政策終結的制約因素辨識

張麗珍

政策終結的制約因素辨識

張麗珍

政策終結是提高政策績效的有效方式，但目前政策終結障礙重重，通過對政策終結的制約因素剖析，可以為政策終結提供突破口進而改善政策績效。通過對文獻及其現實的研究發現，以下四種力量制約著政策終結的順利推進：行政理念的傳統保守取向衍生強烈的忠誠可能會頑固地抵制變革，排斥與現有政策相左的事情；行政自由裁量權的擴大促成了行政官僚轉變為涉及他人利益的自身利益的終極法官；政策問題本身、政策執行過程以及外界環境等多種因素干預表明任何一個自變量的不確定或模糊性都會影響政策質量的判斷；政府系統中的職能、組織、政策與項目之間的相互交織與互為手段使得政策終結的方式、資源、推動力選擇更具復雜性。

政策終結；行政理念；準立法權；政策效果；終結形式

博得拉·斯通認為政策并不是永恒的真理，而是會被更好的政策所取代。〔1〕這隱含著政策的結束和再生都是不可逆轉的規律。正如人的生命要終止,公共政策也總有終結的一天。但過時的、無效的政策不會自然地消亡,它需要政策主體有意識地廢止。在政策科學中，我們把這種政策行為稱為政策終結。政策終結是指政策主體通過對政策進行慎重的評估后，采取必要的措施以終止那些過時的、多余的、不必要或無效，甚至錯誤、不公正、不平等的政策。

這里的政策可能是行政規章，或總理、省長等發布的行政命令，也可能產生于公民直接投票決定的一項具體政策。政策甚至可能以從未被寫進正式文件的形式出現，這類政策實際上是政府長時間依賴的多次決策、行動、立場和姿態選擇的結果。〔2〕在目前中國的政治環境中，“政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”〔3〕

公共政策系統處于與外部環境的生態交換過程中，相互作用，需要彼此適應才能充分發揮政策作為有效的公共管理手段之價值。官僚體系不受限制的政策制定權為政策的冗余和沖撞埋下了隱憂；制定者能力的有限性、技術發展滯后性等因素決定了政策帶有一定的殘缺；節省成本意識的增強、政治環境變化以及明顯的政策失敗等皆是政策生態的硬傷，需要以政策終結方式防止政策系統硬化。當然，政策終結還有很多具體原因，如淮安市國土資源局網站公布62個部門規章被廢止原因〔4〕：上級部門關于廢止相關部門規章的決定出臺；體制已經發生變化；國務院已經出臺相關條列；已經有新的相關制度；部門規章與國務院條例不相一致；階段性工作已經結束；相關制度已經取消(如《關于進一步明確國家投資土地開發整理項目管理有關問題的通知》的廢止因為行政審批已取消)，過時(如《江蘇省城鎮國有土地使用權申報登記工作的補充規定》。盡管現實中有足夠多的理由要求政策終結，但實踐中政策終結受到各種因素制約，如管理機構的準立法權擴大化、政策質量的多元因素干預性、意識形態的短期難以改變性等。

一、行政理念的傳統保守取向

人是政府的主體，特定的文化背景、意識形態及各種價值、思想、觀念、心理、輿論等都會影響公務人員的思想和行為，并進而影響政府機構系統的運作和功能。〔5〕公共政策往往是由一個看不見的過程產生出來的，是對事件有不同看法和意識的人們互動的結果，是多個有影響力的思想的綜合。〔6〕一定時期內主流意識形態具有相對的穩定性和滲透性，政策終結有點逆當下意識形態的意味。尤其是高層次的政策終結意味著對前任執政理念的否定和改造，因此行政理念的保守趨向性也制約著政策終結。Justin Greenwood認為低效并不是導致終結的充分條件，意識形態或許可以構成一個理由。〔7〕一項政策之所以能形成，是因為它有著政治支持，也許這樣政策的政治支持者并不是很多，但強烈的忠誠可能會使他們頑固地抵制變革，排斥與政策相左的事情。

