我國財政制度透明化的國際比較及演進路徑研究

■楊輊波

我國財政制度透明化的國際比較及演進路徑研究

■楊輊波

2012年是鄧小平南方談話發表20周年，有關改革的話題再次成為熱議焦點。2月，《人民日報》發表社論《寧要微詞，不要危機》，強調“寧要不完美的改革，不要不改革的危機”，全國政協十一屆五次會議新聞發布會上趙啟正強調，“深化改革的時機到了，我們會繼續堅定地前進”。世界銀行與中國國務院發展研究中心聯合編制的 《2030年的中國》研究報告也指出：“中國現已走到發展道路上的一個轉折點，必須加快和深化改革，尤其是政治體制改革，才能避免沒有太多預兆情況下經濟快速放緩的危險”。總之，在十八大前夕，進一步深化改革，正在成為當今中國社會各階層的一般共識。筆者認為，當前政治改革一大抓手是公共財政透明。所謂的公共財政透明，就是公共財政的政務公開，即將財政的決策、預算、執行、決算等情況進行公開，實現政府理財活動公開化、科學化、民主化和法治化。

一、建立公共財政透明制度的推動力量

(一)深化改革的需要

剖析當今中國經濟、政治和社會體制運行的深層次核心問題，無非就是貪腐、收入分配不公、教育醫療公共支出嚴重不足，而不是消費維系經濟增長、國進民退、社會誠信和商業倫理嚴重缺失等。這些深層次核心問題，或多或少地都與政府的行政權力不受任何實質性的約束與制衡有關，筆者認為這一情況集中體現在缺少公開財政透明體制而使一些官員在市場經濟活動管理中公開或隱秘地運用其掌控的權力和巨大資源來為自己家人和親友謀利或尋租。如中央黨校周天勇教授曾估算，包括預算內、預算外、預算外的預算外、土地出讓收入等幾塊加起來，在2010年中國各級政府的實際財政收入已達到了15萬億元，這么大的財力，幾乎全是由部門領導說了算，政府官員腐敗大面積地發生而屢治不果，社會分配越來越不公平，這些都與缺乏公共財政透明制度安排息息相關。可以肯定地說，沒有公共財政透明制度安排，中國就很難建設一個法治的社會主義市場經濟，第二次改革也就無從談起，在中國體制改革中無論如何強調公共財政透明的重要性都不為過。

(二)政治體制改革的需要

民主的核心不僅僅是直接選舉，還在于“財政民主”，即國家的錢怎么花。政治體制改革的目的之一是促進社會的公平、正義，而財政體制改革正可以“牽一發動全身”，對解決助長高房價的“土地財政”、各利益階層分配不公、腐敗問題等當今社會的難點問題，起到牽制作用，因為這些問題背后都隱藏著財政體制的根源。此外，財政改革不會造成社會動蕩，有人比喻，財政改革可稱作“要錢不要命”的溫和式改革。國家可以把公共財政透明制度作為改革多米諾骨牌中的首張，然后帶動預算體制改革，影響行政管理體制改革，使公共財政透明成為推動政治體制改革的重要突破口。

(三)建立高效的陽光政府的需要

《美國“進步時代”的啟示》一文中指出：美國在十九世紀末面臨的問題與中國今天面臨的問題非常相似，如腐敗、假冒偽劣、社會矛盾等等。美國在這一時期進行了一系列深刻的制度建設，特別對財政制度進行的徹底改選，加大政府財政透明，最終加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體的運作效率，造就一個更加強有力的政府。國際貨幣基金組織在《財政透明度良好做法守則—原則宣言》中也指出，“優良政府管理對于實現宏觀經濟穩定和高質量增長具有重要的意義，而公共財政透明又是優良政府管理的一個關鍵方面”。同樣，我國需要建立高效、負責任的政府，也應該把公共財政透明作為其最佳切入口。

