中國紅十字會信任危機(jī)背后的管理體制根源

楊紅星，鄭紅艷

(北方民族大學(xué) a.社科部;b.生科院，銀川 750021)

中國紅十字會信任危機(jī)背后的管理體制根源

楊紅星a，鄭紅艷b

(北方民族大學(xué) a.社科部;b.生科院，銀川 750021)

中國紅十字會的信任危機(jī)使紅十字會的生存和發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，破解這一難題需要全方位的思考和努力，其中，管理體制的錯位是當(dāng)下紅十字會信任危機(jī)頻現(xiàn)的一個重要根源。雖然紅十字會為之已做出諸多重要探索，但距離理順體制、還原其社團(tuán)本色、使其公開透明地運(yùn)行之目標(biāo)還任重道遠(yuǎn)。

紅十字會;信任危機(jī);管理體制

紅十字會與聯(lián)合國、奧委會并稱世界三大國際組織。但與聯(lián)合國、奧委會的婦孺皆知相比，國人對紅十字會的認(rèn)知度相對較低。2011年沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“郭美美事件”把中國紅十字會推上了社會輿論的風(fēng)口浪尖，在公眾的質(zhì)疑聲浪中，紅十字會遭遇到了近年來最嚴(yán)重的信任危機(jī)。“郭美美事件”挫傷了包括紅十字會在內(nèi)的慈善組織的公信力，使其募捐救助工作遭遇嚴(yán)重困境，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“郭美美事件”后，6－8月公眾通過慈善組織進(jìn)行的捐贈總額為8.4億元，比3－5月的62.6億元下降86.6%。［1］雖然“郭美美事件”表面上看已經(jīng)塵埃落定，但留給我們的思考卻剛剛開始。對于大多數(shù)民眾而言，對于危機(jī)事件中紅十字會的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知，更多的是出于感性和情緒，而較少有理性的思索和關(guān)懷。對于一個飽經(jīng)歷史滄桑，具有國際性特征而又身處社會轉(zhuǎn)型加速期的人道救助團(tuán)體而言，剖析其信任危機(jī)背后的深層次原因絕非易事，本文試圖從管理體制的視角，對此略作管窺，不當(dāng)之處敬請方家指正。

一、紅十字會管理體制的嚴(yán)重錯位

中國紅十字會是國際紅十字大家庭中的一員，始建于日俄戰(zhàn)爭中的1904年，歷史悠久，成績卓著。中國紅十字會是中華人民共和國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團(tuán)體?？梢?，紅十字會本質(zhì)上是一個社團(tuán)組織，具有社會性、公益性和民間性，因此紅十字會的管理理應(yīng)體現(xiàn)出社會力量和民眾的廣泛參與和監(jiān)督，在陽光下公開透明地運(yùn)行。但現(xiàn)實(shí)中，這樣一個具有久遠(yuǎn)傳承和深厚歷史積淀的社團(tuán)長期存在著管理體制嚴(yán)重錯位的問題，而且，這樣的問題直至今日仍未得到完滿解決。

新中國建立伊始，出于鞏固政權(quán)和安定社會的需要，政府對舊社會遺留下來的林林總總的慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面整改，其中絕大多數(shù)都以“封建組織”、“反動組織”和“宗教性組織”的名義而取締，紅十字會是為數(shù)不多的得以繼續(xù)延承的社會團(tuán)體，但彼時的紅十字會卻在特殊的背景下被賦予了不同以往的身份內(nèi)涵，1950年改組后的紅十字會成為“中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體”，隸屬衛(wèi)生部，成為其下轄的一個業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。［2］紅十字會基本上已經(jīng)迷失了自我。當(dāng)然，在當(dāng)時的國際國內(nèi)大環(huán)境下，這樣的情況具有一定的合理性和必要性。

