致力于整體性績效管理提升的政府實踐
——以蘭州市A部門創建服務型機構為例

文 宏

致力于整體性績效管理提升的政府實踐
——以蘭州市A部門創建服務型機構為例

文 宏

由于公共事務面臨高度復雜及不確定性的挑戰，行政環境發生了巨大改變，政府管理的管理理念、參與主體、業務流程、管理目標、治理能力都呈現出多元化樣態，提升政府整體性績效成為服務型政府建設的迫切要求。為此，本文介紹了整體性績效管理的時代背景與理論發展，厘清了實施整體性績效管理的前提基礎與主要內容，以蘭州市A部門為例，闡釋了整體性績效管理的實踐步驟與具體措施，以期為服務型政府建設的實踐提供有益的借鑒。

整體性績效；政府績效；服務型政府

政府及公共組織作為汲取社會資源及公共價值分配的重要組織，其績效的提升直接關系到社會發展的質量與速度，影響到社會的穩定與和諧。隨著社會的發展，民眾對政府提供各項公共服務的需求日趨強烈，對公共物品及公共服務的標準及要求也不斷提升。政府如何在復雜的環境中，感知民眾的服務需求，在與民眾進行有效溝通的基礎上，制定符合民眾需求的服務標準，回應社會及公眾對政府的價值需求，提供高質量的、令民眾滿意的公共服務，成為政府面臨的新課題。然而，當前公共問題相互關聯且行政環境日趨復雜，行政主體間的網絡化與組織結構的交互化，致使越來越多的公共事務很難確定是由政府還是由社會來承擔。即使在政府內部，也很難區分不同機構的具體職能與責任的歸屬。“整個世界被網絡在由全球化編織的網狀系統中，每個組織都是這個網絡中的一個結點，其聯動性大大增強，每個主體行為的變動都會對整個網狀系統產生或大或小的影響。”〔1〕在面對民眾的具體公共需求時，政府體系中的單一層次和單一主體往往無法獨立完成。將公共事務進行分解，由相應部門分別予以完成的理想方案已無法實現。這樣的時代背景，要求我們必須用全新的理念，建立起相應的資源整合及機構協調機制，以有效提升政府整體性績效。

一、整體性績效管理的時代背景與理論發展

日益復雜的公共事務與多元交互的公眾需求對政府的跨界協作能力、資源整合能力以及應變能力提出了更高的要求。當前世界各國政府都面臨著無法獨自滿足公眾需求的困境，需借助多方力量進行應對。隨著全球化與區域一體化的持續推進，公共問題的波及范疇進一步擴展，不同國家與地區之間，不同層級政府之間，政府與社會、民眾之間的關聯度愈發緊密，超越組織、領域、國界的合作與協調更為頻繁。然而，現實社會中的地方保護與部門各自為政、不同政府機構之間的職能分裂與交叉、部門之間的推諉扯皮與管理真空、重復建設與資源內耗、高企的行政成本與低效的政府行為并存等現象，表明現存的政府形態仍無法回應時代發展的需求。“傳統的等級制政府模式根本不能滿足這一復雜而快速變革的時代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及內向的組織文化和經營模式維系起來的嚴格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織邊界的復雜問題”。〔2〕為此，肇始于20世紀70年代的新公共管理改革運動(NPM)成為全球公共管理改革的源頭，經過政府流程再造等形式之后，成為席卷全球的新公共管理運動。

