農村群體性事件治理中的基層政府執行力研究*

雷葉飛 周定財

（江蘇師范大學管理學院，江蘇徐州221009）

隨著改革開放程度不斷深入，市場經濟不斷發展，我國農村經濟高速發展，農民生活水平明顯提高，但是就像美國政治學家亨廷頓指出的：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。[1]在“三農”問題越來越受到重視和農村取得長足發展的同時，也面臨著挑戰和動蕩。近幾年農村群體性事件頻發，這不僅影響農村生產力的發展，也不利于社會的穩定與和諧。

農村群體性事件頻發的原因，正如美國社會學家默頓的“參照群體理論”指出的：“人們認為自己實際得到的和期望得到的、自己得到的和他人得到的存在很大差距時，就會產生一種被他人或社會‘剝奪’了的主觀心理感受，由于自己認為沒有得到公平待遇后的不滿與積怨的相互結合，當某一群體普遍產生了‘相對剝奪感’時，他們就可能采取集體行動來強制性地‘糾正’這種剝奪。”[2]這就是農村群體性事件產生的癥結所在，當利益分配不均衡并缺乏相應的制衡機制時，農民就會產生“相對剝奪感”；另一方面是利益表達機制的缺失，當農民的利益和權利受到侵害時，缺乏暢通的利益表達機制，再加上有些官員的行政道德水平較低，官員的尋租行為，缺乏有效的監督機制，導致農民沒地方講理，當意識到體制內的方法沒法解決問題時，農民就不得不通過體制外的非正式的途徑，也就是群體性事件來表達，另外，基層政府的信任危機和公信力的下降也是農村群體性事件爆發的一個重要原因。

農村群體性事件頻發，很大程度上和基層政府執行力存在問題有關。基層政府作為聯系廣大民眾和國家的紐帶，應執行國家的大政方針，并在群眾中得到反饋，進而推動政策的改進。基層政府執行力的好壞直接決定著政策的貫徹程度以及受眾的滿意度的高低。正如拉姆·查蘭指出的“執行是直接聯系工作目標和工作效果的不可缺失的一環”，[3]而美國政策學者艾利森(G.Alison)則認為：“在政府工作中，為了實現政府政策的目標，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執行”。[4]美國政策學家普雷斯曼和韋達夫斯基將執行解釋為“在目標確立與適應于取得這些目標的行動之間一種相互作用的過程”。[5]

而我們所講的政府執行力，“是指政府及其部門和公務人員，執行法律法規、規劃計劃、決策政策、法令政令的一種能力”。[6]如果基層政府執行失誤，涉及農民利益的政策扭曲執行或者不執行，一些基層行政人員存在腐敗行為等，就會導致農民的不滿，從而誘發農村群體性事件。

一、當前治理農村群體性事件中基層政府執行力的現狀

1.基層政府行為失范

目前基層政府行為失范主要表現在：一是政府工作人員的不作為或假作為，基層政府公職人員往往不愿管，不愛管，無力管，不依照法律履行責任；二是基層政府與黑社會結黨營私，搞權錢交易，侵犯農民利益；三是辦事效率低下，對農民利益訴求冷漠或者搪塞，未能依法履行公職人員義務?；鶎诱袨槭Х侗厝粫疝r民的不滿，當不滿情緒到了一定程度，就會發生有組織的反抗活動，也就是農村群體性事件。

2.基層政府與民爭利，執行缺乏公正性

從“經濟人”假設出發，基層政府也有其組織自身的利益，包括正當利益和非正當利益。所謂非正當利益，就是基層政府的本位主義，通過公權力的濫用來獲取利益，從而使其組織的利益最大化并且無限膨脹。目前，基層政府往往犧牲農民的利益來換取政績或者謀求自身組織的福利最大化，尤其是在房地產膨脹時期，掌握著用地審批權的基層政府，作為農民與開發商的中介，從中漁利，蠶食農民利益，使農民的權益受到侵害。長此以往，農民必然會產生不滿情緒，并對基層政府信任度下降。

3.基層政府執行方式為單純的鎮壓

一些基層政府未能轉變職能，未能構建服務型政府，官本位意識濃厚，面對農民的維權行為或者抵制“被剝奪”行為，基層政府往往是堵和壓而不是疏導解決。

4.基層政府權威弱化并存在信任危機

農民在我國屬于弱勢群體，并且我國“大政府、小社會”的歷史悠久，因此，農民對政府有一定的崇拜和信任。但是基層政府的錯位、越位、缺位，以及一些政府的尋租行為，導致基層政府的公信力下降。以前，農民大事小事都找基層政府；現在，農民有事不會找政府，更多的是尋求媒體的幫助或者是到中央去上訪。這說明基層政府的執行力被人民接受的程度不高。

