從強拆事件看地方政府執行力的建設

劉靜 潘榮華

[摘 要]強制拆遷事件很大程度上是由于當前地方政府的執行行為所致，從地方政府執行力角度來分析，現行地方政府執行主體素質偏低、執行客體參與意識不強，執行機制不完善和缺乏監督是地方政府強拆事件屢禁不止的根本原因。應該提高執行主體的素質和能力、擴大公民參與、加強執行機制的建設和創新、完善監督體系等對策，從而提高地方政府的政策執行力。

[關鍵詞]強拆；地方政府；執行力

[中圖分類號]D6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0107 — 02

一、強拆現象拷問地方政府執行力

近年來，隨著城市化進程的加快，各地頻頻出現因地方政府強制拆遷而發生的自焚案件、暴力對抗案件和群體上訪事件。2010年9月10日，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮因強拆發生一起自焚抵抗事件，拆遷戶三人被燒成重傷，其中一人因傷勢嚴重搶救無效死亡。在9月16日上午，被拆遷戶鐘家兩姐妹在南昌機場準備坐飛機回北京，結果在機場遭遇宜黃當地政府官員的圍追堵截，最后被迫躲于女廁所內以手機向外界求援，40多分鐘以后才脫困。這是一起轟動全國的宜黃“9.10”拆遷自焚事件，該事件引發了廣大公民和網民對于強拆事件的討論，形成了強大的社會和網絡輿論，最終在10月10日，邱建國被免去宜黃縣委書記職務，同時蘇建國被免去宜黃縣縣委副書記及提名縣長的職務，其他八名相關負責人也受到相應處分。2010年6月1日，在安徽省阜陽市發生的由于開發商與業主無法達成補償協議，后因政府公權的介入而失衡，導致業主的房屋被違法強拆，一名業主服毒自殺的悲劇事件；2011年5月6日，遼寧省盤錦市興隆臺區發生暴力拆遷案件，在強拆過程中，民警和綜合執法人員被拆遷戶用長刀捅成重傷。強拆，如今已經成為負面程度很高的社會用詞。一些強拆，不顧老百姓的民生意愿，不講求法制情理，不考慮黨和政府的形象，而對普通民眾實行暴力拆遷、違法拆遷，給人民群眾的利益帶來了巨大損失，給黨和政府的形象也帶來了負面影響。其實在城市化建設進程中涉及到征地拆遷不可避免，但不論何種情況，強制拆遷都是最差的結果。處于弱勢群體的公民為了維護自身權益而“以暴止暴”，這種極端的維權方式顯然是我國地方政府執行不力的一大警示。頻繁出現的強制拆遷，暴力拆遷事件足以折射出現行地方政府執行機制的不完善和監督體制的缺乏。同時地方政府執行主體素質偏低和執行客體參與意識不強導致了掌握公權力的拆遷者與維護私權利的被拆遷者之間上演的暴力拆遷事件層出不窮。如果不能從源頭上規范地方政府的執行行為，提高地方政府政策執行的能力，由強拆事件所引發的社會矛盾和社會沖突將會進一步加劇。

二、地方政府執行不力的原因

所謂執行力，就是把戰略目標轉化為現實的能力。執行力體現了組織將戰略付諸實踐的能力，反映了戰略方案和目標的貫徹程度。政府執行力是政府行政能力的重要組成部分，而地方政府的執行力是指地方政府組織及其行政主體，在公共精神的指導下，充分結合地方政府所處的環境，合理地調度、使用地方政府現有的人力、物力、財力、制度、信息、權威等資源，執行中央政府及地方政府自身制定的正確可行的政策的過程中所體現出來的能力〔1〕。它是經濟建設和社會管理的重要保證。從強拆事件來看，當前地方政府執行不力主要存在以下四個方面的因素：

（一）地方政府執行主體的因素

地方政府的執行主體是政策執行過程中最活躍的因素，在強制拆遷過程中，執行主體存在以下方面的問題：

一是利益沖突。在市場經濟的強力拉動中，地方政府已經擁有相對獨立的利益訴求，權力部門化、市場化、利益化的現象日益突出。部分執行主體在行政過程中參與民間利益交往，直接成為一方利益主體，漠視基層群體的基本權益，把自身利益凌駕于公共利益之上。他們為了個人利益，以發展地方經濟、加快城市化進程，提升工作業績為由，運用手中的公權，在沒有與業主取得一致的拆遷安置條件的情況下，對公民房屋進行強制拆遷，漠視公民的財產和人身自由權利。最終在政治上以“政績”求得上級提拔，經濟上以項目撈取一己實惠。

