文化大發展需要制定文化基本法

才讓旺秀

文化大發展需要制定文化基本法

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促進我國文化發展，迫切需要制定一部文化基本法。從日本等國家和地區的立法經驗來看，文化基本法既應作為“文化憲法”對憲法起著補充作用，對憲法上的文化權利法律化，也應以法律方法將《決定》、《綱要》確立的國家文化政策，上升為國家意志，宣示國家對文化發展的目標、方式與措施。制定文化基本法可以將文化政策法律化、制度化，為制定其他文化立法，以及文化法律的實施和評估提供法律標準。我國文化基本法的基本框架具體包括總則、基本方針和基本政策，并明確國家文化立法的立法目的、指導思想、法律措施、中央和地方各級人民政府的職責等基本內容。基本方針規定國家促進文化發展的各項基本原則，基本政策則規定實現政策與法律的銜接，將各項文化政策法律化。

文化基本法;文化憲法;文化強國

一、我國為何應制定文化基本法

基本法在一國法律體系中的位階具有三種情況：第一，作為憲法補充的憲法性法律。這類法律的位階高于一般法律，主要規定的是國家的根本制度。例如我國的《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》等。第二，作為國家的根本法，實際作用與憲法相同。領土暫時還未統一的國家由于政治原因，先行制定一部能夠建立和維護憲政秩序的法律，例如新中國成立之初的《共同綱領》、聯邦德國的《基本法》等。第三，針對特定領域制定的基本原則、準繩、方針，往往作為某一領域立法的指導原則，規定國家在某一領域的基本政策和制度，例如民法典、刑法典等。文化基本法顯然不屬于第二種情形 (國家的根本法)，更加偏向于第三種情形下作為某一領域的基本法。隨著國家的主權、安全利益從傳統的經濟、軍事領域向文化領域延伸，以及文化權利原本作為一種相對被忽視的人權日益受到重視，文化基本法亦開始作為“文化憲法”，起著補充和實現憲法對文化權利的保障作用，對于文化建設后發國家來說更是如此。

對于中國而言，中國既是經濟、軍事實力不斷崛起的發展中大國，亦是文化創新、文化生產能力相對滯后的國家。從法律層面上來說，中國文化發展上的滯后表現為理論與實踐的雙重落后。首先，理論研究無法適應實踐發展的需要。國內近十年來，從法律角度研究文化 (文化權利、文化立法等)的課題屈指可數。以國家社科基金成果數據庫為例，已經結項的與文化相關的課題(1998-2011年)中，屬于法律領域的僅有4項。立項課題的選題多數屬于少數人文化保護、非物質遺產保護中的法律問題，缺乏適應國家文化強國戰略實施法律保障所急需的宏觀性、全局性的課題研究。其次，我國在立法實踐中，相對忽視文化立法，尤其忽視對公民文化權利保護的立法。總的來說，我國的文化立法無論是在法律位階上，還是在立法數量上，均落后于經濟、社會立法。因此，我國作為文化建設后發國家，迫切需要一部文化基本法為我國文化強國戰略實施的法律保障提供立法指引，改變我國文化立法領域理論與實踐雙重的落后局面，以此作為文化發展的法律指導基礎，從法律上宣示國家對于文化發展繁榮的重視及定位。同時將各項文化政策、國家促進文化發展的職責、公民的文化權利和義務作原則性的規定，指導具體文化部門立法的制定、實施及評估。

二、海外立法實踐對我國制定文化基本法的啟示

目前，世界上只有日本制定了文化基本法(《文化藝術振興基本法》 (2001)，以下簡稱“日本文化基本法”)。日本將文化作為立國之本，并通過制定文化基本法的形式予以宣示，加深了國民對文化發展重要性的認知和理解。日本文化基本法立法框架主要包括以下三個方面：第一章為總則 (第一條至第六條)，規定了立法目的、基本理念、國家及地方政府職責、法律措施等基本問題;第二章 (第七條)規定了國家文化發展的各項基本方針;第三章 (第八條至第三十五條)列舉了國家各項基本文化政策。

日本文化基本法作為日本文化法律立法、實施及評估的最高指導原則，對于日本文化立國政策的實施提供了不可或缺的法律保障，其中的有益經驗能夠為我國制定文化基本法提供借鑒，主要包括：第一，文化基本法應為文化人權實踐提供法律保障，作為“文化憲法”，落實憲法對公民文化權的保障。第二，文化基本法應規定文化立法的目的、指導思想、國家及地方政府的職責、法律措施等原則性規范，作為具體文化部門立法的指導思想，亦從法律上宣示國家對文化發展重要性的認知和定位。第三，文化基本法應實現政策與法律的銜接，將各項基本的文化政策法律化，從而明確國家文化立法調整的范圍。第四，文化基本法應區別于民事、刑事領域的基本法，即并非將所有的文化法規都結合在一部文化基本法當中，而是僅僅作出原則性規范。由于類似刑事、民事基本法的立法工程過于浩大，且文化本身散落于不同的社會領域，因此采取不同文化領域進行專門性立法的技術路徑更為合適。第五，文化基本法對文化應作狹義理解，即“文化”專門指的是文化藝術領域。因為文化立法最核心的目的在于厚植國民的文化修養，滿足國民對精神文化日益增長的需求，以此為根基才能根本上實現文化強國戰略目標。

三、我國文化基本法的基本框架

我國的文化立法應以《決定》和《綱要》為基礎，借鑒其他國家制定文化基本法的有益經驗，確定我國文化基本法的框架。具體包括總則、基本方針和各項文化政策。

第一，總則應包括立法目的、立法的指導思想、國家責任、地方政府責任、法律措施等。既為我國具體文化法規的制定、實施和評估提供原則性規范，同時從法律上明確我國對堅持走社會主義文化強國道路重要性的認知，明確國家及地方政府為實現公民各項文化權利的保障義務。

第二，基本方針應根據《決定》和《綱要》的有關精神，明確我國文化基本法的基本方針應包括“五個堅持”，即堅持以馬克思主義為指導、堅持社會主義文化前進方向、堅持以人為本、堅持把社會效益放在首位和堅持改革開放。

第三，基本政策應從對文化作狹義理解的角度出發，尤其要根據《綱要》中有關各項具體文化政策，詳細列舉我國各項文化政策，實現政策與法律的銜接，為制定具體的文化法規指明方向，為實踐文化人權提供法律指引。其一，從處理好文化權利的“機會平等與結果平等”、“形式平等與實質平等”兩大關系出發，一方面，我國的文化基本政策應包括實施傾向少數人的文化政策，例如老年人文化政策、殘疾人文化政策、少數民族文化政策、青少年文化政策等;另一方面，我國的文化政策應致力于改變文化服務中東西部及城鄉“容量”不均衡的現狀，具體包括地區文化政策、農村文化政策等。其二，從尊重文化的多樣性出發，我國應以多元文化為基礎，建立邊疆少數民族地區與周邊國家的文化交流政策。其三，從處理好公民權利保障中的國家與公民關系出發，應建立文化人才培養政策、圖書館等文化事業單位的公共文化服務政策、文化獎勵政策等。

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才讓旺秀，甘肅省甘南藏族自治州政府秘書處，四川大學法學院博士研究生，四川成都 610065。