全國單項體育協會自治困境與對策研究

彭 昕，周小敏

(1.四川外語學院體育部，重慶 400031;2.西南政法大學體育部，重慶 400031)

1 全國單項體育協會自治概述

《體育法》(1995)第五章所規定的體育社會團體包括各級體育總會、中國奧林匹克委員會、體育科學社會團體和全國性的單項體育協會，同時明確了全國單項體育協會在全國范圍內對本單項運動擁有排他性的管理地位;隨后民政部依據《社會團體登記管理條例》(1998)將全國單項體育協會登記為社會團體法人，因此從法律身份上說全國單項體育協會已經具備了獨立性實體意義。根據此社會團體的法律意義，其具有非營利性、中立性、自治性和專業性等特征。其中自治性是就社會團體與政府之間的關系而言的，表明它是國家和公民、企業以及市場之間的組織，在法律規定的范圍內活動，并且具有強大的自我治理與自我約束的權力，在法律規定的范圍內可以自由支配自己的財產，自由計劃自己的工作重心和任務，自由實施行為，國家機關無權進行任意干涉［1］。

但是由于全國單項體育協會形成的原因較為復雜:圉于政治與經濟改革的現實狀況，采取的是至上而下的國家推進式建立路徑［2］，因此在其章程中較多地反映了國家法律的規定和行政委托的權利，協會成員授權所制定的規則較少［3］，這就導致現實中的全國單項體育協會自治與法律規定存在較大差距，并引發了協會管理上的模糊與混亂。

2 全國單項體育協會自治的現實困境

全國單項體育協會盡管依據《體育法》(1995)與《社會團體登記管理條例》(1998)已經取得了獨立的社會團體法人資格，具有了自治性行業組織的法律地位，但是從種種現象可知，其自治的實現仍然羈絆于各種制度性、觀念性、人文性障礙。下面將從全國單項體育協會外部環境與內部治理現狀逐一分析所存困境。

2.1 全國單項體育協會自治外部困境

全國單項體育協會是中華人民共和國境內從事所屬單項運動的單位和個人自愿結成的唯一的全國性非營利性社會團體法人。是中華全國體育總會的單位會員，接受國家體育總局和民政部的業務指導與監督管理。從全國單項體育協會外部環境看，法制體系不健全、行政干預過多、社會自治意識欠缺導致了其內部自治的畸變。

2.1.1 國家法制體系缺陷

依據《體育法》、《社會團體登記管理條例》、《反興奮劑條例》等法律法規，全國單項體育協會承擔的具體事務包括:章程制定權、審批權與日常管理權、制定本協會發展規劃與政策、各級競賽管理與興奮劑處罰事務、糾紛處理事務等等。

由上可見，全國單項體育協會似乎獲得了相當多的自治權，然而從更高層面即社會團體法人層面看，其權利與義務規定卻不存在，這就為其自治埋下了制度隱患?！渡鐣F體登記管理條例》僅就社會團體的登記程序與條件大致作出規定，而對于社會團體內部事務的具體運作規范缺少必要的明確性指導?，F階段我國對社會團體的復雜性認識還未取得一致意見，僅僅將全國單項體育協會依據《民法》注冊為社會團體法人，而這種法律地位往往是就私法意義而言的，但是我國目前所存在的諸如全國單項體育協會這類社團法人不僅具有私法人格意義，在相當大的程度上更加傾向于公法法人人格，即具備更多的公共事務管理權限:這種管理權包括了來自法律法規的賦予、政府的委托以及來自內部成員的授權。對于這一類的公共事務管理權的法律性質是屬于外部公權力或是內部私權力還有待法律確認。目前不僅對社會團體的法律定位存在爭議，而且法律根本就沒有像《公司法》規范治理公司內部事務那樣對社會團體的內部管理作出規定，諸如社會團體發起成立人的資格、組成人員的資格、會員的資格認定、會員代表大會的權力等等都不明確。正因為缺少法律的規范與指導，反映在現實中就處于混亂狀態，比如我國的各全國單項體育協會的章程都是自由編撰，極不規范也不統一，這如何能夠做到有效自治呢?

