論鄉鎮服務型政府構建的前提預設

章榮君

論鄉鎮服務型政府構建的前提預設

章榮君

鄉鎮服務型政府構建的探討有兩個無法回避的前提預設：其一是國家與社會關系的分野并從中分離出來市民社會，這樣才能有市民社會承接部分政府職能。其二是構建鄉村社會的多中心治理結構，這樣才能夠保證鄉鎮政府的職能能夠轉移給市民社會。在這兩個前提都實現了以后，才能夠具體探討鄉鎮服務型政府構建的路徑。

鄉鎮服務型政府；國家；社會；多中心治理

一、鄉鎮服務型政府構建的前提預設之一：國家與社會關系的分野

鄉鎮政府作為我國鄉村社會里的基層政府，是國家與鄉村社會銜接地帶，它處于國家行政管理體制序列的末端，又直接面對廣大的鄉村社會。在國家與鄉村社會的擠壓中往往處于尷尬的境地，近年來，鄉鎮政府面臨著現實運行和社會認同雙重困境：在運行中它財政困難，疲于應付，更無力提供公共服務和有效進行社會管理；在社會認同方面，社會普遍對其產生認同危機?！?〕因此往往受到學術界的詬病的同時，開出的藥方基本上是構建鄉鎮服務型政府，其討論基本鎖定在轉變政府職能、實現多元化的公共服務供給、培育行政文化、提升服務能力等等。這些討論本身并沒有錯，但恰恰忘記了一個基本的前提預設，也正是忘記了這個基本的前提預設，所以即使開出的處方多么完美，在現實中沒有注重對這個前提的解決，也往往無濟于事。那么這個前提是什么呢？就是國家與社會關系的分野。

在我國傳統社會中，國家與社會的關系處于高度一體化的狀態，社會被擠壓到國家的一維體系中，作為國家管理的主體政府被認為是經濟發展的唯一動力機器。當然個人的任何利益的實現只有在國家提供的狹小的渠道能夠實現，這樣，國家和社會處于高度的統合狀態，社會被擠壓幾乎窒息而亡，社會的任何活力乃至整個的經濟發展都是在政府的強制性制度變革中完成。這種國家與社會高度一致的狀況，表現出高度的同質性與一體化，這對于迅速集中必要資源進行現代化的積累和大規模的建設無疑起到了積極的作用。正如亨廷頓所說：“在早期階段，現代化需要改變傳統的社會、經濟和文化信仰及行為方式，因此也就需要政策創制，需要權力的集中?！薄?〕但此時的社會被國家吞并，形成了國家與社會在每一個細節上覆蓋重疊的狀態。

從上個世紀九十年代開始至今，我國初步確立了社會主義市場經濟體系，并隨著市場經濟的發展，也促進了我國社會的重大變革：由于市場經濟是法治經濟、契約經濟，其內在的價值追求是自由與平等，這樣市場經濟孕育并造就著市民社會的產生。首先，市場經濟瓦解了傳統時代國家與社會高度一體化的同質性，為市民社會的發育創造了條件。由于在傳統時代缺乏一個區別于政治國家的具有相對獨立的自主社會領域。社會分化程度低，政治權利統攝一切，整個社會被政治化。隨著市場經濟的發展，一個被稱為市民社會的自主社會領域開始發育、生長。其次，市場經濟刺激著人們的謀利沖動，并為實現人們的利益提供了廣闊的空間和機會。它徹底改變了傳統社會只有國家或政府提供利益實現的唯一渠道，使得整個社會的利益實現渠道開始多元化?！笆袌鼋洕讶藗儙肓藢崿F個人和團體利益的色彩斑斕的世界，這個世界就是市民社會?！薄?〕再次，市場經濟不斷塑造著人們的自由、平等的意識。這些意識不斷強化著市民社會的自主性品格。可見，市場經濟的發展加速了同質性社會結構的解體，孕育著生成市民社會的諸要素并促成了它的生長。從而在最終的意義上實現了國家與社會關系的分野。

