我國鄉村治理結構的演變及啟示

廖沖緒 肖雪蓮 胡 燕

我國鄉村治理結構的演變及啟示

廖沖緒 肖雪蓮 胡 燕

鄉村社會各治理主體在各自權力、職責范圍基礎上的行為模式以及相互之間的關系形成鄉村治理結構。建國以來，我國的鄉村治理結構的演變大體可以劃分為“區-鄉 (村)-組”結構 (1950-1953年)、“區-鄉鎮-組”結構 (1954-1958年)、“人民公社制”結構 (1958-1982年)和“鄉政村治”結構 (1983年-現今)四個階段。我國鄉村治理結構的演變歷程啟示我們：在統籌城鄉發展戰略的大背景下，構建鄉村治理結構不僅要與時俱進、因地制宜，而且構建的鄉村治理結構還應該是多元互動的，如此才能實現城鄉和諧發展和鄉村社會的善治。

鄉村治理結構;統籌城鄉;人民公社制;鄉政村治

從理論和現實來看，鄉村治理結構不僅直接關系到鄉村治理的成效，而且直接關系到我國中央和地方政府的重大決策部署和各項政令能否在農村社會貫徹落實。1949年新中國建國以來鄉村治理結構的演變歷程及其經驗，為統籌城鄉發展戰略大背景下構建新型鄉村治理結構提供了有益的啟示和借鑒。

一、鄉村治理結構的內涵分析

“鄉村治理”是由“鄉村”和“治理”兩個關鍵詞構成?！班l村”指中國的最基層社會“場域”，“鄉”更多地指“國家權力”，“村”更多地指“自治權力”，所以，“鄉村”本就是一個非常特殊的詞語;“治理”更多地是指對公共事務的管理。簡單說，鄉村治理就是指對鄉村公共事務的管理。具體看，鄉村治理是指在鄉村社會場域下，國家權力主體與鄉村社會自治主體，在一定制度架構下，依據國家法律和村規民約對鄉村社會的公共事務進行管理，以推動鄉村政治民主、經濟發展、社會進步、生態良好，實現鄉村社會現代化的過程與結果。鄉村治理結構，則是指各治理主體在各自權力、職責范圍基礎上的行為模式以及相互之間的關系。鄉村治理結構有時也稱為鄉村治理模式或者鄉村治理體制，三個概念沒有實質上的區別，可以互換。其具體含義如下：

治理主體的多元性。鄉村治理主體主要包括黨的農村基層組織 (如村黨支部)、村民自治組織 (如村委會)、村級權力機構 (如村民代表大會)以及村級自治次組織 (如村小組全體會議)等。

行為模式的特定性。鄉村治理行為模式主要體現為各治理主體在鄉村治理過程中的職責權限、角色定位和功能發揮等。

相互關系的復雜性。鄉村治理主體相互之間的關系包括村級黨組織與村民委員會之間的橫向關系，村民會議 (或村民代表會議)與村民委員會之間的“議行”關系，村民委員會與村級次組織之間的縱向關系等等，因此，鄉村治理主體之間的多向關系表現為錯綜復雜性。

二、我國鄉村治理結構變遷的回顧

1949年新中國成立后的半個多世紀以來，鄉鎮基層治理結構隨著鄉鎮政權設置的變化而相應發生深刻變化。關于建國以來我國鄉村治理結構演變的階段劃分，國內學者根據不同的視角和研究側重點，有不同的劃分。主要有二分法，即將建國以來我國鄉村治理歷史分為鄉村治理結構的重建階段 (1949-1978年)和演變階段 (1978以來)兩個階段;〔1〕三分法，即分為建國時期(1949-1958年)、人民公社時期 (1958-1982年)以及鄉政村治時期 (1982年以來)三個階段;〔2〕四分法，即分為鄉-村政權并存時期 (1950-1953年)、鄉政權制時期 (1954-1958年)、人民公社時期 (1958-1983年)和鄉政村治時期(1983年以來)四個階段。〔3〕為了對建國以來我們鄉村治理結構的發展演變有個更加清晰的脈絡并對各個不同階段進行深入分析，我們將建國以來我國的鄉村治理結構演變大體劃為四個階段，即“區-鄉 (村)-組”結構、“區-鄉鎮-組”結構、“人民公社制”結構和“鄉政村治”結構這四個發展階段。