新公共管理運動試圖改革政府傳統的運作方式，“旨在促使政府變得更像商業組織，更加強調管理者角色的重要性”，〔3〕以提高政府管理效率、強化政府機構及人員的績效激勵、增強政府的回應性為目標，通過放松管制、分散權力、增加競爭、倡導為顧客服務、引進企業管理理念的方式，借助于信息技術的發展，打造“競爭性政府”，提升政府管理能力和服務水平。新公共管理運動壓縮了公共開支，優化了行政文化，實現了政府職能的轉變。在一定程度上，還實現了不同政府組織之間的互動，打破了政府機構相對隔絕的狀態。然而，新公共管理運動倚重縱向專業化以及機構績效的價值導向，其所倡導的分權化與競爭性行政氛圍，造成機構之間的競爭遠勝于合作，致使政府機構缺乏總體規劃，各個行政機構滋長自我中心主義，政府機構的合作與協調難以實現，政府管理凸顯碎片化狀況。為了扭轉這一趨勢，英國、澳大利亞、新西蘭等國家提出“整體政府”的概念，主張在不消除組織邊界本身的條件下，強調政府合作的“跨界性”，采用交互的、協助的和一體化的管理方式，促使各種公共管理主體(政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門等)進行協同活動的“聯合”工作，以達到功能整合、有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的目的。〔4〕一時間學術界有關“合作政府”、“協作型政府”、“協同型政府”、網絡化治理、跨部門協調等方面的研究層出不窮，政府部門為了實現資源利用以及公共服務價值最大化的目標，以公眾需求為基礎，實施組織機構的調整與應對，促使政府、非政府組織、企業及公眾等不同主體之間的協調等方面的行政實踐也隨處可見。以網絡治理與政府協同等為特征的整體性績效管理成為當代政府改革理論與實踐發展的全新理念與前沿領域。

二、實施整體性績效管理的前提基礎與主要內容

實施整體性績效管理彰顯一種整合與協作的理念、一種突破部門本位主義與單中心模式的思維，以及一種為了實現共同目標而實行的跨部門協作的理想。然而，當前政府機構的構成是以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的，大多是圍繞應對具體公共事務而建立起來的職能體系。經過多年的發展與完善，這一職能體系形成了較為鮮明的特點：以組織的動態運作流程為視角，公共權力則被切割為不同的領域與層級，不同的職能部門在既定的組織邊界內按照既定的等級制度及權責劃分進行運作，行政權力的實施通常被視為是一種嵌入政治權威的治理過程，形成“中心--邊緣”的治理結構；以組織的靜態結構設計為視角，政府職能體系倚重于控制命令與等級鏈條，非常重視權力的相對集中與專業化水準，“按照功能原則水平分工”，〔5〕各個政府機構具有較為清晰的職責關系與組織邊界，形成由縱向層級與橫向職能共同構成的矩陣組成方式，呈現出較為濃厚的單中心與一元化權威色彩。

隨著時代的發展，公眾對政府處置公共事務的能力及標準提出了更高的要求。新公共管理運動的興起，依靠激勵導向與引入競爭，部分消除了因刻板的條文規定以及封閉的行政文化所帶來的效率消耗，實現了不同政府機構之間的互動，在一定程度上改善了科層制結構的傳統弊端。然而，日趨復雜的公共事務，往往需要政府多個部門、社會組織及企業機構等多元化主體的共同應對，新公共管理運動的“分權化與競爭化舉措導致主體間利益分割，行為相互沖突，凸顯出碎片化弊端”，〔6〕迫切需要多個主體相互協作，在共同目標的指引下，充分發揮各個主體的運作效能，解決機構之間的功能分割與資源內耗問題，有效利用各項公共資源，提升政府機構的整體性績效，追求公共利益的最大化。這需要政府內部更新理念，形成統一的認識，實現組織架構、運行機制、流程要素、驅動方式以及治理能力等方面的轉變。

