網(wǎng)絡(luò)時代我國政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑的構(gòu)建

■唐云鋒 馬 換

網(wǎng)絡(luò)時代我國政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑的構(gòu)建

■唐云鋒 馬 換

一、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論及政府預(yù)算網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督路徑的技術(shù)機(jī)制

20世紀(jì)60年代，美國心理學(xué)家米爾格蘭姆設(shè)計了一個連鎖信件實驗。從而提出了六度分割理論，該理論認(rèn)為世界上的任意兩個人之間建立聯(lián)系，最多只需要6個人，如圖1所示。如果每個人平均認(rèn)識260人，其六度就是2606＝308,915,776,000,000（約 300 萬億），消除部分節(jié)點重復(fù)，那也幾乎覆蓋了整個地球人口若干多倍。這就是著名的“小世界實驗”。

圖1 六度分割理論示意圖

將“小世界實驗”這一現(xiàn)實社會現(xiàn)象進(jìn)行抽象分析，就形成了如圖2所示的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)模型，它是具有復(fù)雜拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)和動力學(xué)行為的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)，由大量的節(jié)點通過邊連接而成。運(yùn)用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論可以對這一模型作進(jìn)一步分析。

圖2 復(fù)雜社會網(wǎng)絡(luò)模型

復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，連接i和j兩個節(jié)點的最短路徑上的邊數(shù)i和j稱為這兩個節(jié)點之間的距離dij。網(wǎng)絡(luò)中任意兩個節(jié)點之間的最大距離稱為網(wǎng)絡(luò)的直徑，用D表示。

網(wǎng)絡(luò)中任意兩個節(jié)點之間的距離的平均值稱為平均路徑長度，記為L。

根據(jù)這一理論，研究發(fā)現(xiàn)，盡管復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點數(shù)巨大，但是網(wǎng)絡(luò)的平均路徑長度卻小得驚人。

除了在現(xiàn)實生活中存在 “小世界”現(xiàn)象，因特網(wǎng)上同樣存在 “小世界”現(xiàn)象。微軟的研究人員Jure Leskovec和Eric Horvitz通過過濾2006年某個單一月份的MSN短信，對1.8億使用者的300億條通訊信息進(jìn)行了比對，結(jié)果發(fā)現(xiàn)任何一名使用者平均通過6.6人就能夠和全數(shù)據(jù)庫的1800億組配對產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，有高達(dá)87%的使用者可以在7次以內(nèi)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

在同一個復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，任意兩點之間的最短路徑是客觀存在的，但是，處于這兩點之上的行為者卻未必能夠及時發(fā)現(xiàn)或有能力利用最短路徑。如果將路徑上的邊看作是聯(lián)系渠道或聯(lián)系方式，不同的聯(lián)系渠道和聯(lián)系方式將具有不同的聯(lián)系效率和聯(lián)系能力。在社會網(wǎng)絡(luò)中，傳統(tǒng)的聯(lián)系渠道是面談、書信、紙介媒體、電話、廣播、電視等，與之相比，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)因其具有的成本低、數(shù)字化、大容量、即時性、雙向性、跨時空特征等特點，使它在自由性、時效性、多元性、交叉性、互補(bǔ)性等方面具有無可比擬的優(yōu)勢，因此，因特網(wǎng)有助于社會網(wǎng)絡(luò)中的行為者迅速確定到達(dá)目標(biāo)行為者的最短路徑，能夠極大地提升社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部任意兩個行為者（個人或組織）之間的聯(lián)系效率和聯(lián)系能力。

二、網(wǎng)絡(luò)時代我國政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑的社會條件和構(gòu)建原則

（一）社會條件

首先，公民社會的發(fā)展。公民社會（Civil Society）是指非強(qiáng)制性的有著共同的利益、目的和價值的集體行為。它既不屬于政府行為的一部分，也不屬于個體活動，而是處于“公”與“私”之間的一個領(lǐng)域。近年來，我國公民的整體素質(zhì)有了很大提高，公民社會建設(shè)取得了很大成績，尤其是公民意識明顯增強(qiáng)，在黨的十七大報告和“十二五”規(guī)劃綱要中都提到發(fā)展社會組織和加強(qiáng)社會組織建設(shè)的重要性，對社會組織來講是一個實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。進(jìn)而政府可能會對公民社會的資源供給不斷豐富，社會資助也不斷增加。各級政府也都開始重視公民社會的重要作用，鼓勵他們積極參與政治，為營造一個政府與社會共同治理國家的局面努力。