(一) “區-鄉 (村) -組”結構 (1950-1953年)

建國以后，鄉村治理作為新中國農村基層政權建設的重要內容是從土地改革開始的。土地改革結束后，各級農會很快被改建為農村基層政權組織。根據政務院于1950年12月頒布的《區各界人民代表會議組織通則》、《區人民政府及區公所組織通則》、《鄉 (行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉 (行政村)人民政府組織通則》等法規、法令，我國農村基層政權體制主要實行區、村兩級政府體制和區鄉建制。這兩種體制反映了建國初期縣以下的農村基層組織體制的兩種現實狀況：一是已經完成了土地改革的東北、華北、內蒙等老解放區實行的是區政府-行政村體制，行政村是最基層的政權組織，由人民直接選舉產生的代表組成人民代表會議行使最高權力，一般規模較小，通常每個行政村不足900人。在農村基層組織改造過程中，是將行政村逐步改為鄉，并適當擴大規模，以促進經濟的發展;二是還沒有進行土地改革的其他地方特別是新解放區則大多沿用民國時期的區公所-鄉 (鎮)政府-保-甲體制，華東、中南、西南以及各省的新解放區在解放初期仍保留著國民黨統治時期的大鄉制?！?〕縣以下實際存在區鄉保甲四個管理層級。這些地方大多是通過土地改革改造區鄉政府，并逐步廢除保甲制，以使人民民主制度深入到農村。同時，兩種體制在鄉的設置上，主要依據便于生產、便于聯系群眾的原則，適當照顧地形和交通條件，一般是以2-4保劃為一鄉。在鄉以下設立村(就是過去的甲)，一般以過去的1-2個甲合并劃為1個村?！?〕

1950-1953年，是建國初期，由于新生的人民政權還很脆弱，還需要進行鞏固，因此，為有助于政府集中管理和對鄉村社會的政治控制，這一時期的鄉政體制及農村基層組織建設更多地是與土地改革、民主建政緊密聯系在一起的。當然，因為當時整個國家政權都處于改造時期，所以，這時的鄉村治理結構也有著臨時性和權宜性的特點。

(二) “區-鄉鎮-組”結構 (1954-1958年)

1954年，隨著農業合作化和集體化的發展，國家決定對鄉政權做出新的調整，試圖加強鄉政權以適應新的局勢。為此，該年年初政務院內務部發布了《關于健全鄉政權組織的指示》。同年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，憲法取消了建國初期區村制和區鄉制兩種體制并存的制度，以憲法形式確立了鄉鎮建制的法律地位。到1957年底，全國除廣東、山東等省份外，基本上都實行了大鄉制。

這一時期鄉政權的基本特征是：一是撤消原“行政村”建制，原來的鄉、行政村統一為鄉建制 (在少數民族聚居的地方設立民族鄉)，設立鄉政權;二是規定鄉人民代表大會是鄉、民族鄉的權力機關，由其選舉產生鄉人民委員會作為執行機關，執行機關要對本級人民代表大會以及上一級人民委員會負責并報告工作。同時還規定了鄉人民委員會的職能部門的人員配備、機構設置、工作制度和11項職權;三是規定每屆鄉人民代表和鄉人民委員會任期為兩年。

在鄉政權以下的治理單位是自然村。村黨支部和上級下派的工作組行使村公共權力。同時，村莊社區還存在著其他的治理組織，包括合作社、青年團、婦女會等。這種治理結構是鄉村共治模式的發展，適應了當時鄉村社會發展的需要。但執政的中國共產黨很快發現，由基層政府直接統治分散的、個體經濟的農民，管理成本太高。加上1956年我國社會主義改造完成后，國家確立了優先發展重工業的戰略選擇，這就需要從農村汲取大量的資源。經過探索，找到了一條有效控制鄉村社會且汲取鄉村資源更為有效的模式——人民公社制。

(三)“人民公社制”結構 (1958-1982年)