二是素質能力偏低。執行主體由于自身道德素質不高，對拆遷相關的政策法規學習不深、宣傳不到位、指導不夠力，從而導致執行行為的盲目性和隨意性。有些執行主體人員言行粗暴、方法簡單，壓價操作，只考慮個人和本部門的利益，不從社會和公民的一般利益出發考慮，甚至以哄、嚇、騙的手段，壓制輿論，動輒以斷水斷電相威脅，傷害了群眾情感，激化干群矛盾。

三是官本位思想嚴重。我國受幾千年封建主義的影響，使得“官本位”思想根深蒂固。就地方政府而言，黨委書記是上級黨委和行政在地方的全權代表，掌握最高決策權和享有絕對權威。城市規劃決策基本都是由地方黨委書記直接定奪，出于干出政績的抱負，大搞“形象工程”，往往將以前的城市規劃重新設計，如果對基層情況了解不夠，拆遷透明度不高，就可能為日后的行政強拆埋下伏筆。有些地方政府執行主體甚至只要求群眾無條件服從大局，沒有商量的余地。

（二）地方政府執行客體的因素

地方政府執行力的優劣強弱，并不完全取決于執行主體自身，在一定程度上要受制于執行客體，同執行主體與執行客體之間的契合程度和水平密切相關〔2〕。在行政拆遷過程中，所謂執行客體就是被拆遷的公民。然而處于社會主義轉型期間，公民法制觀念的落后，不少被拆遷戶不能有效地利用法律武器來維護自身的合法財產。其次，有些歷史遺留問題，諸如無房產證、多年的違章建筑、早已破墻開店且已有營業執照的住宅、一些有糾紛的房子等等，這些客體因素使得原本不該由拆遷解決的問題而再次提上日程。另外，在被拆遷的公民中，有不少是居住在老城區、危舊住房的居民，其中部分是退休職工、低保家庭，也有依賴臨街鋪面謀生的居民甚至幾代同堂。在拆遷中，盡管按照市場價格標準領取了房屋拆遷補償，但由于原來的住房面積小，很難從市場上買到合適的住房；一部分被拆遷戶由于失去了賴以謀生的鋪面，一時生活無著又無力購房，因而對拆遷不予配合。

（三）地方政府執行機制不完善

執行作為政府運行機制的重要組成部分，是政府的主要職能。當前各級地方政府執行機制不完善，一是執行過程中缺少溝通，信息不暢通。公民參與程度低，不能充分表達自己的利益訴求，在拆遷安置和補償過程中的參與權、知情權和選擇權都被政府剝奪。二是沒有建立公平有效的激勵獎懲機制，賞罰不明等問題仍然存在。地方政府在拆遷中發揮了“看得見的手”的政治力量，為了追求部門利益而忽視被拆遷戶的合法權益。三是政府執行行為不夠規范，執行流程不夠科學。比如在拆遷程序方面，有些開發商在未給予拆遷戶合理安置及補償的情況下就采取強制拆遷，這種不合法的執行行為嚴重影響社會的和諧穩定。四是缺乏嚴密的責任追究制度，強拆行為在方式上存在著程度的隱蔽性，客觀上存在著難以依法懲處的規避性，導致了事后責任追究的不明確性。

（四）地方政府執行缺乏監督

行政監督是檢查政策運行，糾正政策運行過程中的偏差，以保證政策達到預期目的的重要措施。行政監督乏力是中國的客觀現實，“漏監”“虛監”“弱監”現象嚴重。〔3〕首先，就司法監督而言，我們現行的司法受制于地方政府出現監督乏力。司法部門及其人員的基本財政收入是由地方政府財政供給，司法與地方政府之間存在不對等的利益依附關系。其次，政府征地拆遷的方法具有很大隨意性，沒有形成一套規范有序的操作方法，先征后拆、邊征邊拆的現象混亂，征地拆遷之前缺少必要的法律指導和審查，在征地數量、土地價格和拆遷范圍上都缺乏監督。最后，在拆遷過程中，拆遷方主動權最大，掌握著被拆遷方和房地產商兩方的切身利益。被拆遷方和房地產商各謀其利，往往通過采取不正當手段獲得非法利益，滋生腐敗。正因為如此，在許多地方政府強拆事件中，基本沒有監督力量，政府行政強拆勢若破竹，帶來嚴重后果。

三、提高地方政府執行力的對策

地方政府執行力是一個國家核心競爭力的綜合體現，是在現代化進程中評價政府優劣的重要標志。在社會轉型時期，提高地方政府的執行力不可能一蹴而就，它需要經歷較長時間的探索。提高地方政府執行力的建設需要以地方政府為主導，以制度為保障，以廣大公民參與為支撐點，以完善監督體系為突破口，層層深入，逐步推進，從提高執行主體的素質和能力開始，切實提高地方政府的執行力建設。