馬克思在《德意志意識形態》著作中創制了意識形態這個詞，并認為意識形態是個中性詞，對社會起保守作用或進步作用。馬爾庫塞則認為意識形態是一種幻想或欺騙，科學技術本身就是意識形態，是一種更具欺騙性、更具有辯護功能、以無形的巨大力量支配著人們的思想。Linda Courtenay Botterill提出意識形態和制度變革的結合，尤其是政策網絡比較松散時，會導致政策變革中政策網絡終結。“觀念與想象是沒有邊界的；它們比產品傳播得更快，并且按理說影響也更大。”即作為意識形態的觀念和想象比其他要素有更強的影響力。〔8〕德利翁通過諸多政策終結研究提出政策終結與其說是政策分析決策的結果不如說是政治的產物。政治價值觀和意識形態是政策終結是否被采納的主要決定因素。德利翁強調不是經濟和效率而是價值觀和意識形態才是終結中的根本問題。〔9〕丹尼爾斯也提出意識形態是政策終結失敗的一個原因。Harris把政策終結的限制因素歸結于意識形態因素。西方國家大都是輪流執政的政黨制度，我國實行中國共產黨領導下的多黨合作制。雖然政治制度大相徑庭，但意識形態對政策終結的制約是普遍的。政策制定者在制定政策時往往追求政策盡可能長久，能一勞永逸更好。尤其是意識形態作為一種歷史和現實交織的產物，具有一定穩定性。受這種意識形態的影響，政策決策者對先前政策的判斷和認識都會趨于保守。

二、官僚機構的準立法權擴大

“黛博拉·斯通認為世界是由連續性構成的，而不是由范疇構成的，這一點對于自然世界為真，對于社會事務同樣為真。”〔10〕“在一個連續的世界中，邊界從根本上說是不穩定的，無論是概念上的、物理上的還是政治上的邊界，都將會發生邊界的戰爭。”〔11〕政策的邊界也是不穩定的，源自其他相關因素的不穩定。政策的不穩定意味著政策內容的增縮和政策效力的擴減，兩者都與政策終結掛鉤，官僚機構的準立法權關系著政策的內容和效力變更。

一項對政策執行問題的20年研究最終證明，局部層面中的政策執行官員擁有相當重要的自由選擇權，以確切地決定如何根據不同的地方環境把國家政策轉化為具體的決策。〔12〕民主憲政賴以建立的合法性可被視為一種信念，即公共管理者有權制定和執行公共政策，有權實施政治權威和行使裁量權。〔13〕

20世紀，古典行政管理中政治與行政二分，不僅是行政學理論的敘述原則，而且也是一種既定的研究方法，這與西方多黨制與公務員制度相互促進、相互影響。但在現實中，政治與行政分開是不實際的，政府在執行公共政策方面有很大主動性，廣泛使用自由裁量行為來處理比較含糊或一般性的法律，在政策制定過程中，文官意見也常被咨詢和聽取。20世紀60年代公共政策科學走向繁榮時的研究者認為政府最重要的活動就是公共政策的產出，行政本身就是政治的組成部分，在執行政治任務過程中，不斷作出因地制宜的決策，這也是政治意志的體現。〔14〕可以說，官僚處于政策之中并在主要的政策中活動。在日常的公共管理實踐中，權力存在于那些執行和實施的人手中。政策的制定和取消都是由行政管理者作出的。由于現代社會的復雜性，一般原則的形成和具體事實的管理也不再界限明確了。“在寬泛的管理和具體特定問題之間，必須采取許多中間過渡性的措施。”〔15〕大部分的立法都不得不由法規、規章或命令來補充，任何部門高層官員的主要工作都與政策性事務相關。

在政策產生實際效果的地方，政策出自于地方官員與受影響群體之間的互動。一個令人驚奇的表現就是，公共行政以及公共政策都變得越來越短視，它的隨機性越來越強，幾乎各個國家都疲于解決不斷涌現的臨時性問題。〔16〕近代社會的法制傾向于永無止境地要求制定規則和條例，而制定規則和條例的啟動又往往是由官僚體制中的政府官員承擔的，并且越來越傾向于由官僚體制中的下級官員來承擔，結果就出現了立法泛濫的情景。〔17〕法制的邏輯悖論也就難以避免，一方面法制社會要求在形式上有著憲法的終極權威。另一方面，法制社會實際上鼓勵立法普遍化和擴大化行為，這又是與對維護憲法權威相矛盾的。奧斯特羅姆指出：“主權者，作為法律的終極淵源，高于法律，可以不向法律負責。行使最高權力并擁有最終決策權的人，在法律上和政治上不向其他人負責，對社會中其他人來說，他們在根本上就是不法分子(在法律范圍之外)。占據這些位置的人是涉及他人利益的自身利益的終極法官。”〔18〕