另外，《體育法》第三十三條規定:“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁”?！斗磁d奮劑條例》第四十六條規定“運動員違反本條例規定的，由有關體育社會團體、運動員管理單位、競賽組織者作出取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽的處理。運動員因受到前款規定的處理不服的，可以向體育仲裁機構申請仲裁”。同時《體育法》第三十三條規定:“體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定。”然而到目前為止，有關體育仲裁機構立法仍未出臺，這就導致體育糾紛法定救濟途徑缺失，有礙于全國單項體育協會自治。

2.1.2 國家行政過度干預

行政權干預全國單項體育協會自治主要表現在以下三方面:首先，組織成立時受到限制。《社會團體登記管理條例》規定體育社團成立實行業務審批與行政登記的雙重管理。首先，體育社團要取得體育業務主管部門的審批，然后在民政部門登記注冊為社會團體法人，并且業務主管部門還對社會團體實行年度檢查，如果社會團體在成立時找不到業務主管部門或業務主管部門不予審批，就無法成立;其次，內部領導任免缺乏自主。雖然其他各類行業協會領導人由政府或政府部門領導兼任行業協會領導人的做法得到了一定程度的改善，但是全國單項體育協會主要管理人員仍由國家體育總局派出或批準，同時還享有行政級別;再次，全國體育單項協會在財務上缺乏自主性:競賽財務由國家體育總局制定的《全國性單項體育競賽財務管理辦法》規制，接受國家財政撥款，其工作人員按事業單位編制享受行政工資與國家福利;盡管有會費收入，但不占主導地位。顯然，《全國性單項體育競賽財務管理辦法》將單項體育競賽看作是國家體育總局下屬事業單位——項目管理中心主辦的全國性競賽活動，而不是具有獨立社會團體法人地位的全國單項體育協會的競賽活動，但是這樣的觀點卻與《體育法》第三十一條規定的全國單項體育協會負責管理本項目的全國單項體育競賽相背離。因此，非自主的全國單項體育協會必然導致體育行業協會自治的畸變，“自治”也就變成了“他治”。

國家體育總局為加強對全國性體育社團的業務指導和管理，保障社團依法行使行業管理職能，充分發揮其積極性，依據《社會團體登記管理條例》等有關規定，在2001年頒發了《全國性體育社會團體管理暫行辦法》?？v觀該條例，對社會團體的本質認識似乎存在模糊性，對社會團體內部事務管得過多，忽視了其具有的獨立的法人地位。比如《全國性體育社會團體管理暫行辦法》第二十一條規定:國家體育總局對社會團體的業務指導與管理，由下列部門歸口負責:人事司負責對社團成立、機構的設置和變更的審查，以及社團負責人的資格審查;體育經濟司負責對社團的財務方面的管理;對外聯絡司負責社團的外事管理工作;機關黨委負責社團的黨務、黨建工作;監察局負責協助民政部門、司法部門的管理監督工作;其他有關業務廳、司、局按其主管業務對社團分別實行相應的歸口管理與監督。即是說體育社團各項內部管理活動都在行政控制之中。另外在該《辦法》中也存在矛盾之處:既規定社團自治又安排其內部人事。如第十七條規定:體育社團應當根據法律、法規和國家體育總局的有關規定，建立健全社團規章制度，并依據章程和各項制度規范自己的行為，進行社團自治;而同時第三十三條規定:社團的主席和秘書長一般由總局領導和機關各職能部門以及社團所掛靠的單位領導擔任，社團的副秘書長人選由直接負責社團具體工作的業務處室(部)的領導和總局主管業務部門的處室領導擔任。

2.1.3 民間體育社會自治意識欠缺

民間體育社會自治意識欠缺主要是因為民間體育社會經濟能力有待提高，這種自治意識的欠缺也是我國當前社會轉型期的意識形態特征，自治意識的構建當然也需要一個過程。我國幅員遼闊，人口眾多，高度的整合是其存在與發展的重要前提，集權仍然是中國現代社會的一個重要特征［4］。我國也缺乏市場經濟發達的國家的自由放任的經濟政策和自由主義思想以及社會保持對政府的警惕態度，使得人們在遇到難題時習慣于向國家而不是社會尋求幫助。市場經濟發達的社會推崇自我管理的人文精神，通過行業組織實行自我管理、自我約束，顯然比政府的行政管理更容易被社會接受［5］。托克維爾認為:“我確信公民的集體力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利［6］。”

相應地我國的體育管理體制改革是由政府發動、自上而下進行的，各項工作均依賴強大的行政權來組織、動員和推行。并且我國社會各階層均已習慣于按照指令行事，并未形成較強的自治意識。在體育行業，由于改制初期我國的體育市場的社會經濟基礎幾乎為零，體育社會資本的缺乏導致體育市民層面的力量相當薄弱，不可能自發組建自治的體育社會團體，為順利推進體育管理體制改革，國家以法律的形式選擇了“自上而下”的路徑建立全國單項體育協會。在我國由于市場經濟發展時間較短，體育市民階層的經濟力量不足，公民或企業在遇到問題時不得不依賴政府加以解決，進而缺乏自治意識與自治文化環境。