從1958年8月公布《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》(簡稱“建社決議”)到1982年頒布憲法，全國農村普遍建立了人民公社，一直實行的是政社合一、三級治理的體制。三級管理體制是對人民公社實行的以公社、生產大隊、生產隊三級管理體制的概稱，實際上不論在制度設置還是在實際操作上，人民公社都不是只有三級管理的一種體制。在制度設置上，1958年8月公布的“建社決議”并沒有對管理體制進行明確規定，只籠統提到： “在并社初期可以采取‘上動下不動’的方法，首先由原來各小社聯合選出大社的管理委員會，搭起架子，統一規劃部署工作，把原來的各小社改為耕作區或者生產隊，原來的一套生產組織和管理制度暫時不變，照常經營?！边@暗含的是社、隊兩級管理體制。1962年9月通過的《農村人民公社工作條例修正草案》(簡稱“農業十六條”)第二條對管理體制進行了明確規定：人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊;也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。在實際操作上，不同年代、不同地方實行的體制并不相同，有兩級的，也有三級的，還有四級的。不過多數地方、多數年代在人民公社內實行的是三級體制，但在縣與公社之間設有縣的派出機關——區公所或區指導組。在人民公社時期，不同年代、不同地區的管理體制是不同的，對它們進行比較研究，可為現在的農村管理體制改革提供有益借鑒。人民公社時期大體上可分為前期、中期和后期三個時期。

前期是人民公社建立和調整期：從1958年8月公布“建社決議”到1962年9月通過“農業十六條”止。這一時期，管理體制比較混亂，人民公社的規模普遍超過鄉鎮規模，而且公社、生產大隊、生產隊的設置還打亂了以前的行政區劃，其核算單位也不統一，因而成為造成災難性后果的重要因素，全國糧食普遍減產，出現了大面積災荒，史稱“三年困難時期”。

中期是人民公社的穩定期：從通過“農業十六條”到1975年撤區并社。盡管這一時期發生了“文化大革命”，整個社會比較混亂，但是人民公社管理體制比較規范，縣以下普遍實現著區、公社、生產大隊、生產隊四級管理體制，人民公社的規模與公社前的鄉鎮基本相同，生產大隊，生產隊的規劃也相應縮小，與原行政村、居民組基本相同，且以生產隊為基本核算單位，因而基本適應當時農村的發展需要，糧食產量增長較快，農民的生活水平、文化教育水平、衛生健康水平都有明顯提高。

后期是人民公社衰落期：從1975年撤區并社到1982年憲法頒布為止。這一時期人民公社體制僵化，不能適應農村經濟社會發展的新變化和新需要。尤其是家庭聯產承包責任制的試點與實行，極大地刺激了農民的生產積極性，有力地推動了農村經濟社會的發展，這對于人民公社的管理體制也是一個極大的沖擊。

有學者對不同地區不同時期的人民公社管理體制進行比較研究后發現：在人民公社建立時與歷史形成的行政區劃差距越大，造成的災難越大;人民公社中期管理體制越穩定，發展得越快;在人民公社后期，公社與生產隊的規模越大，發展得越慢?！?〕這種不同地區不同時代的比較結果，無疑值得我們關注。

人民公社是集政治、經濟、文化和社會管理事務為一體的全能主義治理模式。在這種治理模式中，黨、政、軍、民、學統一，整個社會形成一種政治強控制體制，國家的方針、政策、意識形態以及國家對鄉村社會的賦稅征收均通過自上而下的官僚系統貫徹到鄉村社會的底層。這樣，人民公社就不僅成為一種極為有效的資源汲取方式，而且成為一種超穩定的農村治理結構。在人民公社實施的二十多年 (從50年代末至70年代末)中，整個國家在政治上波動起伏，經歷了一場接一場的政治運動。更為嚴重的是，1959年至1961年出現三年“大饑荒”，1966年至1976年又經歷長達十年的“文化大革命”，導致中國城市曾一度陷于混亂和失控。但相對而言，廣大農村則在人民公社這種政治控制體制下，局勢相對穩定，農民生產安然有序，沒有引起危害社會穩定的大暴動大騷亂。因為“這類運動在農村始終是在公社的框架之內進行的，而不似此前的運動以改變農村制度安排為特征”〔7〕。因此，不能不承認，人民公社這種強政治控制體制對穩定農村社會的局勢起到了非常重要的作用。