三、政策效果的多元理性干預

19世紀以及20世紀大部分時間里，人們尤其像美國這樣的發達國家中的人們，都認為發展從本質上來說是不受限制的，技術和市場能提供我們所需的一切。然而，進入21世紀以后，人們發現根本不是那么回事，公共行政管理者的日常工作要受績效結果評估、縮減開支、增強政府回應性等多種因素的影響，需要提高其政策制定水平及其執行質量。〔19〕公共政策制定是一個復雜的政治過程，由于利益集團、“無知的選民”的存在，等級制本身的障礙、政治家的個人主義、政府部門的本位主義等綜合因素，使得政策很難反映公共利益，也不符合有效的資源配置。換句話說，公共政策質量受到政策問題本身、政策執行過程以及外界環境等多種因素干預，這就決定了政策質量是一個受多個自變量制約的因變量，任何一個自變量的不確定或模糊性都會影響政策質量。不確定性與模糊性相關聯，但不能等同。不確定性是指對于將來要發生的事情無法做出準確的預測，模糊性可以被看作是矛盾性，而不確定性則指無法預知或不能精確了解。信息也許會減少不確定性卻不能降低模糊性。政策終結有意改善模糊性和不確定性造成的政策效果不理想，服務于政策質量的改善。一般認為以下三種具體情況制約著政策質量：政策問題歸類錯誤導致政策本身錯誤或無效；政策執行過程支持條件不足造成政策難以為繼；外界環境變化挑戰著政策價值和適應性。

一項政策的權威性首先受制于政策的合法性。政策合法性的缺失涵蓋政策主體合法性缺失、內容合法性缺失和程序合法性缺失。程序的正義不亞于內容的正義。“程序之所以重要，主要是因為它是規范決策主體行為的有效途徑。如果沒有程序作保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機性行為。”〔20〕政策終結過程的程序也有防范終結隨機性的功效。政策內容有時候也會有合法性問題，如果公共政策的內容與國家憲法和現行的法律法規相抵觸則不具有合法性，政策質量和效力將受到質疑。安德森明確提出政策不服從還可能產生于法律的含糊不清。如1999年沈陽市制定的《道路交通事故處理辦法》中主張的“撞了也白撞”因為與法律抵觸而不得不調整。〔21〕有時候由于政策制定不及時，剛出臺就已經不適應形勢，滯后于社會發展實際。由于制定的法規政策本身缺乏長遠性、科學性、可持續性或延續性，使政策本身缺乏生命力而難以執行。不管是政策制定主體、程序還是政策內容缺乏合法性都需要及時終結，減少對公眾和政府的雙方面損傷。

政策終結的制定和執行是個非常復雜的過程，既有國際力量，也有國內力量，既有國際規則也有國內規則，還有諸多的潛規則。〔22〕公共政策逐漸受到全球環境的影響，正式的政策制定機構，無論是立法、行政或是多邊組織，常常不能快速地獲得制定有效公共政策的重要信息。“社會與經濟的全球整合使得公共政策范圍跨越了國家的邊界，這使得決策制定者權力由于地域性限制而常常鞭長莫及，難以對問題起源做出準確判斷。信息技術的發展也要求政策制定者發展新的治理能力，需要向企業管理者學習，學習他們獲取信息的能力。除了空間和時間的限制，政策制定者還要處理更多跨越官僚自身專業訓練領域的知識問題。”〔23〕信息阻塞是政策制定和政策終結中需要解決的問題，政策失靈引起的政府失敗屢見不鮮。經濟學家阿瑟·薩爾特爵士(Sir Arthur Salter)認為是經濟利益的壓力導致了政府的失敗，而不是人類智慧能力上的有限性導致了政府的失敗。他認為利益是政策管理失敗的罪魁禍首，有些時候政策的低效往往不是起初就有的，而是隨著環境變遷逐漸顯露的。

政策失靈是政治生活中頗為復雜的現象，政府為某種目標的實現，有可能產生顧此失彼的失靈現象，也有為掩蓋某種錯誤而人為制造的政策失靈，還有政府決策和行為違背科學規律而造成的失靈等。所有政策失靈都源自于政策質量的多元受限性。環境的急劇變化、技術變遷、社會問題的復雜化、第三部門的崛起、人口構成的變化等相互作用、相互聯系對公共組織及其政策行為的影響是累積性的。詹姆斯·E·安德森認為公共問題是由多重因素引起的，而政策卻可能只是要解決其中的一個或數個問題。公共決策是個復雜的過程，存在重重困難、障礙和制約因素，使得政府難以制定并執行好的或合理的公共政策，導致公共政策失敗。按照公共選擇和政策分析學者的看法，政策失效的主要原因是公共決策過程的復雜性和現有公共決策體制和方式的缺陷。〔24〕政策在執行過程中，受到執行力、目標團體以及政策本身的影響，有時候也會出現政策失敗，政策失敗并非總對應著政策終結，很多時候經濟利益的損失并非是政策終結的充分依據。