其次，公民權(quán)利意識增強(qiáng)。所謂權(quán)利意識是指人們對于權(quán)利的認(rèn)知、理解和態(tài)度，是人們對于實現(xiàn)其權(quán)利方式的選擇，以及當(dāng)其權(quán)利遭到損害時，通過何種手段予以補(bǔ)救的一種心理反應(yīng)，它構(gòu)成了憲法精神和公民意識的核心。具體說來，它包括三個層次的內(nèi)容：一是公民認(rèn)識和理解依法享有的權(quán)利及價值；二是公民掌握如何有效行使和捍衛(wèi)這些權(quán)利的方式；三是公民自覺地行使權(quán)利的行為約定于法律規(guī)范之中，以免其他主體的合法權(quán)利受到損害。在政府預(yù)算社會監(jiān)督中，具體表現(xiàn)為公民的納稅人意識。國家稅務(wù)總局曾在官方網(wǎng)站上發(fā)布了關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告，就納稅人在履行納稅義務(wù)中的權(quán)利與在納稅過程中應(yīng)履行的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)解讀。這是官方對納稅人權(quán)利與義務(wù)的首次詳細(xì)解讀，必將對現(xiàn)代公民社會的構(gòu)建產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。它意味著“納稅人”的這一概念正式從主流話語的幕后走向臺前，而“納稅人意識”的養(yǎng)成又勢必在社會民主監(jiān)督的層面發(fā)揮更大作用。

再次，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展對政府治理方式的顛覆性影響。互聯(lián)網(wǎng)自從誕生以后，以其特有的傳播特性——即時性、開放性、互動性、匿名性、海量性、多媒體性等，在短短十余年的時間里，不論信息數(shù)量還是觀點數(shù)量，互聯(lián)網(wǎng)都毫無爭議地壓倒了傳統(tǒng)媒體，且包含到社會各個階層。在人類歷史上，從來沒有任何一項技術(shù)及其應(yīng)用像互聯(lián)網(wǎng)一樣發(fā)展這么快，對人們的工作、生活、消費(fèi)和交往方式影響這么大。互聯(lián)網(wǎng)已成為社會輿論最重要的發(fā)源地。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)席卷全球的時代，政府部門公布和搜集信息，除依靠傳統(tǒng)媒體之外，還應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)渠道，使網(wǎng)絡(luò)成為政府和公眾之間互動的新平臺。近年來，網(wǎng)絡(luò)在社會政治生活中的作用愈來愈重要，網(wǎng)絡(luò)大大地推動了眾多社會熱點事件的發(fā)展。鑒于網(wǎng)絡(luò)對政治和經(jīng)濟(jì)文化傳播的巨大影響，從中央到地方，各級政府都積極倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)參政議政，并越來越重視網(wǎng)絡(luò)的政治功能。

（二）構(gòu)建原則

1、依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督原則就是指政府預(yù)算社會監(jiān)督活動必須依據(jù)、符合法律，遵循法定程序，不得與法律規(guī)定相抵觸。法律法規(guī)是政府預(yù)算社會監(jiān)督的依據(jù)，也是社會監(jiān)督的立身之本。依法監(jiān)督從制度上保證了社會監(jiān)督主體履行預(yù)算監(jiān)督職能的規(guī)范性和合法性，同時也是對政府依法編制和執(zhí)行預(yù)算的保證和約束。

2、真實完整原則。政府預(yù)算社會監(jiān)督應(yīng)該遵循真實完整原則，即政府公開的預(yù)算信息必須真實完整，在傳播的過程中不得肆意更改。首先，政府公開的預(yù)算信息應(yīng)包括符合法律規(guī)定的所有政府機(jī)構(gòu)的全部預(yù)算信息,尤其是預(yù)算外收入。此外，預(yù)算信息公開內(nèi)容和數(shù)據(jù)也要真實、準(zhǔn)確、全面地反映政府預(yù)算收支情況。其次，報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等信息傳播媒介在傳播政府預(yù)算信息同時，要以客觀事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不道聽途說，用證據(jù)說話，充分保證社會公眾所獲得的政府預(yù)算信息真實可靠。

