淺談我國財政轉移支付體制改革

■姜清霞

淺談我國財政轉移支付體制改革

■姜清霞

政府間的轉移支付主要分為專項性轉移支付和一般性轉移支付，目前不管是專項性轉移支付還是一般性轉移支付，都存在一些會引發轉移支付政策偏離目標的缺陷。因此，從2009年開始，我國部分省市財政創造性地進行了“專項性一般轉移支付”的改革實踐，其主要做法就是將原專項性轉移支付調整為一般性的轉移支付的同時，對一般性轉移支付資金的使用通過附加內容予以限制。同時，在計算出省轉移支付補助額后，將一些項目作為一般性轉移支付的附加內容予以明確，以確保上級政府相關政策措施的順利落實，這樣所謂的一般性轉移支付也就具有了一定的專項性。從實踐成效看，我國部分省市財政推行的“專項性一般轉移支付”改革提高了財政資金分配的科學性和合理性，優化了財政轉移支付的結構，增強了上級政府特定政策意圖導向，明晰了財政的分配主體地位，緩解了市縣財政壓力，加快了預算執行的進度，使改革取得了一定成效。

一、專項性一般轉移支付的政策目標

從我國部分省市財政推進“專項性一般轉移支付”改革的舉措來看，“專項性一般轉移支付”并不存在與過往轉移支付不同的政策目標，而是想要通過新的政策工具實現原本難以實現的政策目標。因此，我國仍然可以把推行“專項性一般轉移支付”改革的政策目標明確為：既能克服專項性與一般性兩類轉移支付存在的問題，又能充分發揮兩者間的優勢，既能承繼和鞏固一般性轉移支付均衡財力、促進基本公共服務均等化的功能，又能維持和強化專項轉移支付準確貫徹上級政府特定政策意圖，解決外溢性問題、彌補承擔上級政府委托事項支付的成本等職能作用。或者更直接地講，就是設法找到“財盡其用”的政策工具，這包括兩個方面的含義：一是資金用到了該用的地方，二是資金的使用是有效率的。那么，是否存在一種理論上的指導和依據來指導我們更好地實現轉移支付資金的有效使用，下面將從理論淵源與實踐探索兩方面予以考察。

二、專項性一般轉移支付的理論基礎

從理論淵源上講，“專項性一般轉移支付”并不是基于全新理論運轉的一種轉移支付方式，而是基于同樣公共產品理論的一個實踐探索，只不過傳統轉移支付方式默認了公共產品的清晰邊界，而財政部門的創新型做法則更多地關注了公共產品的相對性。其之所以能夠取得良好的成效，顯然是適應了公共產品的相對性本質，具體分析如下圖1

所示：

圖1轉移支付的形式公共產品關聯性

公共產品的分類不是絕對的，它取決于當時的市場條件與技術狀況，在科學技術日新月異、人們社會關系日益復雜化的今天，公共產品與私人產品在一定技術條件下是可以相互轉化的，因此所謂公共產品的公共性在很多情況下更多的是一個程度問題，所以大多數基于傳統理論區分的專項性轉移支付與一般性轉移支付都可能隨著技術條件與環境的變化而落伍，于是將傳統轉移支付類型轉化為 “專項性一般轉移支付”就是一個順理成章的選擇。當然，公共產品與私人產品相互轉化所需要的“一定條件”，在現實中的把握并不像理論分析的那樣簡單，因此，當對“一定條件下”公共產品的“一定條件”難以實現，而公共產品又有必要及時提供時，或許能夠對公共產品的邊界與提供責任進行明確界定，使一般性轉移支付或者專項性轉移支付仍不失為一個好的選擇。

理解上述理論并不困難，以教育為例來講。教育無疑是全局意義上的公共產品，然而問題在于教育成為公共產品是有條件的，一般來說，只有越基礎的教育才越具有公共品的性質。因此，教育就成為在一定條件下 （如義務教育）是具有全局意義的公共產品；而且即使是基礎教育，其公共產品的“純粹”程度也是難以把握的，于是，按照上面的邏輯分析，很容易得出結論：財政部門應該對義務教育上的不公平進行轉移支付，而這種轉移支付的形式也應該是“專項性一般轉移支付”。

最后需要說明的一點是，上述分析完全是基于個人主義哲學觀上的結論。事實上，社會觀念的多元性也要求人們注意到非個人主義的一些因素，因此，現實轉移支付的影響因素要遠比當前的分析復雜得多，任何一種簡單的對現實轉移支付的否定或者肯定都是不合適的，當然，從現代經濟學的基本假設上看，這一分析是合理的。

三、專項性一般轉移支付的執行環境

公共品相對性的原因就是“一定條件”，因此，對“一定條件”的理解、掌握和拿捏也就成為了保證“專項性一般轉移支付”政策成效的重要內容。然而，在轉移支付實踐中，受政府職能轉變不到位、政府間支出責任不清晰、政府統計體系不完備、既得利益剛性等因素的制約，現行轉移支付制度還存在對規范轉移支付的重要性認識不足、事權與支出責任界定不清的情況從而增加了規范轉移支付的難度、專項轉移支付項目管理不夠規范、專款配套政策有待規范、轉移支付監管水平需要進一步提高等問題，如何處理與應對這些問題是保證專項性一般轉移支付能夠扎實推進和行之有效的關鍵所在。為此，需要做好以下幾方面的工作，或者說需要建設一個具有以下特征的改革環境。