人們對政策的需求會隨著環境變化，一般變化周期較短。但政策供給需要一個相對較長的學習、設計、實施和磨合的過程。不僅要有價值追求，也應有建設性、改造性、行動力、具體的措施、方法和技術。〔25〕因此得出政策具有時滯性。這種時滯性也是制約政策質量的因素之一。

四、終結形式的錯綜交叉屬性

一般認為項目終結、政策終結、組織終結、職能終結是政策終結的四種主要形式。 現實政策領域中，至于哪一種終結形式更普遍，很難武斷地得出結論。有學者認為政策終結的難易度依項目終結、政策終結、組織終結和職能終結逐漸上升。也有學者提出政策終結的難易度并非按照此種順序發展，實際的終結難易度是跳躍的、無章可循的。不同的終結形式往往錯綜交叉，有些政策終結甚至可以同時作為兩種或兩種以上的政策形式來理解，如果將目的和手段進一步邏輯推進的話。不同的終結形式對應不同的終結程序，在議程設置、執行反饋中都有重大差異。以項目終結和職能終結為例，項目終結往往通過內部提議就可以終結，而職能終結需要由最高部門通盤考慮和綜合決策后才可能終結。兩者遇到的抵制力大小懸殊，在終結執行中資源獲取量和資源獲取能力的要求也不一。盡管不同的終結形式有著不同的具體終結過程，但一般情況下都需要經過議程設置、終結主體的確定、終結資源的獲取、終結方式的選擇、終結信息反饋等階段，只是在具體環節中的要素配置、力量對比、作用模式有差異而已。

除了上述的政策終結制約因素，學者們還提出了諸多障礙因素。德利翁較早地提出政策終結會遭遇六方面的制約：心理拒絕、組織慣性、動態的保守主義、反終結聯盟、法律成本、高昂的沉淀成本。〔26〕丹尼爾斯認為組織規模本身就是一種抵制，組織規模越大，其所構成的反終結聯盟越大。〔27〕Geva-May 認為政策終結是種學習或發現過程，他認為組織的持續性和內在成本是終結的主要阻力。〔28〕Hogwood和Gunn將缺乏政治動力、不利后果以及拖延和拒絕等作為終結的限定因素。托馬斯·戴伊也指出政府的政策方案很少被終結，“即使政策制定者自己已經完全意識到政策的欺騙性、浪費和無效率，或者報告已經表明了收益與成本之差是負值，政府仍然會想方設法地讓政策繼續存在下去。”〔29〕戴伊還提出雖然政策方案制約因素有差異，但有幾點共同原因。〔30〕第一，收益集中，成本分散。政策方案的有限收益集中于規模雖小但組織有序的群體，而政策的巨大成本卻由不太知情、規模龐大而毫無組織的公眾分擔。盡管政策收益人人數不多，但他們關心該政策，見多識廣，并積極主動支持政策。而方案成本過于分散，對于個人來說，只承擔了一點點成本，沒有人愿意花費時間、金錢和精力去負責組織，查清事實，積極反對該政策。結果就是該政策繼續延續，不管其社會成本有多大。第二，立法機關與行政機構的利益。行政機構的工作依賴于政策的延續性，否則政府的地位及其相應的收益、薪酬、威望等面臨喪失風險。對政策有管轄權的立法系統議員，通常又需要政策受益人提供競選資助，因此他們會利用職務保護失敗的政策。第三，漸進主義的政策實踐。政府很少在既定時間內整體考慮一項政策，幾乎只是考慮一些邊緣化的建議。負面評估結果也只意味著對失敗政策增加的減少，或者消減那些時機已經成熟的方案的預算。失敗的政策可能會換一個名稱或主管機構，保持同樣的目標、內容和體系繼續存在。

愛因斯坦曾說過，問題的發現和系統闡述要比得到解答更為重要。解答可能僅僅是數學或實驗技能問題，而突出問題的新角度，從新的角度去考慮老問題，則需要創造性的思考和想象。政策終結能否成為提高政策績效，增強政府合法性的良方；能否成為落實科學發展觀、推進和諧社會實現的助推劑，必須首先準確辨識政策終結的障礙因素，繼而才有可能針對性地消除阻力，擴大動力，最終實現及時、必要的政策終結。

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【責任編輯：陳學明】

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1008-9187-(2012)04-0094-05

教育部人文社會科學研究青年基金項目《公共政策終結過程研究》(11YJC810008)；淮陰師范學院青年優秀人才支持計劃(08QNZCS15)

張麗珍，江蘇淮陰師范學院政治與公共管理學院講師，博士，江蘇 淮陰 223300。