二、國際比較：中國的差距

我國目前公共財政透明與國際比較有很大的差距，主要表現三個方面：

（一）缺乏公共財政透明的法律依據

20世紀70年代以來，西方很多國家都進行了財政改革，特別是把政府資訊公開、公眾知情權與陽光政府作為這段時間財政改革的重心，對公共財政透明的問題制定了相關法律 (詳見下表1)，以謀取民眾的理解和認同。

表1 部分國家有關公共財政透明的法律依據

我國自2008年5月1日實施 《政府信息公開條例》后，我國政府信息的公開工作才有了法律依據，邁出了第一步。但與西方發達國家相比，我國的公共財政透明法律依據還停留在國務院常務會議通過的一部行政法規上，缺乏單獨的、規范明確的公共財政透明法律。

（二）財政信息公開的內容、范圍及規范性與國際要求相差甚遠

現在政府公開的財政信息不全面、不具體，通常是籠統的數字，缺乏明細資料，不能對該項支出的構成以及具體安排適當與否做出判斷。因此，與西方發達國家相比，我國還有很大的差距。例如，普華永道會計師事務所曾經對35個國家和地區的透明度進行評分和排序，結果中國的“不透明指數”高達87，被列為透明度最低的國家，中國的不透明指數在48個國家中居于前五位。

以國際預算合作組織發布的《預算公開性指數2008》也顯示，預算透明度滿分為100分，各國平均得分39分。我國僅得14分，遠低于發達國家，甚至低于部分亞洲發展中國家,如印度、印度尼西亞、泰國。

三、提高公共財政透明的建議

必須從財政預算的 “頂層制度設計”、法律保障、行政支持三個方面入手，切實解決現實中存在的阻礙政府信息公開的各種制度障礙。

(一)政府財政預算透明的“頂層制度設計”

財政預算公開是財政透明化改革的核心內容，政府信息公開的重要內容和公共財政的本質要求，是打造法治政府、責任政府和服務型政府的關鍵環節，是有效監督行政權力和預防行政腐敗的內在要求。

目前我國財政預算公開工作進展不平衡，公開還不夠細化，與人民群眾的期望仍存在一定差距。這些存在的問題，已被中央發現并擺上了議事日程上。2011年5月4日召開的國務院常務會議上，研究部署推進財政預算公開工作，政府預算公開的大方向已經明確。建議中央繼續加強改革的統籌力度，細化頂層設計，就地方和部門預算公開的深度和廣度制定全面、科學的標準，并規制改革的時間表，掌控改革的節奏，整體推進。

(二)健全公共財政透明的法律保障

必須修訂《保密法》及其相關的保密條例，并將《政府信息公開條例》上升為法律。修訂的《預算法》應盡早出臺。

2010年10月1日起施行修訂后的《中華人民共和國保守國家秘密法》。新修訂的這項法律第九條規定了國家秘密的基本范圍，其涉及面之廣幾乎讓人想不出公共事務中還有什么不屬于國家秘密。因此，應對現有的各種保密條例進行清理，如“國民經濟和社會發展中的秘密事項”，應該通過具體、明確的列舉加以規定，禁絕一些地方政府和部門以此作為拒絕預算全面公開的借口。

完善《預算法》。在預算法的修訂中明確規定地方政府以及部門預算公開的責任主體、公開內容和公開的方式、范圍、程序，增加有關預算信息提供和披露的具體規定，為預算公開設置一個準確的時間表，同時明確規定不按時公開，不按要求公開應當承擔的責任和會招致的懲罰，以此來保證預算公開工作的順利通暢進行。

(三)行政支持和監督地方政府公共財政透明

加強地方政府財政信息化建設，為財政管理透明化提供技術保障；加強財政信息化的一體化建設，實現財政信息的電子傳輸和所有信息共享，形成財政部門對財政資金運行事前、事中、事后的全過程監控，增加公共財政執行的透明度；推廣“實時在線財政預算監督系統”，推動各級財政與同級人大聯網，充分發揮人大對公共財政透明執行的日常監督和實時監督；通過各種媒體，尤其是網絡向公眾報告財政信息。更為重要的是，中央政府應將政府信息公開和財政透明度作為各級政府問責的一項重要內容來抓。

江西冶金職業技術學院）