于多重約束，而這些約束首先來自預算授權和依據授權進行的預算撥款。在此階段，預算監督的主要任務是：確保每個支出機構及每筆支出在預算年度都獲得了明確的法定授權。②承諾階段。承諾是支出機構在預算授權范圍內做出的支出決定，亦即與供應商簽訂的合同或發出的采購訂單。承諾階段的監督任務在于：確保支出建議得到批準；資金按預定的規模、類別撥付使用。③核實階段。核實是對供應者交付的商品與服務進行審核。核實階段監督活動集中于確認所收到的商品和服務與訂單或合同相符。④付款階段。付款是公共部門為所購商品與服務支付貨款的行為。在此階段的監督重點是確保已發生有效的、需要進行會計記錄的付款義務；有適當的人員證實商品與服務已如期交付；申請付款所需憑證正確并適當。

由此，將公民參與引入財政監督，充分發揮地方人大常委會在財政監督，特別是預算監督中的積極作用，構建覆蓋預算周期全過程的地方財政預算監督體系，將可形成一個良好的激勵與約束機制，推動地方政府增強運營責任，提高管理與決策水平，強化財政資金使用績效，提高公共服務質量。

中央財經大學財經研究院）