網絡時代我國政府預算社會監督路徑的構建

■唐云鋒 馬 換

網絡時代我國政府預算社會監督路徑的構建

■唐云鋒 馬 換

一、復雜網絡理論及政府預算網絡監督路徑的技術機制

20世紀60年代，美國心理學家米爾格蘭姆設計了一個連鎖信件實驗。從而提出了六度分割理論，該理論認為世界上的任意兩個人之間建立聯系，最多只需要6個人，如圖1所示。如果每個人平均認識260人，其六度就是2606＝308,915,776,000,000（約 300 萬億），消除部分節點重復，那也幾乎覆蓋了整個地球人口若干多倍。這就是著名的“小世界實驗”。

圖1 六度分割理論示意圖

將“小世界實驗”這一現實社會現象進行抽象分析，就形成了如圖2所示的復雜網絡模型，它是具有復雜拓撲結構和動力學行為的大規模網絡，由大量的節點通過邊連接而成。運用復雜網絡理論可以對這一模型作進一步分析。

圖2 復雜社會網絡模型

復雜網絡中，連接i和j兩個節點的最短路徑上的邊數i和j稱為這兩個節點之間的距離dij。網絡中任意兩個節點之間的最大距離稱為網絡的直徑，用D表示。

網絡中任意兩個節點之間的距離的平均值稱為平均路徑長度，記為L。

根據這一理論，研究發現，盡管復雜網絡的節點數巨大，但是網絡的平均路徑長度卻小得驚人。

除了在現實生活中存在 “小世界”現象，因特網上同樣存在 “小世界”現象。微軟的研究人員Jure Leskovec和Eric Horvitz通過過濾2006年某個單一月份的MSN短信，對1.8億使用者的300億條通訊信息進行了比對，結果發現任何一名使用者平均通過6.6人就能夠和全數據庫的1800億組配對產生關聯，有高達87%的使用者可以在7次以內產生關聯。

在同一個復雜網絡中，任意兩點之間的最短路徑是客觀存在的，但是，處于這兩點之上的行為者卻未必能夠及時發現或有能力利用最短路徑。如果將路徑上的邊看作是聯系渠道或聯系方式，不同的聯系渠道和聯系方式將具有不同的聯系效率和聯系能力。在社會網絡中，傳統的聯系渠道是面談、書信、紙介媒體、電話、廣播、電視等，與之相比，互聯網絡因其具有的成本低、數字化、大容量、即時性、雙向性、跨時空特征等特點，使它在自由性、時效性、多元性、交叉性、互補性等方面具有無可比擬的優勢，因此，因特網有助于社會網絡中的行為者迅速確定到達目標行為者的最短路徑，能夠極大地提升社會網絡內部任意兩個行為者（個人或組織）之間的聯系效率和聯系能力。

二、網絡時代我國政府預算社會監督路徑的社會條件和構建原則

（一）社會條件

首先，公民社會的發展。公民社會（Civil Society）是指非強制性的有著共同的利益、目的和價值的集體行為。它既不屬于政府行為的一部分，也不屬于個體活動，而是處于“公”與“私”之間的一個領域。近年來，我國公民的整體素質有了很大提高，公民社會建設取得了很大成績，尤其是公民意識明顯增強，在黨的十七大報告和“十二五”規劃綱要中都提到發展社會組織和加強社會組織建設的重要性，對社會組織來講是一個實質性的轉變。進而政府可能會對公民社會的資源供給不斷豐富，社會資助也不斷增加。各級政府也都開始重視公民社會的重要作用，鼓勵他們積極參與政治，為營造一個政府與社會共同治理國家的局面努力。