然而，人民公社本身也存在著制度缺陷。人民公社實行的集體化制度本來就不是為了農村經濟的發展而設計的，所以在實施的二十多年中，雖然有效地實現了對農民的控制，實現了國家對農村資源的汲取，但其“一大二公”的制度設計，始終沒有激發起農民生產積極性。在國家的超強控制下，農民沒有生產生活的自由，只能通過“出工不出力”、“磨洋工”等方式來抗爭，集體經營效益一直十分低下，只能維持著簡單的再生產，廣大農民長期處于貧困狀態，并逐步造成我國城鄉二元分割的嚴重弊端。這種本身存在的制度缺陷使人民公社體制在國家強力維持運行二十多年后，難以為繼?！皬娭频拇嬖谇∏∽C明了公社的脆弱。任何一種社會制度都不可能依靠強制長期維持，當與革命相關的強制隨著革命的結束和時間的延展而日益弱化的時候，公社也就日益走向了它的終結?！薄?〕

(四)“鄉政村治”結構 (1983年-現今)

正是認識到人民公社體制本身存在的不可克服的缺陷和形勢發展的新需要，1978年后我國很快就放棄了人民公社制度，在經濟上實行家庭承包經營和多種經濟成分并存的農村經濟制度。為了與農村經濟制度相適應，農村的政治管理體制上也必須做相應的調整。1983年10月，中共中央、國務院發布了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，在全國農村重新恢復鄉鎮政權建制，以“鄉政村治”為特征的鄉村治理模式形成并正式運行。我國學者張厚安認為： “鄉政”以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性，是國家基層政權之所在，體現的是國家的行政權;“村治”以村規民約、村民意愿為后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己處理關系到自己利益的社會事務活動，體現的是村民的自治權，簡稱為“鄉政村治”?！?〕鄉政村治演變又大致經過了三個階段：

建立階段 (1982-1985年)。這階段的主要變化是政社分立，建立鄉鎮政府與村委會、村民小組，以與家庭承包責任制相適應。其中建立鄉鎮政府的方式主要有三種：第一種是一社一鄉制，少數鄉之上設立區公所為縣的派出機關。這種模式占主導地位;第二種是大區小鄉制，即改公社為區，改大隊為鄉，云南、廣東、廣西等多采用此種模式;第三種是大區中鄉制，即改公社為區、改管理區為鄉、生產大隊改為村委會，湖北等主要采取此種方法。三種模式都將生產隊改為了村民小組。因此，大多數縣以下仍是區、鄉、村、組四級。

調整階段 (1986-2003年)。這階段的主要變化是“撤并鄉鎮、合并村組”，主要是為了解決農民負擔過重和鄉村不良債務增多的問題。農民負擔過重的主要原因是當時的縣以下的機構人員過多。到2003年底，全國鄉鎮數量減少將近三分之二，只有38290個，其中鎮20290個，鄉18064個;村民委員會減少將近三分之一，只有66.3萬個;村民小組減少十分之一，只有519.2萬個。就全國范圍而言，合并鄉鎮與村組并不是減輕農民負擔和化解鄉村不良債務的良藥。在2000年農村稅費改革前，中央三令五申的減負命令并沒有收到實效，鄉村不良債務在2003年前也一直在增加，但各地的體制變化及其效果差異很大。

綜合改革階段 (2004年以后)。2004年，中國決定在5年內逐步取消農業稅。2004年3月，為配合農村稅費改革，中央決定開展鄉鎮機構改革試點，它標志著我國農村已進入以轉變政府職能為核心的綜合改革階段。這次改革試點已歷時5年，經過先行試點、擴大、深化三個階段，截至2008年年底，全國試點鄉鎮已有約1.8萬個，占全國鄉鎮總數的一半以上。到目前已進行全面啟動階段，計劃在2012年基本完成。農村綜合改革的主要任務是在以工補農、以城帶鄉的新的歷史條件下，建立有利于城鄉統籌發展的新型農村治理體制。