3、低成本原則。社會監(jiān)督必然產(chǎn)生社會成本，社會監(jiān)督成本包括社會公眾、社會中介組織、輿論媒體等監(jiān)督主體因監(jiān)督政府預(yù)算所發(fā)生的所有成本。社會監(jiān)督不能為了監(jiān)督而監(jiān)督，一個好的社會監(jiān)督路徑，在其運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)盡可能降低社會監(jiān)督主體所付出的時間成本、機(jī)會成本、物質(zhì)成本等各種成本，以保證監(jiān)督效率。

4、一般監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合原則。財政預(yù)算涉及面廣量大，同時又是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，社會監(jiān)督主體在預(yù)算的監(jiān)督上，目前尚無專門的機(jī)構(gòu)和力量，所以監(jiān)督內(nèi)容上做不到面面俱到，應(yīng)該注意突出重點。要重點關(guān)注民生支出、重大項目支出、法定支出、較容易產(chǎn)生腐敗行為的環(huán)節(jié)以及財政資金使用的合法性、合理性、有效性。

5、專業(yè)監(jiān)督和公眾監(jiān)督相結(jié)合的原則。在社會監(jiān)督的三大主體中，社會中介組織和專業(yè)的輿論媒體都具有專業(yè)的政府預(yù)算知識，可以深入了解預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的來龍去脈，因此扮演著專業(yè)監(jiān)督的角色，而社會公眾由于普遍缺乏預(yù)算專業(yè)知識，需要社會中介組織的指導(dǎo)和專業(yè)媒體的大力宣傳，使專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，互為補(bǔ)充，各發(fā)揮其長處，以達(dá)到預(yù)算社會監(jiān)督的整體效果。

6、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的原則。與國家監(jiān)督相比，社會監(jiān)督屬于體制外監(jiān)督，具有獨立性、廣泛性等優(yōu)點，但社會監(jiān)督是軟監(jiān)督，不具備迫使當(dāng)事人作為或不作為的強(qiáng)制力。再好的社會監(jiān)督體系，如果其監(jiān)督的最終結(jié)果無法對違規(guī)行為形成有效的威懾，那么社會監(jiān)督就沒有存在的意義。所以，社會監(jiān)督必須與國家監(jiān)督結(jié)合，并促成經(jīng)由國家監(jiān)督來達(dá)成社會監(jiān)督的強(qiáng)制力和威懾力。

三、網(wǎng)絡(luò)時代下我國政府預(yù)算社會監(jiān)督的路徑設(shè)計

當(dāng)前,以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息技術(shù)的發(fā)展正把人類帶入網(wǎng)絡(luò)化社會，網(wǎng)絡(luò)所帶來的信息革命為政府預(yù)算的社會監(jiān)督體系構(gòu)建提供了重要契機(jī)。網(wǎng)絡(luò)具有傳播便利性、廣泛性、互動性、實時性、資源多樣性、成本低、匿名性等特點，與傳統(tǒng)的社會監(jiān)督渠道相比，網(wǎng)絡(luò)具有無可比擬的優(yōu)勢。根據(jù)以上監(jiān)督路徑設(shè)計原則，結(jié)合我國社會監(jiān)督路徑現(xiàn)狀，完善后的網(wǎng)絡(luò)時代下我國政府預(yù)算社會監(jiān)督的路徑設(shè)計可如下圖所示。

由上圖可知，網(wǎng)絡(luò)時代下我國政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑特點有：

（一）社會監(jiān)督體系以法律保障為基礎(chǔ)