但紅十字會的社團(tuán)本性和民間特征并沒有在之后的歷史演進(jìn)中得到逐步的彰顯，雖然在主管部門和隸屬關(guān)系上有所變更，但都是體制內(nèi)的變化，紅十字會基本沒有改變政府職能部門的身份界定。紅十字會在組織體制上曾直屬于政務(wù)院政務(wù)法制工作委員會，后又先后改為由內(nèi)務(wù)部和衛(wèi)生部指導(dǎo)聯(lián)系。再之后又經(jīng)過了合并、撤銷、復(fù)建等過程，逐漸演變成為依附或掛靠于衛(wèi)生行政部門。在很長一段時間內(nèi)，中國大地上的紅十字會被看作是衛(wèi)生系統(tǒng)的一個機(jī)構(gòu)，主業(yè)即是醫(yī)療衛(wèi)生工作。在廣大民眾心中，這種觀念根深蒂固，直到今天，這種錯誤認(rèn)識在部分人中依然揮之不去。這是對紅十字會的嚴(yán)重誤讀，誤讀的根源即在于錯位的管理體制?？梢哉f，在1993年《紅十字會法》頒布之前，我國紅十字事業(yè)已經(jīng)部分偏離了國際紅十字運(yùn)動“人道、公正、中立、獨(dú)立、志愿、統(tǒng)一及普遍”的七項(xiàng)基本準(zhǔn)則，不利于紅十字會以更靈活的方式配合政府開展民間外交，加強(qiáng)國際合作與交流，不利于樹立我國在國際社會的良好形象。更重要的是，這種錯位的管理體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化、政府小型化、社會多元化，以及公民意識覺醒對中國紅十字會提出的全新的要求，以至在變化多端的社會轉(zhuǎn)型大潮中難以應(yīng)對各種突發(fā)事件，造成信任危機(jī)頻現(xiàn)。

到20世紀(jì)90年代中期，《紅十字會法》頒行后，在開始尋找紅十字會本色特征的進(jìn)程中，全國范圍內(nèi)紅十字會機(jī)構(gòu)的體制主要有四種狀況:一種是和政府各部門并列的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這一種為數(shù)很少;第二種是掛靠在衛(wèi)生行政部門，但日常工作、業(yè)務(wù)活動基本上獨(dú)立開展，人、財(cái)、物自主管理，衛(wèi)生部門僅在某些方面代管。有相當(dāng)一部分紅十字會屬于這種情況。第三種是紅十字會機(jī)構(gòu)附設(shè)或隸屬于衛(wèi)生部門，類似衛(wèi)生部門的一個處(科、股)室或直屬單位，人、財(cái)、物、工作計(jì)劃、重大活動均由衛(wèi)生行政部門決定，這種情況為數(shù)不少。［3］第四種情況為“掛牌型”，這種紅十字會機(jī)構(gòu)實(shí)際上是虛設(shè)機(jī)構(gòu)，由各級政府辦公室發(fā)函成立，僅掛牌而已，基本上沒有什么活動。［4］這種虛設(shè)模式，客觀上給人一種紅十字會可有可無的印象，不利于紅十字會事業(yè)的健康發(fā)展。應(yīng)該說，在這四種形式中，第一種獨(dú)立機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是一個可喜的現(xiàn)象，雖然數(shù)量不多，但至少證明隨著紅十字事業(yè)的發(fā)展，特別是《紅十字會法》頒布以后，個別地區(qū)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)認(rèn)識到紅十字會工作的重要性，開始單獨(dú)建制。這體現(xiàn)了紅十字組織體制發(fā)展進(jìn)步的趨勢。但從幾種紅十字會機(jī)構(gòu)體制的現(xiàn)實(shí)比例分布來看，理順體制工作確實(shí)顯得任重而道遠(yuǎn)。

二、理順管理體制的目標(biāo)及進(jìn)程

首先我們了解一下“管理體制”這一概念的內(nèi)涵。所謂管理，“就是通過計(jì)劃、組織和控制等一系列的活動，合理配置組織內(nèi)部的各種資源，以達(dá)到組織既定目標(biāo)的過程”?？梢?，管理是一個動態(tài)的過程，因此我們可以把“管理體制”理解為在這一動態(tài)過程中所形成的組織體系和制度。紅十字會的管理體制是紅十字運(yùn)動發(fā)展過程中所形成的特定的組織體系和制度，管理體制關(guān)系和決定著紅十字運(yùn)動發(fā)展的態(tài)勢、路徑、節(jié)奏甚至是方向和結(jié)果，對于紅十字會來說至關(guān)重要。