“鄉政村治”填補了人民公社瓦解以后廣大農村地區出現的權力真空。在鄉村社會趨于失控狀態下，成功實現了國家政權在鄉村社會的重建，通過國家公共權力的自覺回縮而出現了國家與社會的分野，改變了人民公社時期國家權力的徹底下沉而對社會形成的覆蓋之勢，體現出國家與鄉村社會關系的重構與轉型，讓廣大農民獲得了經濟的自由與政治的民主，保障了農民政治經濟權利。可以說，“鄉政村治”治理模式在保證農村社會的穩定、重塑國家政權在農村基層的權威起到不可替代的作用。我國學者于建嶸曾指出：“‘鄉政村治’治理格局的形成，是國家政府在農民為追求自身利益的壓力下，最終順應了農民的要求而做出的制度性進步，是出于農村市場經濟發展和社會全面進步的需要，出于化解當時社會矛盾和保持農村社會穩定的需要?！薄?0〕

然而，20世紀90年代以來，隨著我國社會經濟與政治的發展，“鄉政村治”的模式逐漸陷入困境，各鄉村基層組織內部及相互間都存在一系列的問題。這些問題不僅影響了農民的積極性，影響了農村經濟的發展，而且影響了農村社會的穩定，也由此導致農村新一輪治理危機的出現。這也正是中央要求深化鄉鎮機構改革，并要求在2012年基本完成的重要原因。

三、我國鄉村治理結構變遷的啟示

建國六十余年鄉村治理結構的演變歷程，不僅是中國特色社會主義探索、建設、發展與完善的變遷史，而且也是中國共產黨執政逐漸趨于成熟的見證史。不僅有豐富的經驗可以積累，而且更有深刻的教訓可以吸取。

(一)鄉村治理結構要與時俱進

從建國以來我國鄉村治理結構的演變過程，可以看出，鄉村治理結構的演變總是隨著時代變遷和國家總體發展目標的變化而變化的。就全國而言，農村基層治理在建國以來的60余年內進行了三次大的調整：第一次是在建國初期，為鞏固新生政權和實現人民當家作主的需要，國家不得不將壓迫貧苦農民的“保甲制”改造成為中國共產黨領導下的農民當家作主的“鄉村制”;第二次是在農村合作化后，為了滿足工業化聚集資源和鞏固農村集體所有制并向共產主義過渡的需要，國家就將“純政權性的鄉村體制”改造成“政社合一”的體制;第三次是在改革開放后，為適應家庭承包責任制和現代化建設的需要，國家就將以隊為基礎、三級所有的“政社合一體制”改造成以鄉鎮政權為核心、以村民自治為基礎的區、鄉、村、組體制。進入新世紀，作為馬克思主義中國化的最新成果的科學發展觀，將指引中國社會實現又好又快發展。在這一理念指導下實施的統籌城鄉發展戰略，必將促進我國鄉村治理結構的重大調整，符合科學發展和構建和諧社會要求的新型鄉村治理體制正在誕生。因為，“統籌城鄉發展的深刻意義就在于，通過國家整合，從根本上改變農村狀況，在業已分化的城鄉差別的基礎上重新構造城市與鄉村的有機聯系和統一性”〔11〕。

(二)鄉村治理結構要因地制宜

建國以來我國鄉村治理模式經過數次變遷表明，鄉村治理要根據鄉村具體境域進行制度安排。因為，“制度安排對縱向鄉村社會性質有著深刻依賴，同一個制度安排在不同性質的鄉村社會可能具有極其不同的效果?！薄?2〕為此，在統籌城鄉發展的大背景下，鄉村治理應該而且必須做到：

首先，重視我國鄉村社會發展的非均質性。我國地域遼闊，地貌差異極大，氣候也各不相同，這就決定了不同地域的鄉村社會其發展水平、風俗習慣、自然人文資源都不同，不同區域和地域鄉村社會的經濟、文化、生態等方面都存在較大的差異。我國鄉村社會這種非均質性的特點，導致同樣的政策、法律和制度安排在鄉村社會的貫徹執行過程中產生不同的后果。因此，統籌城鄉發展背景下，鄉村治理更要注重因地制宜。