為什么國家與社會關系的分野是構建鄉鎮服務型政府的前提預設呢？但凡學術界討論鄉鎮服務型政府的構建基本上圍繞著一個中心議題即政府的服務職能，并隨即提到要充分放權與轉變政府職能等問題。充分放權是指鄉鎮政府要適應經濟體制和政治體制轉變的需要，重塑自身的職能體系，向市場、村委會、農村中介組織、農民等多元主體下放權力。在下放權力的同時，要避免出現鄉鎮政府單純“卸責”導致的“政府缺位”問題。功能轉換是指鄉鎮政府在下放權力的同時，要對自身的職能體系進行相應的功能轉換，由原先的“管理導向”轉變為“服務導向”?！肮δ苻D換”必須遵循“因地制宜”的原則，根據當地的實際情況, 主要包括市場經濟發展、資源稟賦、文化傳統等等，以此確定公共服務的內容和方式。〔4〕

但是我們可以設想一下如果沒有國家與社會關系的分野，沒有市民社會的成長，權力又能放給誰？充分放權存在一個“放”與“接”的問題，如沒有一個主體來承接這種要放的權力，那豈不是空談？同樣，權力不能下放，政府的權力還保持原來一樣大包大攬，政府職能又怎么能轉變呢？

在國家與社會關系分野的情況下，市民社會開始形成并成長起來?！霸谶@里我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織和民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織的運動等。”〔5〕由此可見，當國家與社會關系分野后，鄉鎮政府要充分放權，就有了一個可以承接的主體，而這個主體就是存在于鄉村社會中的各種非政府組織。因為非政府組織的生存只有在國家與社會分立，市民社會充分發育的情況下才有空間。那么鄉村社會要構建服務型政府一個邏輯必然由鄉鎮政府與農村的非政府組織來合作承擔原來由鄉鎮政府承擔的全部公共職能。因為“非政府組織獨特的歷史特性在于，不管是從國家還是從市民社會中誕生的，都處在傳統的社會治理體系之外，而且提出了自己的治理要求。與那些曾經輔助過國家治理社會的自愿組織不同，非政府組織不再把自己定位為一種社會治理的輔助工具，而是要求與國家合作承擔乃至獨立承擔某些社會治理的職能。”〔6〕這樣對于鄉鎮政府來說，不僅實現了充分放權而且也實現了職能的自然轉變，從而能夠輕裝上陣，更好地實現服務職能。這樣就必須“重新為政府定位，即從傳統的統治角色或管理角色的位置上走下來，承擔起服務社會的角色，在與社會的互動機制中，所表現出來的是一種引導型的政府職能?！薄?〕可見，鄉鎮政府的角色更多的是一種服務者的角色，旨在培育成熟的社會和引導社會走向自治。

二、鄉鎮服務型政府構建的前提預設之二：構建鄉村社會的多中心治理

對于構建鄉鎮政府的前提預設解決了以后，那么又該如何構建鄉鎮服務型政府呢？這又回到了我們前面討論的問題，這個時候就應該充分放權和轉變鄉鎮政府的職能。服務型鄉鎮政府強調從控制社會到服務農民，為此要下放自身的權力，擴大農村非政府組織(多種中介組織和協會組織) 發展的空間，提高農民的組織化程度，并為農民的生產經營活動提供一個良好的外部環境。倡導鄉鎮政府的功能轉換從管理走向服務，從官本位走向民本位，從全能走向有限，從人治走向法治，從暗箱操作走向陽光行政。然而這些只是構建鄉鎮服務型政府一個可欲的路徑。我們知道要建設鄉鎮服務型政府，又有一個基本前提條件就是鄉鎮政府必須輕裝上陣，然后才能探討如何構建鄉鎮服務型政府的問題。因為現有的鄉鎮政府完全沿襲了計劃經濟時期的所有功能，也就是我們平時所說的大包大攬，管了許多管不了也管不好的事情。然而這些管不了的事情該怎么辦？徹底放手不管嗎？問題在于不是不管而是不能由政府來管，要由其他的主體來管，其他的主體是什么？一個邏輯的答案當然是鄉村社會的非政府組織等主體來承接管理功能。所以我們認為一個理性的選擇是實現鄉村社會的多中心治理。因為隨著國家與社會的分野，鄉村社會的非政府組織等治理主體也大量涌現，在這種情況下，為構建鄉鎮服務型政府提供了客觀的條件，因為非政府組織能夠承擔部分由政府承擔的公共職能，而且只有鄉鎮政府將部分職能轉移出去，才能夠順勢應變，既做到了充分放權也做到職能的轉換，幾乎是一石二鳥。因此要首先實現鄉村社會的多中心治理，把相關的政府職能轉移出去，然后才能談得上構建鄉鎮服務型政府，這是一個邏輯順序的問題。

