加快我國文化產業立法的思路與制度構想

陳 超

加快我國文化產業立法的思路與制度構想

陳 超

我國文化產業立法不能局限于“管理法”思維，也不能止步于“服務法”思路，而應推動經濟結構調整、經濟發展和國家戰略目標實現。構建文化產業立法的指導思想、總體思路、基本原則、調整范圍、調整方法、文化市場的參與及各方的法律地位與權利義務等，要注意以提高市場對文化資源配置效率為目的，以“激勵——約束”作用機制取代“重管理”的立法思路;以降低市場交易成本和制度成本、明確界定市場主體的權責、排除政府的不適當干預作為重要內容和檢驗標準。立法還要考慮到文化產業自身特點，重視在文化產業領域內社會效益和經濟效益的內在統一性、協調性等，并為政策調整、市場自我調節和行業自律等非法律調節留出空間。

文化產業立法;文化資源配置效率;社會效益;經濟效益

我國文化產業發展在文化強國戰略實施和經濟結構戰略性調整中的重要性和緊迫性，決定了我國文化產業立法不能局限于“管理法”思維，亦不能止步于“服務法”思路，而應以更加積極和主動的姿態推動經濟發展和國家戰略目標實現。新近文化部印發的《“十二五”時期文化產業倍增計劃》明確提出了文化產業“年均增長20%以上，2015年比2010年至少翻一番”的要求。在社會主義市場經濟條件下，立法將無可避免地涉及對資源和權利的分配。因此，文化產業立法中，如何利用法律對經濟的影響，走出一條既能體現“公平”、 “正義”，又能有助于“效益”實現的立法之路，是需要給予足夠關切的問題。

目前，關于文化產業立法的討論，基本上在兩個問題上達成了共識。一是我國現有文化產業立法的不足，主要表現在立法層級低、立法理念錯位、立法盲點較多、操作性差、與國際接軌不夠等方面。二是文化產業立法不能一蹴而就，需要按照立法難度，分步驟、分階段立法。這兩個共識無疑對文化產業立法具有重要的指導作用。但是在立法資源有限，立法與產業發展關聯尤其緊密的背景下，如何謀劃文化產業立法的整體布局?如何評估現有立法效果和體制機制障礙?文化立法的規則與原則制定、制度設計、權責分配等按照什么指導思想和整體思路展開?我們需要可行的理論指導。

法律的經濟分析理論認為，所有法律活動都要以資源的有效配置和利用為目的，以“效率”作為立法的首要價值目標。筆者認為，至少在文化產業立法的范圍內，上述理論是適用的。文化產業立法調整的對象主要是基于市場的經濟活動，行為主體基本上以積極追求自身利益最大化為目的 (至少呈現出市場化加深的趨勢)，積極地根據市場行為成本和收益的變化，調整行動和決策。文化行為主體的能動性特點對我國文化產業立法觀念提出新的要求，即摒棄“令必行，行必止”的“重管理”立法思路，代之以“激勵——約束”的思路。以利益作為文化產業立法著力點，通過設定法律權利和法律義務等“變量”，對產業主體經濟活動發揮指引和評價作用，使文化產業主體建立穩定、合理的預期，主動朝著提高資源配置效率的方向發展。

然而，國家戰略意志的內涵遠比經濟利益為導向要豐富。上述立法思路面臨一個無法回避的問題：經濟利益導向之外的國家意志如何在立法中體現?這一問題或可從反面作出有益思考，即在我國文化產業立法中，以經濟利益為導向，能夠在多大程度上實現國家戰略意志?

第一，如何協調“社會效益擺在首位”與經濟效益導向。文化產業立法無疑是要以社會效益為最終依歸的。過去關于文化立法的討論過多地關注立法的社會效益，隱含了一個預設性論斷：經濟效益和社會效益是存在沖突的。但是，在文化產業領域內，二者之間非但不沖突，反而表現出一致性和協調性。近年來，黨和國家一系列戰略部署對文化產業的目標要求從來都是經濟性的，國家的戰略安排豈會忽視文化產業的社會效益?可能執政者是出于這樣的考慮：文化產業發達了，提供又多又好又實惠的文化產品以滿足群眾日益增長的文化需求，在更高的層面上實現了社會效益。從公民文化權利保障來看，我國《憲法》第47條規定“公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”。文化產業立法把社會效益放在首位，便要在權利配置之時，將盡可能多的資源分配給文化市場參與主體，并且明確界定權利義務內容。知其所有，方能積極實現自己的利益。而這也恰恰是實現經濟效益的起點。清晰的權利界定是所有契約關系的基礎，充足的經濟權利資源是文化市場繁榮的保障，在一個權利義務界定不明確或不嚴格執行的社會，商業活動不可能有安全感，投資人更可能進行投機，而不是投資。因此在文化產業立法領域，追求經濟效益和社會效益是一個硬幣的兩面。