首先，要有對稱與完善的信息交流機制。也就是說，與轉移支付相關的政府對財政資金的支出要有同樣的理解，且轉移雙方可以無成本地交流這種信息，因為，如果轉移支付相關方缺乏這樣的默契，那么接受轉移支付的政府就有機會利用信息不對稱而謀取利益。這樣一來，則無論是出于公平還是效率方面的考慮，轉移支付的政策目標都是不可能實現的，這方面的詳盡研究已經很多。雖然理論上可以將政府視為一個居民利益代表的“黑箱”，但現實中政府的目標畢竟需要“有利益訴求”的人（官僚或公務員）來實現。按照Niskanen(1971)的觀點，官僚們關注于官僚特權、公共聲譽是一種利益訴求的正常表達，如果這種表達體現為使預算規模不斷擴大的話，那么，官僚們追求預算最大化就成為了一個合理的目標追求，如果信息是不對稱的，那么官僚就有足夠的優勢讓居民接受任何總收益大于總成本的政府支出。很顯然，政府的這種支出規模不可能滿足邊際收益等于邊際成本這一最優條件，因此，政府的支出規模是偏大了。而如果政府的這種支出沖動并不需要本地居民 “埋單”，而是來源于轉移支付時，不僅當地政府，就連當地居民也會支持通過信息不對稱來獲得更多的公共服務，這便是我們熟悉的、在政府間轉移支付時經常出現的“沾蠅紙效應”。因此，不僅是專項性和一般性轉移支付需要對稱和完善的信息，專項性一般轉移支付同樣需要對稱和完善的信息，充足的信息有利于正確的決策，任何一種經濟行為莫不如此。

其次，要有規范與透明的運行環境。轉移支付過程中政府間對稱與完善的信息為財政資金在政府間的合理分配提供了基礎，但并不能阻止政府部門間合謀對財政資金使用的扭曲，這在上述Niskanen模型中已有述及，克服政府間合謀將會對居民福利的影響，構筑一個規范與透明的運作環境是一個行之有效的政策措施，這是因為透明的信息有利于抑制政府間轉移支付而形成的利益共同體。盡管此時居民與當地政府都存在爭取更多轉移支付的動力，從而可能形成新的利益共同體，但公開透明的信息與嚴謹規范的程序，將會使他們的這種行為受到社會其他利益群體的關注，進而會大大壓縮其爭取“額外”收益的圖謀。這樣，一個公開透明與運作規范的環境就為了社會各理性利益集團通過競爭實現公平效率的結果打好基礎，這在許多國家的轉移支付實踐中都有體現。比如，美國《憲法》第1條第8款規定了轉移支付管理和監督的決策、過程和結果都要公開。

第三，要讓公平與效率權衡并重。上述分析表明，在轉移支付目標當中，無論是彌補財政缺口還是實現公共服務的基本均等化，都是轉移支付基于公平性的考慮，然而公平與效率往往需要在此消彼長中尋得均衡，轉移支付也不例外，公平與效率依然是其制度設計的依據與標準，此時的效率包括兩個方面的含義：一是轉移支付資金的使用效率，也就是要求轉移支付制度的設計能夠保證接受轉移支付資金的政府能夠有效地組織并運用上級財政轉移支付的資源，使之發揮最大效用，避免浪費。二是“資源配置效率”，這是一種更高層次的效率，是指財政轉移支付主體如何在不同財力缺口、或不同政府層次之間分配既定的資源，使每一種資源能夠有效地配置于最適宜的項目上，實現優化的均衡效果。或者更直接地講，轉移支付資金的使用效率保證了既定的資金支出實現了最大的產出，而轉移支付資金在配置上的效率，要求保證以有限的財政資金實現了更高效的分配。因此，如果再考慮到對公平性關注，那么，對公平與效率的并重本質上是要實現財政資金能夠最大限度地提高全體國民的福利水平。

第四，要讓激勵與監督雙管齊下。即使具備了本文上述三條要求的運行環境，如果沒有以激勵與監督為核心的制度保證，轉移支付仍然可能是無效的，一種最有可能的情況是爭取轉移支付資金的政府可以通過消極征稅來擴大自身的財政缺口，這種看似與轉移支付無關的行為，卻是影響轉移支付結果的重要因素，如果這種消極征稅是沒有成本的，那么接受轉移支付的政府就會利用它。因此，對接受轉移支付政府進行必要的激勵與監督，確保地方政府能夠獲得的轉移支付還與其努力程度呈正相關，那么，結合上述三條要求，轉移支付資金就從確定、轉移、運用與效果的整個全過程上實現了有效配置與使用。

從理論與實踐層面看，財政部門所進行的改革與探索是正確、有效的，但改革方向的正確確立并不代表改革目標的已然實現。因此，在進一步推進“專項性一般轉移支付”的過程中，不存在所有公民一致認同的靜態最優。因此，適應財政分權改革的不斷變化，轉移支付也只能在改革中不斷完善。

青島市中級人民法院）