論甘肅旅游地方性立法及其完善

□ 程思尹

上世紀(jì)80年代起，中國(guó)的旅游事業(yè)迅速發(fā)展，但同時(shí)也逐漸暴露出旅游基本法缺位、相關(guān)法規(guī)體系很不健全的缺陷。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，提出將旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的服務(wù)業(yè)，這是我國(guó)首次將旅游業(yè)的發(fā)展提升至戰(zhàn)略性的高度。在這樣的大環(huán)境下，甘肅如何從加強(qiáng)地方立法的角度結(jié)合實(shí)際、突出重點(diǎn)、立足特色，建立和完善旅游地方性法規(guī)，著力促進(jìn)和保障甘肅旅游事業(yè)的快速發(fā)展，顯得尤為重要。

一、甘肅旅游地方性立法的現(xiàn)狀

2006年，甘肅省十屆人大常委會(huì)頒布了《甘肅省旅游條例》，在不到5年的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)促進(jìn)甘肅旅游業(yè)發(fā)展起到十分重要的作用。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》出臺(tái)后，為進(jìn)一步規(guī)范甘肅旅游市場(chǎng)秩序，維護(hù)廣大旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，推動(dòng)甘肅旅游業(yè)逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道，2011年9月，省十一屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議及時(shí)修訂通過(guò)了《甘肅省旅游條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2012年1月1日起施行。修訂后的《條例》主要突出了以下特點(diǎn)：

1.優(yōu)化了結(jié)構(gòu)。原《條例》分為7章58條，除總則、附則外，主要在旅游規(guī)劃與發(fā)展、旅游經(jīng)營(yíng)者與從業(yè)人員、旅游者權(quán)利與義務(wù)、旅游管理與監(jiān)督、法律責(zé)任5方面作出了規(guī)定。修訂后的《條例》增加為8章73條，將原《條例》的第二章“旅游規(guī)劃與發(fā)展”分為兩章，即“規(guī)劃與建設(shè)”和“促進(jìn)與發(fā)展”，細(xì)化、增加了部分條款。

2.與司法保障相銜接。修訂后的《條例》采用了“旅游輔助服務(wù)者”的稱謂，并給予詳細(xì)定義，與最高人民法院關(guān)于審理旅游糾紛案件的相關(guān)司法解釋相銜接。對(duì)《條例》中凡涉及旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的條款，都添加了“旅游輔助服務(wù)者”這個(gè)稱謂，進(jìn)一步明確其在旅游活動(dòng)中的作用。

3.內(nèi)容的整合考慮了前瞻性。修訂后的《條例》對(duì)旅游規(guī)劃與建設(shè)、旅游促進(jìn)與發(fā)展、旅游經(jīng)營(yíng)與服務(wù)、旅游者的權(quán)利與義務(wù)、旅游管理與監(jiān)督等章的內(nèi)容做了增補(bǔ)、整合。刪除了不適應(yīng)市場(chǎng)要求的條款，增加了部分適應(yīng)旅游經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際、保護(hù)旅游者利益、促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展等方面的條款。

二、甘肅旅游地方性立法的不足

1.缺乏調(diào)整橫向法律關(guān)系的規(guī)范。現(xiàn)行《條例》側(cè)重強(qiáng)調(diào)縱向法律關(guān)系,即政府主管機(jī)構(gòu)與旅游企業(yè)之間的關(guān)系，核心是政府對(duì)旅游企業(yè)的管控。但旅游活動(dòng)和旅游業(yè)務(wù)領(lǐng)域橫向的法律關(guān)系,即旅游者和旅游企業(yè)之間以及各個(gè)旅游企業(yè)之間需要規(guī)范和調(diào)整的關(guān)系則更為廣泛。由于調(diào)整這些關(guān)系的上位法缺位，地方性立法也沒有相關(guān)的探索和創(chuàng)制性規(guī)定，使得處理旅游活動(dòng)中出現(xiàn)的部分實(shí)際問題處于“無(wú)法可依”的尷尬境地。如旅行社與旅游輔助服務(wù)者、旅行社與游客、旅游輔助服務(wù)者與游客之間的糾紛，應(yīng)當(dāng)屬于旅游合同糾紛，但我國(guó)合同法沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中處理爭(zhēng)議較大，有的認(rèn)為應(yīng)按無(wú)名合同處理，有的認(rèn)為應(yīng)按格式合同處理，各地判例也不一致，莫衷一是。甘肅地方立法可以在調(diào)整上述橫向關(guān)系方面進(jìn)行一些有益探索。