理順紅十字會管理體制，“就是將縣級以上紅十字會機(jī)構(gòu)從原來由各級衛(wèi)生部門代管，改由各級政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，使其真正成為能夠獨(dú)立自主開展工作、充滿生機(jī)與活力、密切聯(lián)系群眾、符合自身特點(diǎn)的人道主義社會救助團(tuán)體，在社會生活中發(fā)揮符合紅十字會宗旨的作用，成為政府人道主義工作的助手?！保?］換句話講，理順管理體制的目標(biāo)就是要改變上述的體制錯位問題，還原其社團(tuán)本色，使其按照自我合理和適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行機(jī)制有序運(yùn)行。為達(dá)到這樣一個目標(biāo)，我國紅十字會適應(yīng)社會發(fā)展進(jìn)行了一系列的變革。

早在1988年，總會即提出要“明確紅十字地位，恰當(dāng)?shù)亟鉀Q紅十字會體制問題”?？倳J(rèn)識到“任何一個行政主管部門單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)紅十字會都難以全面協(xié)調(diào)紅十字會工作”。［6］但此項(xiàng)工作真正提上日程是在1993年《紅十字會法》頒布實(shí)施后。

《紅十字會法》的頒布實(shí)施使我國紅十字事業(yè)逐步走上法制化軌道，為理順管理體制提供了法律依據(jù)。根據(jù)該法，紅十字會要實(shí)現(xiàn)兩個重要轉(zhuǎn)變:一是性質(zhì)任務(wù)，即從“人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬氖氯说乐髁x工作的社會救助團(tuán)體”;二是組織體制的轉(zhuǎn)變，即從依附、掛靠于衛(wèi)生行政部門轉(zhuǎn)變?yōu)閱为?dú)建制，獨(dú)立自主地開展工作。其實(shí)，“兩個轉(zhuǎn)變”的核心問題即是理順紅十字會的管理體制。由此，理順工作進(jìn)入正式實(shí)施階段。從1994年4月開始，理順工作拉開序幕。1995年4月，總會六屆二次理事會提出要在1999年紅會“七大”召開前實(shí)現(xiàn)全國省級、計(jì)劃單列市、省會城市紅十字會機(jī)構(gòu)單獨(dú)建制。但由于諸種原因直到1998年初，“全國絕大部分地方仍沒有建立起機(jī)構(gòu)獨(dú)立的紅十字組織”，全國僅有1/3的省級紅十字會和1/4的計(jì)劃單列市、省會城市紅十字會以及1/5的地級、1/15的縣級紅十字會實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立建制或單獨(dú)設(shè)置，［7］由此可見這一工作的艱巨性。

1995年3月25日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會印發(fā)了《中國紅十字會總會機(jī)構(gòu)改革方案》，明確中國紅十字會是中央和國務(wù)院直接管理的18個社團(tuán)之一，掛靠衛(wèi)生部。這項(xiàng)改革在理順管理體制方面邁出了重要一步，可以說“具有歷史性的突破”。但由于種種原因，“這一改革方案直到1998年3月新任常務(wù)副會長兼黨組書記王立忠到任后才開始組織實(shí)施，到 1999 年 4月才‘塵埃落定’?！保?］

1999年是中國紅十字會理順管理體制工作中重要的一年，在這一年除了完成了上述機(jī)構(gòu)和人事制度的改革外，最關(guān)鍵的是，12月29日，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，“中國紅十字會總會由‘衛(wèi)生部代管’改由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，其機(jī)關(guān)黨的工作由中央國家機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)、干部按中組部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理、經(jīng)費(fèi)列國管局?！保?］由此，總會的管理體制理順，這是繼《紅十字會法》頒布后又一重大事件。經(jīng)過第六屆理事會(1994－1999)5年的努力，總會終于完成了理順管理體制的目標(biāo)。這有力推動了理順省級紅十字會管理體制的工作。到2001年2月，已有北京、天津、內(nèi)蒙古等16個省(自治區(qū)、直轄市)紅十字會理順了管理體制，而吉林省更是先人一步，其所屬地(市)級紅十字會的管理體制已全部理順。截至2002年10月，全國已有29個省級紅十字會理順了管理體制。