二、農村群體性事件治理中基層政府執行力的提升路徑

防范農村群體性事件，提高基層政府執行力，需要做到以下幾點：

1.依法行政，保障政策執行的公共性

政策的制定及其執行都是以“為人民服務”為宗旨的，但是農村群體性事件往往是政策執行的非公正性，或者基層政府變相執行、不執行等不依法行政導致的。究其根本原因，往往是基層政府追求組織利益的最大化。馬克思曾深刻地指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同利益有關?！盵7]農民有自己的利益，基層政府也不例外，當農民和政府利益沖突，基層政府就可能不依法行政，與民爭利。這就要求基層政府公職人員要樹立全心全意為人民服務的行政意識，堅持把人民利益放在首位，協調好長遠利益和短期利益及中央和地方利益的關系，牢記“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執政理念，堅持依法辦事，努力創建服務型政府，提高公共服務供給水平。同時，要建立健全問責機制，對非法行政的人員依法追究責任。只有這樣，才能不斷提升基層政府的權威和公信力。

2.合理配置執行機構

首先，必須明確各機構、各部門的職責和權力，避免相互推諉和扯皮，形成綜合執法的體系，提高執行效率，避免執法人員對農民不公正的執法。其次，要建立完善的監督機制，通過各種合法途徑對執法人員進行監督，并將民眾的反饋作為評價的指標。

3.加強領導隊伍建設

政府執行力說到底要落到基層執行人員身上，如果執行人員沒有為人民服務的意識和觀念，政策執行很大程度上會打折扣。這就要求基層政府工作人員一方面加強行政倫理道德建設，努力提高政府官員的政治素養；另一方面要努力提高公共責任意識，避免與群眾發生沖突。

4.建立健全利益表達機制

農村群體性事件爆發的重要原因是缺乏利益表達機制或者表達機制不暢通?；鶎诱畱撨\用英國著名的危機公關專家羅志斯特提出的危機公關“3T原則”，即主動溝通、充分溝通、盡快溝通。必須堅持理論聯系實際的原則和“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，依靠農民，相信農民，傾聽人民的聲音。正如著名學者于建嶸說的：“必須傾聽人民自己的呼聲，讓人民自己講話，讓農民自己講話。信任農民，承認和尊重農民作為政治人的公民權利，與廣大農民開展協商對話是時代的要求，也是中國政治文明發展的必然趨勢?！盵8]建立健全農民利益表達機制，一方面基層政府可以開展電子政務，實施財政公開和領導電話公開制度，方便人民的監督和溝通；另一方面基層政府還要建立政府、農民、非盈利組織之間的互動，當政府執行國家政策時，如果危害到農民利益，農民可以到非營利組織反映情況，維護權益，通過非營利組織的反饋，政府積極予以回應，同時通過該組織進行法律宣傳，使農民明確自己的權利和義務。

5.跨區域府際合作執行

農村群體性事件具有蔓延性和擴張性，更重要的是后果的不確定性，往往一個地方出現群體性事件，其他地方的農民也會效仿，從而引起大規模的騷動。如果不加強基層政府府際間的聯系，合理化解危機，各基層政府的權威和信任度就會進一步受損。

6.加強普法宣傳

由于農民受教育程度較低，法律意識淡薄，當其合法利益受到侵害時，往往不能運用體制內的法律手段來解決，而是運用體制外的非正式的手段來解決。因此基層政府應充分利用執行資源，進行法制宣傳，加強普法教育；同時，注重規范公眾的參與形式，確保農民不被非法分子利用控制，“就是要在充分保障憲法和法律賦予每個公民政治權利和自由的基礎上，對農民政治參與的內容、方式和途徑作出明確的規定，并用法律的形式將其固定下來，做到有法可依，依法參與；同時還要改革現行的政治體制，使其具備主動性、適應性和凝聚性，以有利于農民的政治參與”。[9]

7.加強基層政府行政文化的建設

行政文化內涵本身有廣義與狹義的不同界定。就其廣義而言，行政文化是指行政意識形態以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說，行政文化僅指行政意識形態，即在行政實踐活動基礎上所形成的，直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。要努力營造積極、主動、為人民服務、高效、團結的行政文化，不斷提高基層政府行政效力和效率，從而贏得農民的信任和支持。

[1]薩繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為等譯.上海：上海人民出版社，2000：38.

[2]羅伯特·K.默頓.社會理論和社會結構[M].唐少杰，齊心等譯.南京：譯林出版社，2006：78.

[3][美]拉姆·博西迪，拉姆·查蘭.執行——如何完成任務的學問[M].北京：機械工業出版社，2003：16.

[4]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：225.

[5]Pressman,Jeff L.and Aaron.B.Wildavsky.Implementation.California:University of California Press,1979.

[6]顧杰.論政府執行力建設的深層影響因素[J].中國行政管理，2008，（11）：65～67.

[7]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：82.

[8]于建嶸.農民有組織抗爭及其政治風險——湖南省H縣調查[J].戰略與管理，2003，（3）:1～16.

[9]楊年松.中國改革進程中農民的政治參與和政治穩定[J].社會主義研究，1998，（5）:44～46.