2.2 全國單項體育協會自治內部困境

全國單項體育協會自治的效力不單有來自國家的規范性管理與政府的業務指導和監督，主要應當來自于其內部組織健全的運行機制。以中國足協的內部運行機制為例來分析全國單項體育協會自治目前所存的困境。全面分析足協的章程可知，足協的管理組織機構健全、合理，職責分明、分工明確，但是其權力機構虛置、民主監督機制與內部救濟機制的實質缺失等三方面不足在很大程度上影響了其自治的效力與能力。因此體現在內部自治管理體制設置上也存在不少制度困境，下面主要從以下三方面加以分析。

2.2.1 權力機構虛置

依據《社會團體登記管理條例》(1998)第15條中規定的社團必須采取民主的組織管理制度、規定執行機構的產生程序，那么社團內部成員的會員代表大會應當是其最高權力機構，會員代表大會有權力決定社團內部的各項重大事務。遺憾的是該條例并未進一步說明會員資格如何進行認定以及會員代表大會如何構建。我國其他法律法規對此也不存在相關規定。在中國足球協會的《足協章程》中對此有以下的理解:第三章第八條至第十五條規定了會員的種類、必備條件、會員資格、入會程序、會員權利與義務、會員退出及資格喪失等等，在會員種類中包括單位會員和個人會員，規定只有省、自治區、直轄市、足球改革重點地區或城市的足球協會、各全國性行業、系統的足球組織及中國人民解放軍足球運動組織才具備單位會員的申請資格;對中國足球事業有突出貢獻的個人可申請為本會榮譽個人會員，但個人會員只能列席會員代表大會?！蹲銋f章程》第十八條規定了會員代表大會的代表人選。依據該條規定:任職本屆主席、副主席、秘書長、副秘書長、司庫、各專項委員會主任委員(共5位主任委員)為會員代表大會代表，由于副主席和副秘書長為若干人，因此協會管理層的代表就不會少于12人;同時會員協會可派兩名代表參加會員代表大會，但只有一票表決權。也就是說，會員代表大會的代表并不是民主選舉產生的，而是章程規定的。由此可見，會員代表大會的組建程序就存在法理困惑。

另外，《足協章程》第十六條指出:會員代表大會是本會的最高權力機構。但是，一直以來，中國足球協會的負責人以及管理人員均由足球管理中心工作人員擔任，似乎并不經由中國足球協會會員代表大會選舉或罷免;因為足球管理中心作為國家體育行政機關的直屬事業單位，其人事任免依照另外一套程序進行。所以，盡管中國足球協會存在名義上的最高權力機構，但是它卻不存在控制其內部執行機構人事任免的權力，因此也就不可能構建真正社團意義上的內部治理結構，從而導致全國單項體育協會“實體化”的“虛化”。

2.2.2 內部民主監督機制缺失

目前，法律規定全國單項體育協會的成立與運行等重大事務監督由民政部門與業務主管部門執行。作為獨立的社團法人，全國單項體育協會擁有自我控制、自我管理的具體自治權利，比如注冊管理職能、單項運動競賽管理職能、國家隊組建與管理、內部紀律處罰權等等，而這些具體權利的行使一般不會受到外界業務主管部門的直接行政監督與司法部門的直接干預，因此權力相對人的內部民主監督就顯得尤其重要。因為沒有制約的權力一定會走向異化。洛克認為，“人性有一弱點，就是要受權力的誘惑”。［7］孟德斯鳩也提出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”［8］也就是說，任何權力都必須接受監督與約束才能規范化。而內部民主監督機制的缺失導致的權力腐敗正是目前中國足協混亂的根本原因。

《足協章程》第十一條指出會員對本會工作有批評建議權和監督權;第十六條指出:會員代表大會是本會的最高權力機構。從中可知，會員以及會員代表大會應該擁有內部民主監督權，但是由于會員資格的認定存在商榷之處，會員代表大會又不可能代表整個協會整體利益［9］，因此其內部民主監督權存在缺陷。由于足協作為社會團體法人，是一種人合組織體，是從事足球運動的人的集合體，所以其會員代表大會應該代表最廣大足球運動參與者(會員協會、俱樂部、運動員、教練員、裁判員等)的利益，以決定協會內部的最重大問題。由于各俱樂部、運動員、教練員、裁判員并不能進入會員代表大會，而這些人員又正是全國單項體育協會自治的權力相對人，這些人員應當享有監督權。從制度學角度看，排斥各俱樂部、運動員、教練員、裁判員而構成的會員代表大會根本無法監督全國單項體育協會管理層的工作，因為自己監督自己是十分荒謬的。

