打造政策生態環境，促進企業技術創新

文/祝侶

打造政策生態環境，促進企業技術創新

文/祝侶

2012年8月15日召開的上海科技創新大會，把企業創新主體地位提升到一個新的戰略高度，促進科技與經濟社會發展的緊密結合。上海科技創新大會中提出解決企業創新服務主體的重要保證之一是完善和落實有利于企業技術創新的政策舉措，為企業創造一個良好的創新創業環境。通過制定和落實科技創新優惠政策，不但能為企業創新活動提供制度保障，同時能鼓勵企業加大研發投入，降低企業的研發成本和風險，將更多的利潤留在企業，為企業積攢發展的能量，并且能夠堅定企業走自主創新道路的信心和決心。

上海科技創新政策體系初步形成

為了加快以企業為主體的技術創新體系建設，圍繞2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》中出臺的60條配套政策及有關部門制定出臺了78項配套政策實施細則，上海從科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、科技創新基地與平臺、創造和保護知識產權、教育與科普、人才引進與培養等方面頒布一系列規范性文件，補充、細化了國家促進科技創新的相關政策，不斷完善支持和促進企業技術創新的扶持和鼓勵政策。這些科技創新政策與其他政策相比較，除了具有其他政策共有的方向性、權威性、規范性特點外，還有明顯的激勵性、導向性和綜合性等特點。在目前出臺的所有的科技創新政策中，科技投入、稅收優惠、金融支持和人才隊伍所占比例較大。其中“含金量”很高的企業研發費用稅前加計扣除政策、高新技術企業和技術先進型服務企業稅收優惠政策，對于引導和促進企業加大研發投入，提升科研水平，增強創新能力，具有重要意義。針對企業不同成長階段，上海分別設計了種子期的科技型中小企業科技創新基金、科技企業孵化器的扶持；早期成長階段的國家創新基金、中小企業融資擔保專項資金等；快速成長階段的科技小巨人企業和小巨人培育企業資金，還可申請創業版上市；成熟階段的企業技術中心資金等。在良好的創新創業環境下,上海企業研發投入持續提高，創新能力大幅度提升，2010年上海高技術產業總產值增長24.2%,大中型工業企業科技活動經費支出增長7.18%，發明專利增長率10.2%，各種政策工具的應用引導企業走上了創新發展之路。

有待解決的幾個問題

科技創新政策體系不夠健全。從促進企業科技創新的整個政策體系來看，上海在促進企業科技創新金融、人才引進與培養等方面的政策體系還比較薄弱。現階段的金融體系是以銀行為主體，以間接融資為主導，對微小企業和科技創新熱情不高。發展中的資本市場包括科技型中小企業融資擔保、貸款貼息、科技保險、創業板市場的政策支撐缺乏規范性，尚未充分發揮其推動科技創新與企業創業的功能。股權基金、創投基金、風投基金、創新基金等尚在發展的初期，還沒有形成一定的規模和推動科技創新的能力。再如，人才特別是高素質人才是企業自主創新最根本最核心的因素，現行科技創新政策體系中對增加企業科技人力資源投入、加大高校和科研院所科技人員向企業流動的政策相對較少，不利于優質創新資源向企業的集聚。現行科技創新政策中有些是通過基本的政策法規的某些條款進行修訂、補充的基礎上而形成的，法規、文件之間的銜接性差，缺乏總體規劃和有效協調。政策的交叉重復享受也加重了企業對政府的依賴程度，例如有些企業既是高新技術企業，又是軟件企業、小巨人企業、知識產權示范企業等，向不同部門申請，多頭享受優惠政策。

科技創新政策的落實還不到位。雖然上海市在政策宣傳和培訓上下了很多功夫，采取了網上政策咨詢、上門服務等多種形成，但企業對政策的熟知度參差不齊，政策宣傳效果并不理想。尤其是新成立的企業或小微企業，出于對政策的不敏感或不關心，表現出對政策的不了解。有的企業是知曉某些政策，但對政策的申報流程、具體提交材料不清楚。政策條文不夠通俗易懂、操作性不強也影響了企業享受科技創新政策。2010年上海市科技創新政策報告調查結果顯示，上海重點的科技創新政策中知曉度最高的高新技術成果轉化政策的知曉率為57%，而政府采購自主創新產品政策的知曉度最低，僅為32%。大部分政策的便捷性也不容樂觀，基本在65%左右。許多重點科技創新政策對政府各部門的協同能力提出了更高的要求，盡管不少區縣在政策落實中積極創新工作機制，但仍存在操作流程不統一、評審方式差別大、稅務與科委對接不流暢等問題。