整體性政府績效管理的“橫向協調與整合”主要針對源自NPM改革的碎片化而非專業化。〔7〕因此，整體性績效管理的實現，并不是致力于成立新的“超級機構”，而是在不改變現有專業化部門分工的基礎上，通過跨部門、跨領域的協調與合作，為公眾提供整合性的公共產品或公共服務。整體性績效管理注重的是滿足公眾的現實需求，強調政府機構之間的橫向與縱向的協調溝通以及制度化的資源整合，通過大力推行整體性預算，最大程度地消除各部門政策制定方面的相互抵觸，融洽相關主體與外部環境之間的關系，綜合考量同一政策領域不同主體的利益與貢獻，減少不同主體的重復工作，使之形成統一認知與共同目標，提高各個部門的協作效能，為公眾提供無縫隙的政府服務。隨著當前公共管理事務的不斷拓展，整體性績效管理所涉及的內容包括公共價值設定與公共政策執行、從公共機構整合到組織文化的相容、從責任的確定與服務對象滿意度的關注等多個層面，所涉及的對象已超越政府機構的原有界限，擴展至公共管理機構、社會組織及企業等多元化主體。從全新的工作方式、全新的行政文化、全新的政策制定及服務提供方式、新的責任與激勵等四方面塑造了公共管理實踐的最佳模型。〔8〕正如有學者所言，“整體性績效管理框架拓展了績效管理的發展空間，推進了績效管理的發育成熟，是西方政府績效管理發展的明顯標志。”〔9〕需要說明的是，整體性政府績效管理“并不是一組協調一致的理念與方法，最好把他看成一把傘概念，是希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題以及加強協調的一系列相關措施”。〔10〕因此，要實現整體性政府績效管理，必須從治理理念、組織架構、人員構成、運行機制等方面完成轉變。

第一，確立基于公共價值的治理理念。傳統的政府治理理念重視職責與規則，政府的活動始終圍繞專業化的職能分工及既定的規則條例行事，具有典型的效率驅動與績效激勵特征，這種治理理念時常會導致政府的組織目標出現置換，使得政府偏離公共利益與公平性的價值追求，造成重效率、輕公平，重結果、輕過程等問題。而整體性績效管理需要確立公共價值的績效治理理念，以此調和績效管理的工具理性與價值理性的沖突，樹立回應公眾需求、解決民生問題的價值導向，“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門與機構之間疲于奔命”，〔11〕從而使政府行為更有利于履行職責、實現公共價值并最終實現善治。

第二，構建無邊界的政府組織架構。傳統意義上而言，政府機構的組織構成是建立在理性主義思想下的職能分工基礎之上的，注重機構自身職責與角色規范，職能管理與邊界管理是其工作的主要內容。嚴格地控制程序與獨立運作的特性，無形中會促成部門本位主義、各自為政以及利益驅動等問題，使得政府機構難以應對和處理超越組織邊界的復雜事務。而整體性績效管理旨在簡化政府部門與公眾之間的關系，不再嚴格限定組織的特定職能分工，以公眾需求及職能目標為出發點，重新設計業務流程，整合相關部門的業務職能，強調在既有功能性分工的基礎上，強化機構的橫向聯系，關注與其他組織機構的契合與匹配，采取正式或非正式的措施，通過系統的合作協商，形成跨部門的協調機制，實現政府機構、服務對象以及社會組織的有效銜接，將業務整合與機構協調的理念內化為具體的工作制度安排，發揮各個主體的戰略協作關系，提升政府處理復雜公共事務的決策與執行能力，構建起運轉協調、合作互助的政府治理網絡。

第三，建設有作為的公務員隊伍。官僚制結構中的政府機構及其工作人員具有嚴格的等級觀念與權威意識。公共事務的處置過程呈現出明顯的程序限定及權威命令特征。由此形成的管制思維，側重于內部的相互制約與職能分工，重視權力分割與范圍限定，通常將政府與民眾的關系視為管理與被管理的關系，對上級工作指令完成的關心程度往往要超越其對工作本身的關注。整體性政府績效管理的本質是形成多主體的合作關系，這要求公務員在處置具體的公共事務過程中，必須孕育相互信任的價值體系和共同的倫理精神，培育出富有合作意識的行政文化，確保多主體之間的信息溝通與資源協調，提升公務員的責任意識，“并通過輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實和效率責任服務于有效性和項目責任”，〔12〕保證公務員隊伍在整體性績效管理中發揮積極主動的作為。除此之外，還應加大公務員在培訓及發展方面的投入，強化公務員的學習能力；改進公務員的晉升與激勵維度，確立績效導向與結果導向，強化整體性績效目標與激勵晉升的關聯，簡化績效評價體系，形成以整體性績效管理目標為標準的薪酬結構。