其次，公民權利意識增強。所謂權利意識是指人們對于權利的認知、理解和態度，是人們對于實現其權利方式的選擇，以及當其權利遭到損害時，通過何種手段予以補救的一種心理反應，它構成了憲法精神和公民意識的核心。具體說來，它包括三個層次的內容：一是公民認識和理解依法享有的權利及價值；二是公民掌握如何有效行使和捍衛這些權利的方式；三是公民自覺地行使權利的行為約定于法律規范之中，以免其他主體的合法權利受到損害。在政府預算社會監督中，具體表現為公民的納稅人意識。國家稅務總局曾在官方網站上發布了關于納稅人權利與義務的公告，就納稅人在履行納稅義務中的權利與在納稅過程中應履行的義務進行了詳細解讀。這是官方對納稅人權利與義務的首次詳細解讀，必將對現代公民社會的構建產生深遠影響。它意味著“納稅人”的這一概念正式從主流話語的幕后走向臺前，而“納稅人意識”的養成又勢必在社會民主監督的層面發揮更大作用。

再次，網絡技術的飛速發展對政府治理方式的顛覆性影響。互聯網自從誕生以后，以其特有的傳播特性——即時性、開放性、互動性、匿名性、海量性、多媒體性等，在短短十余年的時間里，不論信息數量還是觀點數量，互聯網都毫無爭議地壓倒了傳統媒體，且包含到社會各個階層。在人類歷史上，從來沒有任何一項技術及其應用像互聯網一樣發展這么快，對人們的工作、生活、消費和交往方式影響這么大。互聯網已成為社會輿論最重要的發源地。在當前網絡技術席卷全球的時代，政府部門公布和搜集信息，除依靠傳統媒體之外，還應充分利用網絡渠道，使網絡成為政府和公眾之間互動的新平臺。近年來，網絡在社會政治生活中的作用愈來愈重要，網絡大大地推動了眾多社會熱點事件的發展。鑒于網絡對政治和經濟文化傳播的巨大影響，從中央到地方，各級政府都積極倡導網絡參政議政，并越來越重視網絡的政治功能。

（二）構建原則

1、依法監督原則。依法監督原則就是指政府預算社會監督活動必須依據、符合法律，遵循法定程序，不得與法律規定相抵觸。法律法規是政府預算社會監督的依據，也是社會監督的立身之本。依法監督從制度上保證了社會監督主體履行預算監督職能的規范性和合法性，同時也是對政府依法編制和執行預算的保證和約束。

2、真實完整原則。政府預算社會監督應該遵循真實完整原則，即政府公開的預算信息必須真實完整，在傳播的過程中不得肆意更改。首先，政府公開的預算信息應包括符合法律規定的所有政府機構的全部預算信息,尤其是預算外收入。此外，預算信息公開內容和數據也要真實、準確、全面地反映政府預算收支情況。其次，報紙、廣播、電視、網絡等信息傳播媒介在傳播政府預算信息同時，要以客觀事實為依據，以法律為準繩，不道聽途說，用證據說話，充分保證社會公眾所獲得的政府預算信息真實可靠。

3、低成本原則。社會監督必然產生社會成本，社會監督成本包括社會公眾、社會中介組織、輿論媒體等監督主體因監督政府預算所發生的所有成本。社會監督不能為了監督而監督，一個好的社會監督路徑，在其運轉過程中，應盡可能降低社會監督主體所付出的時間成本、機會成本、物質成本等各種成本，以保證監督效率。

4、一般監督與重點監督相結合原則。財政預算涉及面廣量大，同時又是專業性非常強的工作，社會監督主體在預算的監督上，目前尚無專門的機構和力量，所以監督內容上做不到面面俱到，應該注意突出重點。要重點關注民生支出、重大項目支出、法定支出、較容易產生腐敗行為的環節以及財政資金使用的合法性、合理性、有效性。

5、專業監督和公眾監督相結合的原則。在社會監督的三大主體中，社會中介組織和專業的輿論媒體都具有專業的政府預算知識，可以深入了解預算的編制、執行和決算的來龍去脈，因此扮演著專業監督的角色，而社會公眾由于普遍缺乏預算專業知識，需要社會中介組織的指導和專業媒體的大力宣傳，使專業監督和群眾監督相結合，互為補充，各發揮其長處，以達到預算社會監督的整體效果。