無論監(jiān)督路徑多么完善，也離不開法律保障，如果沒有法律保障，路徑隨時可能消失，或者流于形式。我國現(xiàn)有的社會監(jiān)督路徑基本上沒有法律保障或者說法律體系不健全，政府預(yù)算的編制和執(zhí)行沒有完善的法律依據(jù)，更不能完全依法進(jìn)行，網(wǎng)絡(luò)時代下我國政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑必須加強(qiáng)相關(guān)法律體系的建設(shè)，加快修訂和完善《預(yù)算法》進(jìn)程,可以由全國人大正式頒布一部權(quán)威性的《預(yù)算監(jiān)督法》,以此作為規(guī)范政府預(yù)算監(jiān)督的基本準(zhǔn)則,使政府預(yù)算的各項工作能夠依法展開，使我國的政府預(yù)算監(jiān)督盡快走上規(guī)范化、法制化的軌道，同時也保證了社會監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)利。

（二）政府預(yù)算信息依法公開

政府預(yù)算資金，取之于民，用之于民。它一頭連著政府，另一頭連著百姓。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，約有90%的信息掌握在政府手里，由于傳統(tǒng)的專制統(tǒng)治思想影響，政府部門并沒有意識到預(yù)算信息的公共性，這就造成了預(yù)算信息基本被政府壟斷的局面，即便是迫于輿論壓力“被動公開”，也不可能是完全公開，最多是 “選擇性公開”，或者說 “有限公開”。另外，《保密法》與《政府信息公開條例》遇到?jīng)_突時，政府部門均以《保密法》及其實施細(xì)則的規(guī)定為由，拒絕任何信息公開，結(jié)果“以公開為原則，不公開為例外”的原則在實踐中卻反其道而行之，成了“以不公開為原則，公開為例外”。政府預(yù)算信息公開的程度，決定了政府預(yù)算透明度的高低，對我國政府預(yù)算社會監(jiān)督體系和公共財政制度的建設(shè)意義十分重大，監(jiān)督主體依法有權(quán)要求政府向國家監(jiān)督和社會監(jiān)督主體公開預(yù)算信息，且公開的信息必須真實而有效，這樣才能夠保證政府預(yù)算監(jiān)督的各項工作順利開展。有了前面所述的政府預(yù)算法律監(jiān)督體系做保障，政府預(yù)算信息的公開自然水到渠成，這也正好解決了委托—代理理論中的信息不對稱問題。

圖3 網(wǎng)絡(luò)時代下我國政府預(yù)算社會監(jiān)督的路徑設(shè)計

（三）公眾監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合

公眾監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)了各個社會監(jiān)督主體之間的聯(lián)系。社會中介組織和輿論媒體共享政府預(yù)算信息和專業(yè)分析結(jié)果，并且同時承擔(dān)著向社會公眾解釋預(yù)算信息和接收公眾反饋的職責(zé)。以網(wǎng)絡(luò)為代表的輿論媒體的監(jiān)督可以降低互動成本，使得三者密集互動成為可能，同時，社會監(jiān)督的三大主體對政府以及政府預(yù)算的編制和執(zhí)行都可能進(jìn)行直接與全程的監(jiān)督。

（四）社會監(jiān)督和國家監(jiān)督有效結(jié)合

社會監(jiān)督和國家監(jiān)督有效結(jié)合，社會監(jiān)督主體既可以通過網(wǎng)絡(luò)渠道直接將政府預(yù)算的社會反饋信息反饋給政府機(jī)關(guān)，直接影響政府預(yù)算，也可以將社會反饋信息反饋給國家監(jiān)督機(jī)關(guān)，再轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)督反饋，從而間接影響政府預(yù)算活動。社會監(jiān)督與國家監(jiān)督的有效結(jié)合，相輔相成，任何一方都不能獨占優(yōu)勢，只能互為補(bǔ)充，從而使政府預(yù)算編制和執(zhí)行公平公正地展開，構(gòu)建一個法治、負(fù)責(zé)、高效、公開的預(yù)算管理體制。

（五）充分保證社會監(jiān)督主體的話語權(quán)