2.2.3 內部救濟機制困惑

擁有法律賦予、政府委托、內部成員合意的自治權，全國單項體育協會就能夠充分實現自治、自行管理內部事務。由于自治權的行使可能會侵害內部成員的某種不確定性權利，或者成員對紀律處罰不服而與協會產生糾紛，那么救濟機制的設計在整個全國單項體育協會自治機制中顯得尤其重要，完善的救濟機制不僅可以保護權力相對人的合法權利，同時也能使內部糾紛得到合理解決，對構建和諧團結的全國單項體育協會具有積極意義。但是在現行的全國單項體育協會自治的救濟機制設計中確實還存在較大問題，以《足協章程》規定為例分析如下:

首先，糾紛解決路徑阻滯?！扼w育法》第三十三條規定:“對于在競技體育活動中發生的糾紛由體育仲裁機構負責調解、仲裁”。依據法理，對于在競技體育活動中發生的糾紛尋求外部公力救濟時應該說存在非訴訟、仲裁、訴訟等救濟制度。然而在當前實踐中，我國體育糾紛的解決方式主要是非訴訟方式:包括和解、調解、行政裁決。從法理角度而論，非訴訟解決方式是指國家體育行政機關、全國單項體育協會、競賽組織委員會作為中間方來處理其內部成員之間的糾紛。但是當國家體育行政機關、全國單項體育協會、競賽組織委員會作為糾紛當事人時，再運用非訴訟解決方式就不合適了。另外，并不是所有的體育糾紛都可以和解與調解，比如全國單項體育協會內部的行政性處罰糾紛、興奮劑處罰等糾紛就不適用調解方式，目前實踐中運用較多的是行政裁決與內部解決。應該說，行政性處罰糾紛、興奮劑處罰等類糾紛除了行政裁決與內部解決以外，當事人還可以進一步通過申請仲裁或訴訟方式解決［10］。其次，拒絕外部救濟?！蹲銋f章程》中并未規定外部救濟，并要求所有內部爭議不得提交法院審理。其實，就算規定了外部行政救濟、仲裁與司法救濟，在目前的法制環境下，也不可能實現?！斗磁d奮劑條例》第四十六條規定“運動員違反本條例規定的，由有關體育社會團體、運動員管理單位、競賽組織者作出取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽的處理。運動員因受到前款規定的處理不服的，可以向體育仲裁機構申請仲裁”。但是到目前為止，國內專門的體育仲裁機構根本不存在，就使得申請仲裁這種申訴權落空。同樣在申請行政訴訟時也遭遇法律困境。最后，糾紛解決程序不規范。在全國單項體育協會內部糾紛解決制度方面，現行各章程中只有《足協章程》對紀律處罰爭議解決的內部仲裁程序有規定，但存在較多問題，如紀律仲裁委員會組成人員的任職資格、任命程序等在章程中均未明確規定;亦未規定“回避制度”;對仲裁程序的規定也過于簡單，隨意操作的可能性很大;缺乏對申訴期限、舉證責任、法律代理等問題的規定，給協會管理層留下很大的自由解釋空間，不利于保護相對人的權利;也未規定當運動員不服協會的決定時可以向其上級行政主管部門申訴［11］。

3 對策與建議

要合理解決目前全國單項體育協會自治實踐工作存在的以上問題需要做到以下三個方面:

3.1 培育體育自治意識

自治是社會與市場發展到一定階段的市民自覺。我國改革開放已逾30載，已初步建立了社會主義市場經濟體系，在東南沿海經濟發達地區自治意識已較為濃厚，這在體育市場領域也有所體現。然而，就全國范圍而言，各產業市場化程度并不高，國家仍在繼續推進經濟體制與行政體制改革，因而全社會自治意識普遍覺醒還有待時日。就體育行業而言，體育自治意識的培育需要做好以下幾點:首先，進一步開放體育市場，尤其是開放運動員培養市場與比賽市場，引入自由競爭機制保證優勝劣汰，并且做到出資人有權參與相關體育業務管理;其次，體育市場利益相關方(全國單項體育協會、會員協會、俱樂部、運動員、教練員、裁判員)對自身要具有清晰的責、權、利意識，明確各自的市場定位并共同應對市場風險;再次，體育行政部門應當鼓勵全國單項體育協會嚴格按照章程進行自治管理，讓其獨立自主面對市場。