6、國家監督和社會監督相結合的原則。與國家監督相比，社會監督屬于體制外監督，具有獨立性、廣泛性等優點，但社會監督是軟監督，不具備迫使當事人作為或不作為的強制力。再好的社會監督體系，如果其監督的最終結果無法對違規行為形成有效的威懾，那么社會監督就沒有存在的意義。所以，社會監督必須與國家監督結合，并促成經由國家監督來達成社會監督的強制力和威懾力。

三、網絡時代下我國政府預算社會監督的路徑設計

當前,以互聯網為核心的信息技術的發展正把人類帶入網絡化社會，網絡所帶來的信息革命為政府預算的社會監督體系構建提供了重要契機。網絡具有傳播便利性、廣泛性、互動性、實時性、資源多樣性、成本低、匿名性等特點，與傳統的社會監督渠道相比，網絡具有無可比擬的優勢。根據以上監督路徑設計原則，結合我國社會監督路徑現狀，完善后的網絡時代下我國政府預算社會監督的路徑設計可如下圖所示。

由上圖可知，網絡時代下我國政府預算社會監督路徑特點有：

（一）社會監督體系以法律保障為基礎

無論監督路徑多么完善，也離不開法律保障，如果沒有法律保障，路徑隨時可能消失，或者流于形式。我國現有的社會監督路徑基本上沒有法律保障或者說法律體系不健全，政府預算的編制和執行沒有完善的法律依據，更不能完全依法進行，網絡時代下我國政府預算社會監督路徑必須加強相關法律體系的建設，加快修訂和完善《預算法》進程,可以由全國人大正式頒布一部權威性的《預算監督法》,以此作為規范政府預算監督的基本準則,使政府預算的各項工作能夠依法展開，使我國的政府預算監督盡快走上規范化、法制化的軌道，同時也保證了社會監督主體的監督權利。

（二）政府預算信息依法公開

政府預算資金，取之于民，用之于民。它一頭連著政府，另一頭連著百姓。有調查數據顯示，約有90%的信息掌握在政府手里，由于傳統的專制統治思想影響，政府部門并沒有意識到預算信息的公共性，這就造成了預算信息基本被政府壟斷的局面，即便是迫于輿論壓力“被動公開”，也不可能是完全公開，最多是 “選擇性公開”，或者說 “有限公開”。另外，《保密法》與《政府信息公開條例》遇到沖突時，政府部門均以《保密法》及其實施細則的規定為由，拒絕任何信息公開，結果“以公開為原則，不公開為例外”的原則在實踐中卻反其道而行之，成了“以不公開為原則，公開為例外”。政府預算信息公開的程度，決定了政府預算透明度的高低，對我國政府預算社會監督體系和公共財政制度的建設意義十分重大，監督主體依法有權要求政府向國家監督和社會監督主體公開預算信息，且公開的信息必須真實而有效，這樣才能夠保證政府預算監督的各項工作順利開展。有了前面所述的政府預算法律監督體系做保障，政府預算信息的公開自然水到渠成，這也正好解決了委托—代理理論中的信息不對稱問題。

圖3 網絡時代下我國政府預算社會監督的路徑設計

（三）公眾監督和專業監督相結合

公眾監督和專業監督相結合，加強了各個社會監督主體之間的聯系。社會中介組織和輿論媒體共享政府預算信息和專業分析結果，并且同時承擔著向社會公眾解釋預算信息和接收公眾反饋的職責。以網絡為代表的輿論媒體的監督可以降低互動成本，使得三者密集互動成為可能，同時，社會監督的三大主體對政府以及政府預算的編制和執行都可能進行直接與全程的監督。