2.可操作性不足，創(chuàng)制性缺乏。現(xiàn)行《條例》更多的是一般性的規(guī)定，解決實(shí)際問題、突出可操作性的規(guī)定相對(duì)較少。如《條例》第十五條籠統(tǒng)規(guī)定了“開發(fā)和經(jīng)營(yíng)旅游景區(qū)（景點(diǎn)），應(yīng)當(dāng)保護(hù)景區(qū)（點(diǎn)）內(nèi)公民的合法權(quán)益”，但對(duì)應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)卻沒有作出相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)旅游活動(dòng)中，因其本身的交叉綜合性所導(dǎo)致的諸多問題，必須由符合其相應(yīng)情況的法律條文來(lái)調(diào)整。國(guó)家立法缺位，地方性立法可操作性不足、缺乏創(chuàng)制性，很可能導(dǎo)致旅游業(yè)中各方的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)、非法行為得不到應(yīng)有懲戒，甚至產(chǎn)生更為嚴(yán)重的問題。到目前為止,我國(guó)還沒有頒布專門調(diào)整旅行社、飯店、導(dǎo)游、景點(diǎn)景區(qū)管理、旅游保險(xiǎn)、旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、旅游合同等方面的法律。從《條例》內(nèi)容看，甘肅地方立法在這些方面的創(chuàng)制性規(guī)定顯然也是缺失的。

3.規(guī)范推動(dòng)旅游管理與監(jiān)督機(jī)制完善方面的規(guī)定太少。主要表現(xiàn)為：（1）缺乏推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化管理的規(guī)定。從國(guó)家層面看，旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系尚未健全。如旅游飯店雖有硬件星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，卻無(wú)服務(wù)質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；旅行社則除了國(guó)內(nèi)及國(guó)際旅游業(yè)務(wù)范圍劃分之外，無(wú)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行《條例》中沒有涉及推動(dòng)上述標(biāo)準(zhǔn)化管理的條款。（2）缺乏監(jiān)督政府部門增強(qiáng)信息發(fā)布透明度的規(guī)定。信息發(fā)布渠道窄、內(nèi)容少已成為影響旅游業(yè)健康發(fā)展不可小視的重要問題。甘肅旅游官方公布的行業(yè)情況及數(shù)據(jù)更新慢，諸如每年接受過(guò)獎(jiǎng)懲的旅行社、導(dǎo)游人員名單等許多重點(diǎn)信息尚未公開，民眾無(wú)法正常及時(shí)獲得真實(shí)有效的旅游相關(guān)信息。現(xiàn)行《條例》未設(shè)定如何監(jiān)督政府部門增強(qiáng)信息發(fā)布透明度的條款。（3）沒有規(guī)定怎樣保障和解決現(xiàn)實(shí)生活中旅游者投訴維權(quán)困難重重的條款。

三、完善甘肅旅游地方性立法的幾點(diǎn)思考

1.增加調(diào)整有關(guān)橫向法律關(guān)系的規(guī)定。從理論上說(shuō)，我國(guó)旅游法律制度應(yīng)該是以《中華人民共和國(guó)旅游法》居主導(dǎo)地位的完整的法律法規(guī)體系[1]。由于旅游基本法缺位，在地方性立法過(guò)程中就要注重在與現(xiàn)行國(guó)家頒布的各項(xiàng)旅游政策相銜接的前提下，克服困難，立足甘肅旅游發(fā)展實(shí)際狀況，不斷完善甘肅旅游法規(guī)內(nèi)容。建議在現(xiàn)行《條例》中增加規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游者之間關(guān)于旅游合同、旅游服務(wù)質(zhì)量以及旅游保險(xiǎn)等方面的詳細(xì)規(guī)定。

2.對(duì)突出領(lǐng)域進(jìn)行單項(xiàng)立法。由于我國(guó)旅游法律體系尚不健全，在解決旅游爭(zhēng)端的過(guò)程中，許多問題只能參照援引民法通則、合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、勞動(dòng)法等有關(guān)一般性、原則性規(guī)定，而旅游活動(dòng)又具有極強(qiáng)的綜合性、交叉性特征，給解決旅游活動(dòng)中出現(xiàn)的實(shí)際爭(zhēng)端問題帶來(lái)諸多困難。建議甘肅先行探索，在爭(zhēng)議較多的旅游合同、景區(qū)（點(diǎn)）管理以及旅游飯店管理等方面，參照發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)立法和兄弟省市的做法，進(jìn)行單項(xiàng)立法，為國(guó)家立法解決此類問題積累好的經(jīng)驗(yàn)。

3.通過(guò)立法引入促進(jìn)行業(yè)自律機(jī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中日益顯現(xiàn)出其民間性、非營(yíng)利性、自律性等作用，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)治理中不可忽視的一支力量[2]。日本立法機(jī)關(guān)充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)的地位與作用，全面規(guī)定了政府監(jiān)管與旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)解決事務(wù)的權(quán)限，使得日本旅行社協(xié)會(huì)與政府監(jiān)管機(jī)關(guān)一道，為日本旅行社的健康發(fā)展提供了有力保障。甘肅地方性立法可學(xué)習(xí)借鑒日本旅行社行業(yè)自律機(jī)制，促進(jìn)飯店行業(yè)協(xié)會(huì)以及旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，從行業(yè)自身入手，完善相關(guān)約束機(jī)制，減少旅游爭(zhēng)端的發(fā)生，全面促進(jìn)甘肅旅游事業(yè)大發(fā)展。

注釋：

[1]張麗娜：《論我國(guó)旅游法律制度的建立與完善》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。

[2]楊富斌、王天星：《旅行社監(jiān)管法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第10頁(yè)。