第四，優化協調一致的運行機制。傳統政府的部門化組織結構以專業分工為基礎，導致公共產品或是公共服務的提供權責或流程被分割，一定程度上造成碎片化狀況。公眾為了解決問題，需向不同的機構重復提出相應的服務訴求。整體性績效管理強調始終圍繞實現最終的公共價值或具體目標，重視公共服務運行機制的協調一致，將可預見的公共問題納入政府規劃議程，重新梳理管理中的各個環節，重點關注政策制定、項目管理、服務供給以及數據使用方面的整合與協同，借助先進的數據信息技術，增進公共信息在不同主體間的共享與交換，調動多個主體參與公共服務供給的積極性，滿足公眾的多元化與個性化的公共需求，在運行機制中“通過橫向與縱向的協調，消除政策相互抵觸的情況，使某一政策領域的不同相關利益主體，團結協作，為公眾提供無縫隙的而非相互分離的服務。”〔13〕實現以公眾整體性需求為導向的運行流程再造。

三、蘭州市A部門引入整體性績效管理的實踐探索與具體措施

整體性績效管理作為西方國家一種全新的治理模式，在社會保障、教育醫療、信息安全、政策制定、行政執法等領域發揮了巨大作用。當前我國各級政府正在掀起構建服務型政府的熱潮，在處置復雜的公共事務過程中，逐步加強了對整體性績效的重視，不僅強化了各個主體間的互動合作與信任，而且實現了跨部門的業務整合與信息共享，促成了跨部門協調配合或聯席會議的常態化與機制化。作為服務型政府創建過程中的重要組成部門，蘭州市A部門主要承擔邊防檢查業務職能，為甘肅省及周邊省份出入境提供邊防檢查等執法執勤服務。在當前的出入境管理體制下，邊檢系統在口岸管理中承擔維護國家主權、確保口岸安全等重要任務。由于邊防檢查的執法執勤工作涉及面非常廣，所涉及的相關機構職能性質各異、目標指向各不相同，主要涵蓋海關、檢疫、機場、旅行社、宗教管理部門、公安、口岸辦、出入國(境)團隊所在區域的政府機構、企業等不同單位，具有明顯的跨部門、跨領域、跨行業特征，是一個條塊結合、機構眾多、運作復雜的綜合體系。在蘭州市A部門的實際工作中，時常出現與其他機構信息溝通不暢而導致的推諉扯皮現象，有些看似簡單的問題往往會因部門間的配合不力而拖沓延誤，一些臨時或緊急的情況往往需要采取緊急溝通的方式給予解決，彼此之間的協同局限在一時一事層級，支持各個機構協調的政策體系與運行機制欠缺，協同的效率與結果很大程度上取決于人的因素，相關的制度建設水準較低，各機構因職能分割導致業務工作流程無法實現銜接，致使當前邊檢執法執勤工作在管理體制、管理模式、管理理念等方面，與服務型政府的目標存在較大的差距，無法高質量地實現職能目標，從根本上制約了邊檢執法執勤工作整體績效的提升，邊檢服務對象滿意度也處于一個較低的水平。

