基于義務教育財政支出“剪刀差”現象的分析

肖剛

（湖北經濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢430205）

基于義務教育財政支出“剪刀差”現象的分析

肖剛

（湖北經濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢430205）

義務教育的均衡發展能有效地提高全民的基本素質，為經濟社會的持續、穩定及和諧發展提供智力支持。本文從我國義務教育三層次不均衡性入手，運用生均經費、“師生比”及標準差等指標對近十年來我國義務教育財政支出的“剪刀差”現象進行統計分析，并從中央與地方政府的角度提出加大縱向與橫向轉移支付、加大義務教育三次分配的鼓勵力度等改善義務教育財政支出“剪刀差”現象的對策，為十二五期間實現義務教育公平提供可行性建議。

義務教育；剪刀差；財政支出

一、我國義務教育財政支出剪刀差現象的統計分析

本文論述的義務教育財政支出“剪刀差”主要指財政在義務教育支出中的不均衡情況，包括全國范圍城鄉之間、省級區域間、省級區域內城鄉間義務教育財政支出的不均衡情況。結論是當前我國義務教育不均衡主要是區域間（小學和初中）及區域內城鄉初中義務教育財政支出不均衡。

（一）城鄉之間義務教育財政支出現狀

在分析此問題時主要運用生均預算內事業經費和生均預算內公用經費二項指標，數據在整理時剔除了民辦學校和物價總指數（以2000年為基期）的影響，二者對應的城市與農村比值越大則說明城市與農村的剪刀差現象越嚴重。

經計算，從2000至2009年全國范圍內義務教育生均預算內事業經費城市與農村比值在小學分別為 1.554、1.554、1.455、1.463、1.276、1.290、1.233、1.150、1.130、1.134，該比值為初中分別為 1.626、1.483、1.389、1.389、1.324、1.262、1.189、1.171、1.079、1.105；從2000至2009年全國范圍內義務教育生均預算內公用經費城市與農村比值在小學分別為2.577、2.962、2.262、2.144、1.672、1.488、1.247、1.134、1.144、1.182，該比值在初中分別為 3.091、2.687、2.064、1.957、1.627、1.391、1.170、1.121、1.054、1.058。

由以上數據可知：一是我國近十年全國范圍內城鄉之間義務教育財政支出的不均衡性在減小，這與國家加大對義務教育的財政投入力度有很大關系；二是2009年較之2008年我國城鄉義務教育財政支出的不均衡性有上升趨勢，應引起足夠的重視。

（二）省級區域間義務教育財政支出現狀

1.區域間小學義務教育財政支出仍存剪刀差現象。表1顯示出2008年我國區域間小學義務教育財政支出仍存在巨大差距，且幾種經費的不均衡性在不同地區存在。其中，基建經費的不均衡性最大，極差率達到了347.21，其變異系數達2.34；公用經費差距也很大，極差率達11.42，變異系數達0.97；其他經費差距雖相對較小。但整體來看2008年我國區域間小學義務教育財政支出的不均衡性仍然很大。

表1 ：2008年分地區普通小學生均教育經費支出表（單位：元，極差率和變異系數無，下同）

2.區域間初中義務教育財政支出剪刀差現象依然突出。由表2可知2008年我國區域間初中義務教育財政支出差異仍然較大，且幾種經費的不均衡性因不同地區而不同。其中，不均衡性最大的為基建經費，其極差率與變異系數分別為87.59和1.14，總教育經費也存在很大差距，其極差率為34.31，變異系數為1.89，其他經費整體來看極差率和變異系數仍然較大，說明2008年我國區域間初中義務教育財政支出剪刀差現象依然突出。

表2 ：2008年分地區普通初中生均教育經費支出表

（三）省級區域內城鄉之間義務教育財政支出現狀

1.城鄉小學之間義務教育財政支出剪刀差現象在減弱。經計算，從2000年至2009年湖北省小學農村與城市生師比分別為1.234、1.253、1.249、1.232、1.189、1.067、0.969、0.943、0.938、0.922，可知這十年湖北省小學的生師比整體在減小，反映了湖北農村與城市小學的教學水平得到提高。但自2009年出現了反彈，即2009年小學教學水平有下降的趨勢，值得注意。農村生師比相對較高，反映出當前湖北省城鄉小學的教育條件仍存在剪刀差現象；農村與城市小學生師比比值在下降，說明湖北省區域內城鄉小學之間剪刀差及義務教育財政支出不均衡現象在減弱。