3.2 改革體育管理體制

反思我國九十年代初進行的體育管理體制改革，盡管認識到了協會自治的優點，但并未意識到體育市場的規律與殘酷性，各種運動項目的市場化潛在風險并不一致，甚至有天壤之別，不應將所有項目都協會制化、市場化，那些根本就不存在市場賣點并全部依賴國家財政撥款的項目何來自治呢?因此，經過二十年的試點，革新現在大一統的全國單項體育協會制，將市場潛力巨大、市場效益良好的單項運動進一步推向市場使其充分實現協會自治，通過職業聯賽獲取收益。全國單項體育協會、會員協會因為聯賽所有權或舉辦權而獲益;俱樂部因為資本權獲得收益;運動員、教練員、裁判員因為勞動權獲取報酬。同時全國單項體育協會應當清楚認識到，自身絕大部分事務并不是市場行為，市場并不能解決公益性事務，比如國家隊管理、青少年培養、項目基地建設等等。因此，全國單項體育協會應當將各種收入合理分配到能保證本項目可持續發展的各個環節當中，通過掌握資金分配權來實現自治。

3.3 建構體育法律體系

修訂《體育法》，明確界定體育社會團體自治權范圍，建議在《體育法》中闡明兩大體育管理主體(體育行政部門、全國單項體育協會)的法律地位、職能、自治權力與義務(日常管理權、名譽權、財產權、人事權、訴訟權等，同時遵守憲法與法律及其內部章程的規定、履行非營利性與公益性的義務)。就目前的現狀而言，應當中止運動項目管理中心對全國單項體育協會的控制，體育行政部門僅對協會各項業務進行政策性指導。《體育法》也應當鼓勵民間資本投入體育市場領域，由于體育具有公益性，因此在稅收方面應當減輕或者免除，以扶持體育事業社會參與力量的發展與壯大，并提高其在全國單項體育協會內部中的話語權。另外，《體育法》應當規定嚴格的時間限制，敦促國務院盡快出臺體育仲裁條例。

加快制定《社會團體法》，需明確以下最重要的幾點:第一，從一般意義上界定社會團體法人的法律性質、法律地位及其權力、權利與義務、法律責任等，使其各項活動有法可依;第二，界定各類社會團體法人的業務主管部門，規定主管部門的職責與權限，規范社會團體法人的創立、登記、運行、變更、終止等活動的法律程序及其法定條件;第三，嚴格規定社會團體法人章程的內容及其內部組織機構的規范設置，尤其要對社會團體法人進行科學界分，根據各類法人的會員身份特殊性合理界定其會員資格及其會員代表大會構成機制，以便社會團體法人內部具備廣泛代表性的最高權力機構，能夠有效控制人事、財務等內部重大事務。建立健全社團內部監督機制與救濟機制，規定優先選擇內部救濟但不得排除外部仲裁與訴訟救濟，從而實現真正意義上的社團自治。

國家體育總局依據《體育法》與《社會團體法》和《社會團體登記管理條例》重新制定《全國性體育社會團體管理暫行辦法》，遵循項目特點，放手讓市場潛力較好的運動項目全面市場化，使其獲得較高程度自治，如此就為全國單項體育協會自治提供了法制保障。

［1］文正邦，等.非政府組織視角下的社會中介組織法律問題研究［M］.北京:法律出版社，2008:53-54.

［2］彭昕.中國體育行業協會的法理分析［J］.武漢體育學院學報，2006，40(7):8.

［3］彭昕.體育自治原則的法理解讀［J］.天津體育學院學報，2010.25(6):497.

［4］呂樹庭.北京奧運會后中國體育管理體制改革的思考［J］.武漢體院學報，2010，44(7):12.

［5］黎軍.行業組織的行政法問題研究［M］.北京:北京大學出版社，2002:38-40.

［6］［法］托克維爾.論美國的民主［M］.董果良，譯.北京:商務印書館，1997:213.

［7］［英］洛克.政府論(下篇)［M］.北京:商務印書館，1964:89-90.

［8］［法］孟德斯鳩.論法的精神(上冊)［M］.北京:商務印書館，1997:154.

［9］韓勇.體育紀律處罰研究［J］.體育科學，2007，27(4):91.

［10］韓勇.體育紀律處罰研究［M］.北京:北京體育大學出版社，2007:100.

［11］彭昕.運動員申訴權問題研究［J］.武漢體育學院學報，2010，44(7):43.