（四）社會監督和國家監督有效結合

社會監督和國家監督有效結合，社會監督主體既可以通過網絡渠道直接將政府預算的社會反饋信息反饋給政府機關，直接影響政府預算，也可以將社會反饋信息反饋給國家監督機關，再轉化為國家監督反饋，從而間接影響政府預算活動。社會監督與國家監督的有效結合，相輔相成，任何一方都不能獨占優勢，只能互為補充，從而使政府預算編制和執行公平公正地展開，構建一個法治、負責、高效、公開的預算管理體制。

（五）充分保證社會監督主體的話語權

政府預算中的委托—代理關系同企業中的一樣，都存在“激勵不足”的問題，這就要求構建和完善政府預算社會監督的路徑體系，對代理人行使決策權進行有效的監督，確保代理人更為科學合理地配置和使用財政資金，保證公共資源的有效運行。長期以來，我國對政府預算運行中的委托—代理關系不夠重視，更沒有深入研究。由社會契約理論可知，這種契約關系隱含存在于政府與公民之間，政府向社會提供公共資源和服務，而社會向政府納稅作為交換。分析政府預算運行中委托—代理關系的基礎是對于這種關系的認同。然而，長期以來由于種種原因，我國對政府預算中的委托代理關系缺乏研究，不僅加劇了信息不對稱問題，而且誘發了“道德風險”和“逆向選擇”問題。因此，在研究政府預算問題時，有必要對預算利益相關方之間的委托代理關系深入考察，確保社會監督主體的話語權。這是由于對權力進行監督是實現權力委托人意志和利益的需要，是對權力代理人信用進一步識察的需要，更是對權力進行監督、完善和調整權力體制及其運行機制的需要。

目前，績效管理作為政府考核預算執行情況的主要手段之一被給予了高度重視。我們可以通過加強績效監督的強度，來解決政府與社會公眾之間的信息不對稱問題。總之，只有充分保證社會監督主體的發言權，遇到問題有渠道有地方反映，這種委托代理關系才能長久得以有效維持。

（六）現代網絡傳播渠道得以充分利用

我國現有的監督路徑，政府與監督主體之間的聯系有廣播、電視、報紙、網絡等，并沒有突出網絡的優勢。網絡的普及及其傳播的開放性、即時性、互動性、海量性、多媒體性等特點，完全可以將數量龐大的政府預算信息及時全面地公開，與傳統媒體相比，網絡信息不需中轉，真實完整，獲取方便，而且實時性強，可以有效降低社會監督成本，使監督關口前移，提高監督效率，這正是網絡時代下政府預算社會監督路徑的優勢所在，圖3中網絡的這一優勢得到了充分發揮和運用。正如六度分割理論所指出的，在同一個復雜網絡中，任意兩點之間的最短路徑是客觀存在的，但是，處于這兩點之上的行為者卻未必能夠及時發現或有能力利用最短路徑，如果將路徑上的邊看做是聯系渠道或聯系方式，不同的聯系渠道和聯系方式將具有不同的聯系效率和聯系能力。社會網絡強調行動者之間是相互依賴而不是相互獨立的，每個社會行動者與其他行動者之間都或多或少存在關系。在社會網絡中，任意兩個人之間都可以很快及時地取得聯系。因此，互聯網所具有傳統媒介無可比擬的優勢，有助于社會網絡中的行為者迅速確定到達目標行為者的最短路徑，極大地提升了社會網絡內部任意兩個行為者 （個人或組織）之間的聯系效率和聯系能力。這就大大縮短了取得政府預算信息的時間，節約了監督成本。

當然，上述改進可能需要很長的時間，但是我們也應該創造條件來完善相關的制度建設，從而在外部構建起一個以社會中介組織、輿論媒體與社會公眾等主要監督主體為中心，以網絡為信息媒介，多元互動的立體式社會監督路徑，這對我國政府預算監督體系的完善將具有十分重要的現實意義。問政于民方知得失，完善的政府預算社會監督路徑能夠有效彌補國家監督的不足，有助于轉變政府職能，優化財政支出結構，加強民生建設，這也是我國構建和諧社會的必然要求。

2012年浙江省軟科學<2012C35064>）

浙江財經學院財政與公共管理學院）