2.城鄉初中之間義務教育財政支出剪刀差現象得以改善。經計算，從2000~2009年湖北省小學農村與城市生師比分別為1.233、1.162、1.115、1.165、1.161、1.138、1.060、1.022、1.023、0.997。由以上數據可知在農村和城市，湖北初中的生師比整體呈減小態勢，這反映了湖北農村與城市初中的教學水平得得到提高；同時說明湖北省區域內城鄉初中之間剪刀差及義務教育財政支出不均衡現象有所改善。

3.我國區域內城鄉之間初中義務教育財政支出的不均衡性大于小學。由以上兩組數據可知2004年后初中城鄉之間生師比高于小學城鄉之間生師比，反映當前我國區域內城鄉之間初中義務教育財政支出的剪刀差現象大于小學。

二、我國義務教育財政支出剪刀差現象成因分析

（一）我國義務教育財政投入以縣為主體

教育經費主要由地方財政負擔一直是我國義務教育特點。自2006年起我國義務教育采用的是以縣為主的投入體制，但整體提供方式并沒有改變。據有關資料顯示我國各級政府的基礎教育財政職責為：中央政府主要負責基礎教育方面的專項資金，省政府為基礎教育方面的專項資金及少數重點中學的經費，市政府為城區中學辦學經費及市級財政用于基礎教育方面的專項資金，縣政府為縣高中辦學經費及縣級用于基礎教育方面的專項資金，鄉政府為鄉辦初中與中心小學的辦學經費及用于基礎教育方面的專項資金，村委會為村辦小學的辦學經經費。

（二）以縣為主體制度下欠發達地區義務教育的雙重外部性

以縣為主的義務教育投入體制下農村義務教育存在著雙重外部性。一是接受義務教育有利于提高全民素質和國家長久發展；二是縣級財政投入義務教育后，欠發達地區學生不是回家鄉而是到發達地區就業，發達地區并沒為此付費，受到了欠發達地區義務教育的正外部效應。

（三）以縣為主義務教育投入體制下實施過程中的問題

1.中央政府存在的問題主要是中央轉移支付經費的各級投入落實不到位和不及時。我國當前義務教育經費中央對地方財政的轉移支付資金路徑為中央到省級再到市級最后到縣級，多層級的撥付鏈條使轉移支付專項資金落實不到位且不及時。2008年國家審計署審計數據顯示2007年部分地區未落實應由地方承擔的資金1.22億元。審計調查的16個省中，有3個省未按照規定的分擔比例落實資金，少承擔資金1.08億元，占應承擔資金總額的8.65%；有6個省的財政、教育部門共滯留中央“兩免一補”專項經費1.89億元。

2.地方政府存在的問題。（1）各地區義務教育財政投入不均衡。我國當前共有2862個縣級政府單位，各個縣域經濟發展發展的不均衡及各個縣級對義務教育重視程度不同，使得發達與欠發達地區的義務教育投入存在不均衡性。（2）縣級財政對義務教育經費存在管理不善和挪用問題。2008年國家審計署審計數據顯示審計調查的54個縣中，有46個縣的中小學校和教育、財政部門共擠占挪用校舍維修改造等專項經費1.15億元，占同類專項經費總額的3.8%。（3）地方政府缺少使用教育財政資金的透明信息和社會監督。因沒有有效的信息披露機制，教育財政資金的收入和支出缺少了廣大群眾的社會監督，由此造成縣級財政濫用的局面。（4）橫向轉移支付制度不健全。當前我國缺少一個完善的橫向轉移支付制度，這造成發達地區不愿意為欠發達地區的義務教育付費。

三、縮小我國義務教育財政支出不均衡現象的建議

縮小我國義務教育財政支出不均衡現象需要中央和地方政府的共同努力，從“成因分析”中我們可以提出以下建議：

首先，中央政府方面應該合理加大對地方政府的縱向轉移支付，加大地方政府對義務教育的重視程度，加強對中央轉移支付資金在縱向轉移過程及使用時的管理與監督，做地方政府橫向轉移支付的引路人和裁定者。

其次，地方政府要運用稅收優惠、減免加大對義務教育三次分配的鼓勵力度，加強對教育財政資金的有效利用，加大廣大群眾對財政部門使用財政資金的監督，加強各地區間的橫向轉移支付。

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