為了貫徹公安部黨委關于加強公安機關“三項建設”的總體要求，不斷提高公安邊防部隊邊防檢查機關執法執勤規范化水平，從2009年開始，蘭州市A部門開始引入績效管理手段，嘗試通過績效評估手段來提升管理水平。但由于其所涉及的公共事務較為復雜，各個多元主體缺乏共同協作的治理理念與目標，尚未形成必要的協同與制衡機制，導致各個機構之間無法實現資源整合與信息溝通，無法建立相互信賴且支持的運行狀態，使得蘭州市A部門創建服務型機構的努力不甚理想。為了提升本部門的政府形象，強化邊檢工作質量水準，推動服務型政府機構建設，2011年蘭州市A部門委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心成立專門課題組，對其工作績效提供管理戰略規劃與實踐指導工作。課題組在進行實地調研的基礎上，制訂了致力于整體性績效管理提升的管理方案，提出了構建整體性績效管理框架，積極推動蘭州市A部門實施協同治理方案，導入整體性績效管理的流程與機制，并付諸于當年A部門的執法執勤工作實際。蘭州市A部門整體性績效管理的實踐主要體現在以下幾方面：

其一，明確整體性績效管理的組織戰略與治理理念。為了有效推進整體性績效管理工作，課題組從蘭州市A部門執法執勤工作的價值取向、績效管理目標、組織模式等方面開展研究，確立了蘭州市A部門“執法執勤”工作的組織戰略，在提高“執法執勤”工作能力與管理績效的基礎上，注重“執法執勤”工作與服務公眾職能目標的銜接，關注公眾價值需求、財務、內部管理流程、官兵學習與成長等維度，突出解決各主體最關心、最直接、最現實的利益問題，制定蘭州市A部門的整體性績效管理架構(如下圖所示)，并圍繞執法執勤的各個工作環節，邀請高校、研究機構及實踐部門的專家與學者，進行多項課程資源的開發與培訓，促成整體性績效管理文化的形成，邀請相關協作單位及領導進行實地走訪與工作交流，強化執法執勤工作的服務取向，逐步消除相關聯檢協作單位的業務重疊，實現注重法治與人本思維的治理理念轉變。

圖 蘭州市A部門整體性績效管理架構

其二，確立與整體性績效管理相匹配的協同管理機制。整體性績效管理要求處理好政府、市場和社會的關系，形成多元治理結構。〔14〕當前蘭州市A部門所承擔的公共事務具有跨部門性質，所涉及的對象也是處于不同層級、不同管理層面、不同職能與目標的多元主體。為了實現整體性績效管理的提升，蘭州市A部門確立了明確且有差異的協同管理機制，有效整合和聚集了各項資源，有意識地推動包含海關、機場、旅行社、宗教事務管理協會及相關涉外企業在內的多個主體形成合作伙伴關系網絡，明確各自需要協調合作的管理目標及所應共同面對的現實問題，注重業務流程的銜接，實現基于彼此信賴的信息收集及資源支持網絡，在復雜動態的行政環境下，尋求提升工作績效的管理模式與途徑，逐步形成穩定的協同合作組織平臺。

其三，建構整體性績效管理的制度支撐與技術基礎。整體性績效管理對各個主體的約束大多沒有強制性特征的行政隸屬，各個主體的協同更多地源自對相應法律、制度、規范、程序等制度體系的高度認同及自覺遵守，借助于先進的技術基礎，優化公共服務，滿足公眾的價值需求。蘭州市A部門順應我國規范政府行為、優化公共服務質量、提升政府績效的趨勢。在組織內部，著眼于項目小組及各個成員的行為舉止，出臺多項內部管理制度與工作規章，明確各自的責任與權限，合理限定各個項目小組的管理幅度，提升了政府服務的有效性與精準性，并統籌設立面向全單位的信息服務中心，使A部門的各個機構及項目小組能夠獲得公共資源的支持，實現內部資源的共享與整合，最大限度上消除職能與權限的外顯邊界，對外表現出整體性；在機構之間，著眼于政府機構之間、政府機構與社會組織之間，以及政府機構與企業之間整體協作秩序的形成，梳理和整合相似的執法執勤業務，改變以往按職能分工設計的零碎流程，合并和壓縮重復檢查與執法環節，采取相互派駐人員、聯合執法執勤、簽訂合作協議、簽署諒解備忘錄等形式，逐步建立起明確而具體的協調溝通機制，關注與其他組織之間的良好匹配與合作共贏，確定各自的權利義務、協調手段以及常見問題的解決措施與約定程序等，在此基礎上，圍繞公眾出入境的公共服務需求，借助電子政務及數據挖掘等技術，關注數據的實時性與同步性，逐步實現相關政府機構的數據資源共享與數據庫整合，為多個主體的整體性治理提供最直接的制度支撐與技術基礎。