其次，重視鄉村與城市在治理環境上的巨大差異。統籌城鄉發展背景下的鄉村治理不能謀求簡單的城鄉體制一一對應，更不能將城市治理方式全盤植入鄉村社會。自有城市以來，城鄉差別就客觀存在。在統籌城鄉發展條件下，鄉村治理的目的不是實現城鄉同質化發展，而恰恰是根據城鄉各自的特點、尊重各自的發展規律，實現城鄉和諧發展、科學發展和共同發展。不能想當然地認為城市的治理模式是先進的，從而以城市治理模式與標準強制“改良”、“異化”鄉村社會應有治理模式和價值選擇。我們在調研中發現，有些地方在城市化過程中通過征地、撤村建居、整體遷居等方式進行的大規模身份變革(“農轉非”)，不僅沒有激發農民的積極性，反而激化了農民與政府的對立。這種以城市治理標準強行改變農民生存樣態的做法，導致農民原有生存場景陌生化，產生拒斥感。統籌城鄉發展中的鄉村治理必須正視鄉村與城市治理環境的巨大差異，選擇不同的治理策略和路徑。

最后，重視公眾的現實需求。鄉村治理具有時代特征，不同時代的公眾有不同的治理需求。建國以來我國鄉村治理的不斷變革，鄉村治理結構的不斷變動，就是適應不同時代的主體需要。統籌城鄉發展背景下的鄉村治理結構既要滿足農民的公共需求，又要符合統籌城鄉發展的時代要求。

(三)鄉村治理結構要多元互動

縱觀我國六十余年的鄉村治理變遷史，執政黨的各級組織和各級政府作為官方的權威機構起了決定性作用。但是，我國目前村民自治強制行政化傾向導致一些基層政權及其精英蛻變成謀利型“國家經紀人”，加之鄉村自組織系統不完善，自我管理能力較差，以及宗族勢力、黑惡勢力、宗教勢力等鄉村非正式組織的存在和消極影響，使得鄉村自治難以獨立維護鄉村社會穩定和推動鄉村經濟發展?！啊刂啤汀灾巍闪肃l村治理制度安排中的突出矛盾?！薄?3〕新農村建設和統籌城鄉發展需要用新的治理范式來理順農村內外諸多關系，建立起多元、互動的動態治理結構，由嚴格等級制的治理范式向多元化治理范式轉變。

第一，切實轉變政府職能。統籌城鄉發展背景下的政府必須在建立鄉村社會保障體系與公共產品分配和平衡方面積極縮小城鄉差別，為城鄉一體化提供物質性、制度性和基礎性保證。同時，還要做好公共服務和社會管理。比如，政府應積極疏通、協調農民從事非農工作，并為鄉村大量青壯年勞動力流失后的鄉村秩序做好協勤工作;在農業產業化過程中，政府要積極培育各種鄉村中介組織，協調鄉村經濟組織、社會組織與農民之間的矛盾，為產業組織提供信息平臺和供給服務等等。

第二，大力發展農村非政府組織，提高農民的組織化程度?！耙话銇碚f，農村非政府組織具有整合功能、合作功能、溝通功能、發展功能、教育功能，對村莊建設具有積極作用?！薄?4〕國際經驗表明，農村非政府組織在鄉村治理中能很好地進行多向度的合作，降低政府直接控制農村的成本，使鄉村社會內部充滿活力。

因此，無論是從建國以來我國鄉村治理結構的演變史鑒，還是在統籌城鄉大背景下的客觀需要，我們都應該而且必須在權力配置上實現國家與社會的良性互動，官治與民治相結合，實現治理主體和結構的多元化，從而實現鄉村社會的善治。

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D625

A

1008-9187-(2012)04-0080-06

國家社科基金項目“統籌城鄉發展背景下的鄉村治理結構研究”(09BZZ010)

廖沖緒，四川省社會科學院政治學研究所副研究員;

肖雪蓮，四川省社會科學院政治學研究所助理研究員，四川 成都 610071;

胡燕，成都市社會科學院助理研究員，四川 成都 610023。

陳學明】