（一）提高執行主體的素質和能力

一是提高執行主體的執行理念，樹立正確的政績觀。使他們能夠以民主、高效的理念為指導，以人民的利益為基本出發點和落腳點，以關心人民群眾生活為最高宗旨，以解決人民群眾的實際問題為基本要求。在拆遷過程中，執行主體要增強法規意識，堅持依法拆遷；增強自律意識，堅持廉政拆遷；增強服務意識，堅持以德拆遷。同時建立科學的領導政績考核體系，切實克服浮躁心態、急于求成和搞短平快的短期行為，創惠及長遠的民心工程、德政工程。

二是優化執行主體的執行能力，依法執行。即提高他們對政策信息的搜集、篩選、處理、傳遞的能力，摒棄以往簡單機械的執行方式。依法執行是增強執行主體的法制觀念，杜絕地方政府行為的盲目性和隨意性，把依法行政貫穿于地方政府管理的全過程。按照法定權限和程序行使權力、履行職責，切實提高地方政府的行政效能。

（二）擴大公民參與

所謂公民參與是指公民基于主體性的認知與實踐，經由對政府行政與公共事務相關的知識與信息的獲取和分析，以主動積極的行動參與公共事務之中。〔4〕

首先，擴大公民有效參與就是要加強公民參與能力的培養，讓公民懂得如何參與決策過程，了解如何通過參與來保護和實現自己的合法利益，使得公民的權力和權利在一定意義上實現制衡，不讓那些有權者有機會與民爭利。

其次，為切實提高公民的廣泛參與，地方政府可以通過公共信息公開制度、政策信息的傳播和反饋制度的建立，提高對政策的認同度。在拆遷實施過程中，地方政府部門要堅持公開制度。即補償安置標準公開、安置方案公開、評估標準公開、低保戶名單公開、簽協議信息公開等。對于每個拆遷的現場，設有公示板將拆遷的相關內容進行公示。公示的內容包括項目簡介、政策法規、工作方案等。從根本上最大限度的維護拆遷群眾的利益，做到以人為本陽光拆遷。

（三）加強執行機制的建設和創新

一是創新激勵制度，營造良好的執行環境。激勵制度包括引入領導干部公開選拔制度、績效考核制度、科學規范晉升制度等。在績效考核方面，地方政府應改GDP論的考核內容，完善全面的考核評價指標體系，如被拆遷戶滿意度、社會評價滿意度等。

二是強化責任追究制度。即對地方政府存在的執行上級決策和部署不力、違反規定進行決策等問題，首先對部門行政首長予以問責。其次對不履行法定職責、行政亂作為的，要嚴肅追究當事人和主管領導的相應責任，從而形成責任體系的閉環效應。另外強化責任主體，由地方政府從責任主體的角度，明確一旦引發強拆問題，在無法取得有效證據的情況下，規定拆遷部門有責任進行恢復或賠償。

三是完善信訪制度。信訪工作發揮著聯系群眾、體察民情、民主監督、維護權益的重要作用，地方政府應建立和完善信訪責任制度和拆遷糾紛調查機制。在拆遷事件中要熱情接待被拆遷群眾的上訪，主動利用信訪信息，及時解決群眾反映的問題和要求，積極化解拆遷糾紛和矛盾，最終以人民群眾是否滿意作為執行的評估標準。

（四）完善監督體系

人類社會實踐說明權力具有腐蝕性，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔5〕 地方政府必須建立多層次、多功能的監督網絡，完善以黨的監督為先導、權力監督為主體、輿論監督為動力的監督體系，必要時對執行情況及時跟蹤評估和監督，強化監督控制，加強“權力監督”，推進反腐倡廉建設。為保障公民的監督權，政府可采取公開監督，保證政策執行透明化。在拆遷事件中，地方政府可邀請人大代表、政協委員、紀檢監察部門、新聞媒體進行全程監督，也可適當引入一定比例的專職人大代表，增強監督力度。這樣當上級領導決策明顯違背法律法規損害到拆遷戶合法利益時，下級人員也能依法拒絕執行上級錯誤決定。從而有效地維護了拆遷工作的合法性、嚴肅性和權威性，既保障了群眾的公共利益，也提高了政府的公信力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李慧卿.政策執行視角下的地方政府執行力芻議〔J〕.汕頭大學學報：人文社會科學版，2008，（01）.

〔2〕張一鳴.我國政府執行力現狀及提升對策研究〔J〕.萍鄉高等專科學校學報，2008，（02）.

〔3〕文化，張自明，吳博.論城市化進程中地方政府行政強拆的體制因素〔J〕.湖南工業大學學報（社會科學版），2010，（08）.

〔4〕王靜.公民參與是實現公共政策有效執行的重要途徑〔J〕.內蒙古師范大學學報：哲學社會科學版，2006，（03）.

〔5〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊）〔M〕.北京：商務印書館，1982. 〔責任編輯：馮延臣〕