政府預(yù)算中的委托—代理關(guān)系同企業(yè)中的一樣，都存在“激勵不足”的問題，這就要求構(gòu)建和完善政府預(yù)算社會監(jiān)督的路徑體系，對代理人行使決策權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督，確保代理人更為科學(xué)合理地配置和使用財政資金，保證公共資源的有效運(yùn)行。長期以來，我國對政府預(yù)算運(yùn)行中的委托—代理關(guān)系不夠重視，更沒有深入研究。由社會契約理論可知，這種契約關(guān)系隱含存在于政府與公民之間，政府向社會提供公共資源和服務(wù)，而社會向政府納稅作為交換。分析政府預(yù)算運(yùn)行中委托—代理關(guān)系的基礎(chǔ)是對于這種關(guān)系的認(rèn)同。然而，長期以來由于種種原因，我國對政府預(yù)算中的委托代理關(guān)系缺乏研究，不僅加劇了信息不對稱問題，而且誘發(fā)了“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”問題。因此，在研究政府預(yù)算問題時，有必要對預(yù)算利益相關(guān)方之間的委托代理關(guān)系深入考察，確保社會監(jiān)督主體的話語權(quán)。這是由于對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是實現(xiàn)權(quán)力委托人意志和利益的需要，是對權(quán)力代理人信用進(jìn)一步識察的需要，更是對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、完善和調(diào)整權(quán)力體制及其運(yùn)行機(jī)制的需要。

目前，績效管理作為政府考核預(yù)算執(zhí)行情況的主要手段之一被給予了高度重視。我們可以通過加強(qiáng)績效監(jiān)督的強(qiáng)度，來解決政府與社會公眾之間的信息不對稱問題。總之，只有充分保證社會監(jiān)督主體的發(fā)言權(quán)，遇到問題有渠道有地方反映，這種委托代理關(guān)系才能長久得以有效維持。

（六）現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳播渠道得以充分利用

我國現(xiàn)有的監(jiān)督路徑，政府與監(jiān)督主體之間的聯(lián)系有廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等，并沒有突出網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢。網(wǎng)絡(luò)的普及及其傳播的開放性、即時性、互動性、海量性、多媒體性等特點，完全可以將數(shù)量龐大的政府預(yù)算信息及時全面地公開，與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)信息不需中轉(zhuǎn)，真實完整，獲取方便，而且實時性強(qiáng)，可以有效降低社會監(jiān)督成本，使監(jiān)督關(guān)口前移，提高監(jiān)督效率，這正是網(wǎng)絡(luò)時代下政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑的優(yōu)勢所在，圖3中網(wǎng)絡(luò)的這一優(yōu)勢得到了充分發(fā)揮和運(yùn)用。正如六度分割理論所指出的，在同一個復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，任意兩點之間的最短路徑是客觀存在的，但是，處于這兩點之上的行為者卻未必能夠及時發(fā)現(xiàn)或有能力利用最短路徑，如果將路徑上的邊看做是聯(lián)系渠道或聯(lián)系方式，不同的聯(lián)系渠道和聯(lián)系方式將具有不同的聯(lián)系效率和聯(lián)系能力。社會網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)行動者之間是相互依賴而不是相互獨立的，每個社會行動者與其他行動者之間都或多或少存在關(guān)系。在社會網(wǎng)絡(luò)中，任意兩個人之間都可以很快及時地取得聯(lián)系。因此，互聯(lián)網(wǎng)所具有傳統(tǒng)媒介無可比擬的優(yōu)勢，有助于社會網(wǎng)絡(luò)中的行為者迅速確定到達(dá)目標(biāo)行為者的最短路徑，極大地提升了社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部任意兩個行為者 （個人或組織）之間的聯(lián)系效率和聯(lián)系能力。這就大大縮短了取得政府預(yù)算信息的時間，節(jié)約了監(jiān)督成本。

當(dāng)然，上述改進(jìn)可能需要很長的時間，但是我們也應(yīng)該創(chuàng)造條件來完善相關(guān)的制度建設(shè)，從而在外部構(gòu)建起一個以社會中介組織、輿論媒體與社會公眾等主要監(jiān)督主體為中心，以網(wǎng)絡(luò)為信息媒介，多元互動的立體式社會監(jiān)督路徑，這對我國政府預(yù)算監(jiān)督體系的完善將具有十分重要的現(xiàn)實意義。問政于民方知得失，完善的政府預(yù)算社會監(jiān)督路徑能夠有效彌補(bǔ)國家監(jiān)督的不足，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)民生建設(shè)，這也是我國構(gòu)建和諧社會的必然要求。

2012年浙江省軟科學(xué)<2012C35064>）

浙江財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院）