那么什么是多中心治理呢？多中心治理是以奧斯特羅姆夫婦(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)為核心的一批研究者在對發展中國家農村社區公共池塘資源進行實證研究的基礎上最早提出的。簡單來說，多中心治理是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的狀況，實現治理主體和權力中心的多元化。多中心治理不是自上而下的強制性行為，而是一個上下互動的管理過程，這個過程主要通過協商、合作談判和建立伙伴關系對公共事務進行管理。在這個過程中，權力的中心是多元的，分層次的，多種類型、不同層面的社會力量在民主協同合作基礎上實現共同治理。建設社會主義新農村，應該順勢應變，走多中心治理的道路。其本質是“官治”走向“民治”的一個過程。而就鄉鎮服務型政府而言，要構建形成以“鄉鎮”為基礎的鄉村社會的多中心治理結構。

鄉村社會的多中心治理就是改變過去由政府對鄉村社會的行政管理和控制，使得鄉村社會的自主性力量充分發揮作用，比如在公共產品的提供、社會矛盾和糾紛的化解等問題上，社會自主力量來進行治理成本將更加低廉，提高了治理的效率，也使得鄉村社會力量充分彰顯出它的能力。這只是問題的一個方面。另一方面，實現鄉村治理結構多中心化，能夠有效實現鄉村社會問題的內部化和社會化。鄉村社會問題的內部化其實就是可以有效避免鄉村問題擴大升級，使在鄉村社會自己內部產生的問題通過多中心治理的方式，可以有效化解在鄉村社會內部，而不至于擴大升級，造成問題的擴大化。鄉村社會問題的社會化就是鄉村社會的多中心治理結構能夠有效避免鄉村問題的政治性或政治化。比如在鄉村社會中，農民一旦遇到某個問題如假冒種子、化肥等，首先采用向政府施加壓力尋求利益保護的利益表達方式，最為典型的就是上訪、示威、沖擊基層政府乃至發展成為群體性事件等非制度化政治參與形式，最終醞釀成為政治性事件。然而現有的政治體制結構不能及時有效地提供農民利益表達的渠道，這樣就是鄉村社會問題往往政治化了。相反，鄉村社會實現多中心治理，能夠在很大程度上避免鄉村社會問題尋求政治化解的方式，它可以通過市場規則、社會組織的協商或者利益集團的互動等等多種方式來尋求問題的解決。

當然在鄉村社會建立多中心的治理結構，其內在的本質仍然是國家力量的回縮和社會自主性力量的增強，這正好迎合了構建鄉鎮服務型政府的需要，使得鄉村社會充滿活力并有了自主的活動空間和自治的能力。那么構建鄉鎮服務型政府，在鄉村社會又該如何實現多中心治理呢？

首先，在理念上要順應新公共管理的潮流，把“沒有政府的鄉村治理”作為探索方向。“沒有政府的治理”是新公共管理領域的一個重要的創新和理念變革。沒有政府而進行治理其實并不是說不要政府，而是說在治理過程中，許多公共事務可以沒有政府直接管理和控制，而是由社會組織來承擔，從而實現治理過程的“沒有政府的治理”。但這樣并沒有妨礙治理的有效性，相反，還提高了治理的效益，降低了治理成本。新公共管理認為，歷史上把政府看作是公共物品的唯一提供者，但是事實上并不是所有公共物品都需要政府來充當供給主體，非政府組織甚至私營部門也能夠提供公共物品。另外還可以實現非政府部門和政府部門展開競爭來提供公共物品，一方面可以提高公共物品的質量，另一方面提高政府的問責性和工作效率，比如在衛生、教育、環境治理等領域，非政府組織往往起到無可替代的作用。在社會主義新農村建設中，許多公共事務可以充分調動民間力量的，而不必什么事情都由政府來操辦。民間組織出面，讓農民自己操辦與自身攸關的公共事務治理，不僅成本低而且效率高。可見如果“沒有政府的治理”可以作為鄉村治理中的一個重要原則，那么，在現在的農村工作中，政府應該盡可能地減少對于農村的公共事務直接操控。