其四，實現以公眾需求為導向的流程再造與業務銜接。整體性績效管理“追求行政問題的預防，人們問題的完整、快速解決，效能的提高，合理的政府運作規劃，結果導向的政府”。〔15〕因此，尋求政府機構的整體性績效，必須整合與協調不同層次的治理活動，實現機構之間、機構內部的組成部門之間、決策者與執行者之間的溝通與反饋，強化政府職能目標與組織設計的協調，實現以公眾需求為導向的流程再造與業務銜接，促使不同決策者對源自公眾的相同信號做出回應。〔16〕蘭州市A部門以公眾需求為出發點，以提供快捷、高效、滿意的服務為目標，以信息共享、業務整合和優化資源調整為訴求，梳理執法執勤工作中的控制點，與海關、機場、檢疫等部門的協作，開通邊檢服務熱線，在信息發布與服務訴求應對等環節實現“一站式服務”，與宗教協會及出入境團隊所在區域的地方政府協作，開設一站式辦公窗口，提供網絡整合服務；在機構內部，整合民眾需求，以事務性質與工作職能為標準，成立各個類型的項目小組，在提供公共服務環節實現“項目化運作”，較好地實現了以公眾需求為導向的流程再造與業務銜接。

四、結論與展望

用開放的網絡觀念革除封閉化行政哲學、以整合理念補充單向度的競爭、分權思維已構成未來公共管理的核心理念，〔17〕“強調重新整合，基于需求的整體主義以及數字化變革的后新公共管理范式即數字時代治理”〔18〕的時代已經來臨。蘭州市A部門引入整體性績效管理的實施策略之后， 2011年，在邊檢業務量增加60%且無增加人員編制的情況下，高績效地完成了各項工作任務，相關工作榮獲了多項獎勵，邊檢服務質量水平大為提升，邊檢時間與流程進一步壓縮，樹立了良好的服務形象，實現了“執法執勤”工作的零投訴，為營造良好的投資環境和促進地方經濟發展做出了貢獻。在委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心實施的服務對象滿意度測試及第三方整體評估中，獲得了滿意+的評定結論，達到了致力于提升整體性績效的設定目標。

當然，整體性績效管理需要置于特定的管理情景，與社會發展環境與制度體系有密切的關系。研究中的樣本分析對象蘭州市A部門地處西部，承擔甘肅省口岸出入境邊防檢查工作任務，主要任務是甘肅、青海兩省朝覲穆斯林出入境，蘭州至香港、臺灣旅游包機出入境，以及重要貴賓、維和包機、救援包機、緊急迫降航班等臨時性邊防檢查工作任務，主要服務對象是朝覲人群及包機旅行人群，在旅行社、穆斯林宗教協會及所在地管理部門代辦證件的格局下，A部門的業務流程明確、職能權責清晰，整體性績效管理的業務整合難度較小，機構協同較為順暢。然而，蘭州市A部門的整體性績效管理的實踐，也為未來的服務型政府建設指明了方向，沿著這一方向，政府的公共價值、績效呈現以及服務對象滿意度會進一步提升和認同。正如羅伯特·考克斯(Robert Cox)所言：“未來無法預見，但我們卻能夠構建一些有助于未來的知識，從而引導事物在眾多貌似可行方案中，朝一個較滿意的方向發展。”〔19〕

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【責任編輯：劉明】

D63

A

1008-9187-(2012)04-0099-06

教育部人文社科一般項目(11XJC810002)；教育部人文社科基金項目(10YJC810040)

文宏，蘭州大學管理學院副教授，碩士生導師，博士，蘭州 730000。