體制理順工作是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，與政府的機(jī)構(gòu)改革與社會管理創(chuàng)新密切相關(guān)，需要相關(guān)部門的協(xié)力配合和全社會的積極支持，這也決定了紅十字會體制理順工作的任重道遠(yuǎn)。在看到成績的同時，不能否認(rèn)，時至今日，紅十字會管理體制仍處于半理順狀態(tài)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年9月，全國334個地市級紅十字會中已有321個完成改制，理順率達(dá)到96.1%;全國2860個縣區(qū)級紅十字會中有1528個理順了管理體制，理順率達(dá)到53.4%。［10］處在體制半理順狀態(tài)的中國紅十字會在急劇變遷的社會激流中一旦遇到礁石險(xiǎn)灘，難免呈現(xiàn)出手忙腳亂、忙中出錯的現(xiàn)象，也難免在日益多元化和透明化的輿論氛圍中出現(xiàn)紕漏和誤讀，“郭美美事件”即是一例。

三、對現(xiàn)階段理順管理體制工作的思考

“理順紅十字會管理體制是做好紅十字會工作的組織保證和必要條件?！睂?shí)踐也充分證明，體制的理順，為紅十字會全面依法履行職責(zé)提供了組織保障;政府協(xié)調(diào)、支持、資助、保障、監(jiān)督紅十字會工作的力度明顯加大;減少了辦事層次，工作效率提高，自身建設(shè)加強(qiáng);能夠及時了解掌握中央精神，有利于發(fā)揮助手作用，改善社會形象。具體說來，管理體制理順后，首先確立了各級紅十字會在當(dāng)?shù)厣鐣钪袘?yīng)有的地位。這樣，不僅有利于各級紅十字會根據(jù)《紅十字會法》獨(dú)立自主地開展工作，而且能更好地發(fā)揮紅十字會作為政府助手的作用。其次，改善了紅十字會的工作條件，增加了必要的編制和經(jīng)費(fèi)，工作人員、辦公場所等問題都在陸續(xù)解決。再次，增強(qiáng)了紅十字會干部的使命感和責(zé)任感，激發(fā)了干部的潛能，調(diào)動了群體的積極性、創(chuàng)造性和參與、監(jiān)督的熱情。概括起來說，最主要的是，開始逐步復(fù)原紅十字會的本質(zhì)特征，并為發(fā)展紅十字事業(yè)提供良性的外部環(huán)境。有了這個環(huán)境，紅十字會就能發(fā)揮比過去更好的作用。

雖然說，紅十字會理順管理體制工作取得了可喜的成績，但仍應(yīng)保持清醒的頭腦和冷靜的思考。自建國以來紅十字會嚴(yán)重錯位的管理體制所造成的慣性和影響在很多地區(qū)已經(jīng)深入社會機(jī)體的深處，在思想、理念和發(fā)展模式上存在著一定的滑行慣性，不可能隨著各級紅十字會管理體制在組織結(jié)構(gòu)上的基本理順就立刻復(fù)位，因此我們要認(rèn)識到這一過程的長期性。再有，理順體制的過程從有關(guān)部門的政策和文件上到具體落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中，涉及到一個是否執(zhí)行和能否順利執(zhí)行以及執(zhí)行力度強(qiáng)弱等問題，這又涉及到全社會的協(xié)同配合。這是一項(xiàng)全社會的綜合性系統(tǒng)工程，需要政府的支持和引導(dǎo)，需要全社會的認(rèn)可和積極參與。我們不希望《紅十字會法》在現(xiàn)實(shí)中的尷尬處境再次上演，雖然此法已頒行多年，但細(xì)心的人們?nèi)匀粫l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)生活中濫用和誤用紅十字標(biāo)志的情況卻屢見不鮮。需要說明的是，改革開放以來紅十字會自身的體制理順工作也存在著有待完善之處，特別是在社會加速轉(zhuǎn)型的背景下，在提倡創(chuàng)新社會管理的語境中，紅十字會應(yīng)該在遵循自身組織特性和國際慣例的基礎(chǔ)上，與時俱進(jìn)，探索新形勢下充滿生機(jī)活力的管理體制。