第二，如何處理法律調整與非法律調整的手段關系。法律是有成本的，而且通常情況下，法律調整的成本要高于其他方式。也就是說，每一部文化產業立法都有必要進行“成本——收益”分析，看看是否由市場調節、政策調整或行業自律等手段更合理、更經濟。但問題在于，哪些領域必須由法律來調整?根據經濟學社會成本理論，在零交易成本的條件下，產權明晰的私人交易比政府的矯正更有效率。可以得出文化產業立法必須完成的任務有四個：一是降低交易成本。立法需要制定包括降低市場準入門檻、拓寬資金支持渠道、規范市場秩序等規范，降低與市場活動直接相關的成本。二是降低“制度成本”。我國制約文化科學發展的體制機制障礙尚未完全破除的背景下，立法承擔著打破市場地區封鎖、行業壁壘等任務。三是明確界定、合理分配市場主體的權利義務。四是防止“政府失靈”。政府調整方式有諸多優點，如能夠避免市場成本、快捷高效，在矯正市場失靈方面就可以發揮不可替代的重要作用。但是政府決策失誤往往比市場失靈危害更甚，文化產業立法應作出具有前瞻性和可行性的規范設計，既為行政調整留出施展空間，又能夠保證行政調整的合理和審慎。以上四點既是文化產業立法的題中之義，也可以用作檢驗現有立法效果、體制機制障礙的標準。

第三，文化產業立法整體布局如何配合國家戰略發展實施。對文化產業立法步驟問題，學者們見仁見智，提出了按立法難度、敏感度立法等方案。但這些方案共同的問題是：同一難度或敏感度層次上有數部法律時，立法次序難以確定。更為緊迫的是，在立法資源有限的前提下，立一部法自然造成其他立法的拖延，而這種拖延可能導致的資源配置的波動，投射在每年增加值逾萬億規模的文化產業市場上，將會被放大成天文數字。因此立法次序不當，可能付出慘痛的機會成本代價。在這種機會成本視角下，任何一種立法次序都需要證明其基于市場的經濟合理性。2012年1月15日，《電影產業促進法 (征求意見稿)》結束了公開征求意見階段，標志著電影產業離正式立法更進了一步。主張按難度立法的學者可能會說，電影法醞釀八年，幾易其稿，立法條件已完全成熟。但真正起決定作用的是經濟因素。2010年，我國電影票房突破100億，增幅達63.9%，各項綜合收入接近160億，增幅48%，呈現“井噴”式增長。〔1〕因此，應以機會成本為主，立法難度為輔的思路確定立法次序。根據2010年《中國出版藍皮書》數據顯示，到2009年年底，新聞出版業總產值增長20%左右，突破1萬億元大關。其中圖書銷售增長20%左右，印刷業總產值達到5746.2億元，比上年增長24.9%。由此可見，《出版法》與《新聞法》的出臺迫在眉睫。其次，應該把眼光投向網絡立法。據中國互聯網絡信息中心最新統計數據顯示，截至2011年12月底，中國網民規模達到5.13億，互聯網普及率達到38.3%，手機網民規模達到3.56億，①《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國互聯網絡信息中心網http：//www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/201201/t20120116_23668.html，最后訪問日期：2012年3月24日。數字出版產業總產值從2006年的200億元增長到2010年的900億元，年均增速超過45%;2010年國產游戲產品出口規模比2009年增長116%。雖然網絡文化產業經濟規模小于新聞出版業，但是網絡空間中“無法可依”的情況更甚。部分新出臺的法規依然沿用加強管理的立法思路，無益于產業發展。2010年3月出臺的《網絡游戲管理暫行辦法》，對網絡游戲運營商設定了1000萬元的準入門檻，讓無數商家望而卻步。如不及時對相關立法進行清理和完善，由法律導致的個別產業領域的發展遲滯，可能積累成為影響國家戰略實施的阻力。

〔1〕尹鴻，程文.2010年中國電影產業備忘〔J〕.電影藝術，2011，(2).

D922.16

A

1008-9187-(2012)04-0025-02

中央高校基本科研業務費高水平學術團隊專項重點項目 (SKG201003)

陳超，四川大學法學院博士研究生，四川 成都 610065。

劉 偉】