政策對企業的科技創新激勵不足。

一方面，上海的科技創新政策多是采用直接補貼、直接免征減征稅收優惠的形式，受益對象主要是已經獲得了科技創新收益的企業群體，而對于正在進行研究開發和技術改進的企業作用不大。另一方面，隨著高新科技發展的日新月異，已有的政策規定內容不能完全適應激勵企業開展科技創新活動的需求。以研發費用加計扣除政策為例，可加計扣除的研發費用范圍歸集列表中有些內容具有十分明顯的制造業研發特征，例如專門用于研發活動的儀器、設備的折舊費或租賃費，專門用于中間試驗和產品試制的模具、工藝裝備開發及制造費。但隨著信息、生物等新興產業的日益壯大，信息服務業研發費用多由人力成本構成，其中研發人員的社會保險費，與研發活動相關的差旅費、培訓費等，都不能計入可加計扣除研發費用范圍。而作為上海支柱產業之一的生物醫藥產業，其中的新藥研制的臨床試驗等費用也不能加計扣除，這在一定程度上降低了政策的受益面，繼而也會影響這類產業中企業的科技創新動力。

不斷完善上海科技創新政策體系

進一步完善科技創新政策體系。在宏觀決策上統籌全市的科技創新政策，協調創新資源的配置，強化市場機制在配置科技創新資源中的基礎性作用，吸引和帶動更多社會資本參與創新活動。改革政府財政資金的投入方式，以資本金注入、貼息貸款、階段參股、風險補償等更為市場化的方式吸引民間資本開展科技創業投資，提高科技財政資金的使用效率，避免企業對政府投資的過度依賴。完善科技人才政策，支持科技人員到企業轉化創新成果與領辦創辦科技型企業，推進科技人才評價制度改革，引導創新人才向企業集聚。

建立政府各部門之間的聯動機制，加強科技支撐服務能力。加強政策宣傳與培訓力度，開設專門的科技創新政策法規信息平臺，讓企業及時了解政策；建立公共服務機構為企業提供政策操作范本與操作實例，幫助企業熟悉政策受理部門、申報條件和操作流程；支持中介服務機構向企業提供政策申報培訓，引導企業健全研發管理與財務管理制度，促進更多符合政策條件的企業能夠享受科技創新政策。提高政策辦理的便捷性與高效性，優化政策辦理流程，規范各部門之間的工作接口，簡化管理環節，減少企業提交材料與辦理手續的次數，探索最優路徑在最大程度上方便企業操作。

注重企業研發活動的政策設計，按照現代產業特征適當調整政策內容。現今西方國家的科技創新政策大都重點作用在企業創新的研發階段，形成了以研發為核心的科技創新政策體系。目前，上海的大部分企業的創新能力還不足，有些還處在資源匱乏的起步階段，應該適時調整科技創新政策體系，以稅前扣除、先征后退、虧損結轉等間接優惠方式代替直接優惠，逐步加大對企業創新研發活動的支持力度。

利用張江國家自主創新示范區的契機，向國家爭取更多的政策先行先試的機會。作為上海高新技術產業和戰略性新興產業的聚集區和先行區，張江國家自主創新示范區應吸取中關村國家自主創新示范區“1+6”創新政策的成功經驗，積極爭取中關村政策在張江推廣，實施探索新型創新政策的可行性和可操作性，發揮張江示范區對全市創新驅動、轉型發展的支撐帶動。例如將研發費用加計扣除政策中擴大的中關村科技企業研發費用的統計口徑、新技術產品政府采購與應用推廣政策中新技術新產品首購與訂購等政策要點沿用到張江國家自主創新示范區相應政策中。

（作者就職于上海市科學學研究所）