現(xiàn)實(shí)中遭遇的“郭美美事件”，所折射出的正是轉(zhuǎn)型社會中面臨轉(zhuǎn)型的紅十字會組織在開放的網(wǎng)絡(luò)輿論中暴露出的現(xiàn)實(shí)問題，這個現(xiàn)實(shí)問題其中一個重要的癥結(jié)即存在于紅十字會的管理體制，管理體制錯位所遺留的嚴(yán)重后果使紅十字會在現(xiàn)實(shí)中不能自由地在社會空間中發(fā)揮其社團(tuán)機(jī)制作用，不能在開放和諧的氛圍中完全“通風(fēng)透光”地駕馭社會互動并接受社會監(jiān)督，從而面對突發(fā)事件，無法從容應(yīng)對，出現(xiàn)公眾信任危機(jī)。因此，加快理順管理體制是促使紅十字事業(yè)更上一層樓的關(guān)鍵?！肮烂朗录敝兴婕暗纳虡I(yè)系統(tǒng)紅十字會屬于行業(yè)紅十字會，根據(jù)《紅十字會法》，“全國性行業(yè)根據(jù)需要可以建立行業(yè)紅十字會?！倍袊t十字會總會對行業(yè)紅十字會的管理，則是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而非垂直管理關(guān)系，不參與其干部任免，也未撥給工作經(jīng)費(fèi)。商業(yè)系統(tǒng)紅十字會的主管部門是商業(yè)聯(lián)合會，而總會對于商業(yè)系統(tǒng)紅十字會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從目前來看則“缺乏有效約束，完全流于形式”。［11］正是這種體制上的漏洞和制度上的缺失導(dǎo)致危機(jī)事件的發(fā)生。“郭美美事件”讓我們看到紅十字會除了要理順外部體制關(guān)系(與政府及政府職能部門)，還要進(jìn)一步深化內(nèi)部體制管理(總會與各地方紅會及行業(yè)紅會)。這說明管理體制理順工作在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中的滯后性以及體制理順中仍存在諸多亟待解決的問題，這需要紅十字會組織正視和認(rèn)真應(yīng)對，需要紅十字會博愛中人和全社會的有識之士迎難而上，依靠社會力量，發(fā)揮群體智慧，適應(yīng)社會變遷，遵循社會規(guī)律，解決紅十字會乃至轉(zhuǎn)型中國慈善公益事業(yè)的這一難題。同時也希望隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，中國紅十字組織以全新的姿態(tài)和飽滿的熱情贏得社會的尊重和擁戴，為人道博愛事業(yè)貢獻(xiàn)力量。

［1］全國慈善組織受捐額劇降近九成［N］.京華時報(bào)，2011－8－26.

［2］鄭功成.當(dāng)代中國慈善事業(yè)［M］.北京:人民出版社，2003:130.

［3］張立明.走出襁褓天地寬——淺議紅十字會機(jī)構(gòu)獨(dú)立的必然性［N］.中國紅十字報(bào)，1994－4－29.

［4］陳躍進(jìn).紅十字會機(jī)構(gòu)設(shè)置的一點(diǎn)思考［N］.中國紅十字報(bào)，1995－11－24.

［5］中國紅十字年鑒編輯部.中國紅十字年鑒·2005/2006［M］.北京:臺海出版社，2007:288－289.

［6］中國紅十字會總會.中國紅十字會歷史資料選編(1950－2004)［M］.北京:民族出版社，2005:189.

［7］杜海嵐.實(shí)施紅十字會法:為何舉步維艱［N］.中國紅十字報(bào)，1998－1－16.

［8］池子華，楊國堂.百年紅十字［M］.合肥:安徽人民出版社，2003:417.

［9］中國紅十字年鑒編輯部.中國紅十字年鑒·2004/2005(創(chuàng)刊號)［M］.北京:臺海出版社，2006:212.

［10］紅十字會改革12年，管理體制“半理順”［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011－7－5.

［11］紅十字會朦朧之禍:業(yè)務(wù)龐雜運(yùn)作神秘［N］.新世紀(jì)，2011－7－4.

D630

A

1002－7408(2012)020－0008－03

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“國家與社會的互動:新中國成立初期中國紅十字會研究”(10YJC770103);寧夏高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目“寧夏紅十字慈善事業(yè)與社會變遷”(2011JY011);北方民族大學(xué)自主科研基金項(xiàng)目“紅十字慈善事業(yè)與和諧社會構(gòu)建”(2011ZQY014)，本文同時受到北方民族大學(xué)博士科研啟動經(jīng)費(fèi)資助。

楊紅星(1976－)，男，河北撫寧人，歷史學(xué)博士，北方民族大學(xué)社科部講師，研究方向:社會組織與慈善事業(yè);鄭紅艷(1979－)，女，內(nèi)蒙古赤峰人，北方民族大學(xué)生科院助教，研究方向:教育學(xué)。

［責(zé)任編輯:黎 峰］