其次，積累鄉村的社會資本存量。羅伯特·帕特南(Robert D.Putnam)在《讓民主的政治運轉起來》中認為由于一個地區具有共同的歷史淵源和獨特的文化環境，人們容易相互熟知并成為一個關系密切的社區，組成緊密的公民參與網絡。這一網絡通過各種方式對破壞人們信任關系的人或行為進行懲罰而得到加強。這種公民精神及公民參與所體現的就是社會資本?！?〕現代社會中的鄉村治理需要治理主體間的信任網絡和合作關系，而這一點特別是鄉村社會在市場經濟的沖擊下，卻顯得越來越淡漠。在學術界普遍認為隨著市場經濟的沖擊，隨著農村的貧富差距拉大，農村社會的社會資本存量越來越少，農村的人際關系觀念逐漸淡薄，相互之間的交流與互相幫助越來越少，農村的社會資本不斷流失。這種狀況嚴重影響了農民的團結，對本來就處于弱勢地位的農民非常不利。因此要構建鄉村社會的多中心治理結構就應該把在鄉村社會被市場經濟沖擊而導致比較淡漠的信任網絡和合作關系重新建立起來，從而使鄉村的社會資本得到有效的提升。

最后，大力發展鄉村社會的民間組織，培育鄉村的市民社會。多中心治理最終要通過民間組織得到落實。民間組織是市民社會的核心內容，它是市民社會的主體和物質實體。由于現階段中國農村的集體公共事物面臨著與人民公社時期完全不同的社會生態環境，此時的集體公共事物并不是整個村莊全盤集體化、公共化的產物。整個村莊事物不是按照集體的邏輯，而是按照小農的邏輯運行的，集體事物只是在小農經濟的汪洋大海中人為構筑起來的人工孤島。〔9〕由于構建服務型鄉鎮政府以后，鄉村社會的公共事務治理在很大程度由政府向市民社會轉移，這樣民間組織也逐漸承擔起鄉村社會的公共事務治理的重要角色。因此應該大力發展鄉村社會的民間組織，培育鄉村的市民社會。實現政府與民間組織良性互動并根據具體公共事務的性質從而實現兩者的合作共治。

結論

近年來由于鄉鎮政府的財政困境與合法性的挑戰，學者們探討的路徑之一就是構建鄉鎮服務型政府，構建鄉鎮服務型政府就涉及到鄉鎮政府的放權與職能的轉換。鄉鎮政府的放權必須有一個主體來接手，否則也無法放權。而這個接手的主體就是國家與社會分野后從中脫胎而出的市民社會。而市民社會成長后又如何保證鄉鎮政府的職能轉移出去呢？那么就必須構建鄉村社會的多中心治理結構。因此一個明顯的邏輯思路是：國家與社會分立后市民社會的誕生，鄉村社會的多中心治理結構又把鄉鎮政府的部分職能轉移出去，然后才是討論如何構建鄉鎮服務型政府才能提出具體的對策路徑。因此鄉鎮服務型政府構建的探討有兩個無法回避的前提預設：其一是國家與社會關系的分野并從中分離出來市民社會，這樣才能有市民社會承接部分政府職能。其二是構建鄉村社會的多中心治理結構，這樣才能夠保證鄉鎮政府的職能能夠轉移給市民社會。在這兩個前提都實現了以后，才能夠具體探討鄉鎮服務型政府構建的路徑。

〔1〕徐元善，祝天智.服務型鄉鎮政府：緣起及其構建〔J〕.中國行政管理,2009，(12).

〔2〕 〔美〕塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序〔M〕.王冠華，等譯，三聯書店，1989.131.

〔3〕袁祖社.權力與自由〔M〕.中國社會科學出版社，2003.142.

〔4〕沈承誠.充分放權與功能轉換——和諧社會視野下構建服務型鄉鎮政府的路徑探析〔J〕.云南社會科學，2008,(5).

〔5〕 俞可平.治理與善治〔M〕.社會科學文獻出版社,2000.327- 328.

〔6〕張康之,張乾友.公共生活的發生〔M〕.北京:高等教育出版社,2010.121.

〔7〕張康之.公共行政中的哲學與倫理〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2004.238.

〔8〕Putnam. R .MakingDemocracyWork:CivilTraditioninModernItaly. Princeton: Princeton University Press. 1993.pp.195-200.

〔9〕吳毅.村治變遷中的權威與秩序〔M〕.中國社會科學出版社，2002.262.

【責任編輯：馬國祥】

D625

A

1008-9187-(2012)04-0090-04

2010年教育部人文社會科學規劃課題“當代中國鄉村典型政治研究”項目(10YJA810005)；江蘇省“服務型政府建設”決策研究基地成果

章榮君，南京理工大學人文學院副教授，江蘇 南京 210094。