淺議海口市城市外交

谷 寧

一、城市外交概述

城市外交是指“以地方政府為主體，在一國憲政框架下進行的旨在促進國家和地方利益的多元化對外交往活動”①，雖然學界對城市外交的界定尚難統(tǒng)一，但普遍認為其主體是地方政府；外事范圍是非主權事物；既服務于實現(xiàn)城市的國際利益又以促進國家總體外交為目標等特點。

有關城市外交的研究起步較晚，但其相關實踐卻是自古有之，它的變化發(fā)展與城市地位的歷史沿革密切相關。早在古希臘伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭時期，雅典和斯巴達幾乎具備全部的政治與行政權力，包括由其延伸出的外交權與軍事權②。后來，中世紀歐洲出現(xiàn)的城市或城市聯(lián)盟，如意大利的城市國家體系和漢莎同盟，也具有此類“主權式”的外交權力。但在1648年《威斯特伐利亞條約》簽訂后，民族國家逐漸成為國際體系中最重要（有時甚至是唯一重要）的行為體，城市漸漸淡出了以主權為基礎的世界舞臺。當前，雖然主權國家的權力邊界已經受到了不同程度的侵蝕，但不容否認的是，其在國際體系中的主導地位還遠未受到動搖。

第二次世界大戰(zhàn)以來，特別是20世紀90年代之后，地區(qū)政府開始越來越多地參與到對外交往中來，城市外交蓬勃發(fā)展。究其原因，在多種復雜因素的共同作用之外，全球化趨勢的不斷加強是對其影響深遠的時代背景。經濟、信息網絡、人員往來的全球化，乃至于全球問題的日益凸顯，一方面沖擊了民族國家的主權邊界，使其在適應和應對全球化時代的新情況、新問題時，不是“對小問題顯得太大，就是對大問題顯得太小”［1］，于是不得不推動多層次的對外交往活動，或下放或上交一部分主權權力；另一方面則提高了城市發(fā)揮經濟、社會與文化要素擴散聚合的節(jié)點作用的能力，放大了它們的國際利益。作為跨國公司、非政府組織、民間社會團體及其信息網絡（知識）的中心，城市承接了國家下放的一部分經濟與社會文化權力，具備相較以往而言更強的能力與更大的動力來開展對外交往活動。

我國城市外交的發(fā)展，與全球化的世界浪潮有著密切聯(lián)系，同時也具有很多由自身發(fā)展水平決定的特點。改革開放以來，伴隨著我國經濟社會發(fā)展水平的不斷提高，城市化進程逐漸加快，城市地位獲得顯著增強，一批大城市甚至大城市群日益興起。同時，中央將所謂“低級政治”范疇中的部分權力下放，從而奠定了一些有條件的城市對外交往的主客觀基礎。20世紀90年代至今，中央更加重視“民間外交”“城市外交”與“公共外交”，謀求外交工作整體布局的多元化，從而給地方政府外事部門以更大的自主工作空間，促使其從簡單的“迎來送往”式的工作模式，逐步轉化成既配合中央整體外交布局又服務地方經濟社會發(fā)展的多層次外事工作模式。以友好城市交往為例，我國自1973年開展友好城市活動以來，對外結好工作取得不斷進展，到2012年7月27日，我國有30個省、自治區(qū)、直轄市（不包括臺灣省及港、澳特別行政區(qū)）和395個城市與五大洲130個國家的433個省（州、縣、大區(qū)、道等）和1317個城市建立了 1900對友好城市（省州）關系［2］。

外交實踐的蓬勃發(fā)展要求理論研究的迅速跟進，本文的現(xiàn)實意義和理論意義也正在于此：筆者將以海口市城市外交為案例進行研究，總結特定地方政府城市外交的特點并針對其未來發(fā)展進行有益建言。進而謀求見微知著地反思現(xiàn)階段我國城市外交的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展前景。

二、海口市城市外交發(fā)展的基礎與條件

海口別名椰城，位于海南島北部，是海南省省會城市，也是全省名副其實的政治、經濟、文化中心。截至2011年，海口市共有常住人口209.73萬人，約占全省總人口的23.9%；2011年實現(xiàn)地區(qū)生產總值712.75億元，約占全省地區(qū)生產總值的28.3%。這其中，第三產業(yè)占比68.2%，對GDP貢獻率達到了70.4%③。綜合來看，海口市是海南省的一個縮影，其經濟結構有明顯的海島經濟特點，社會人文風貌體現(xiàn)了一個發(fā)展中的現(xiàn)代化、國際化都會的特征。

一般說來，決定城市外交的重要因素包括一國的政治結構及城市的國際利益。而城市的國際利益又由其客觀自然區(qū)位環(huán)境和主觀對利益的認定與實現(xiàn)利益的規(guī)劃（包括這些認定與規(guī)劃的歷史）密切相關。下面筆者將分別進行討論：

首先來看政治結構因素。該因素對海口市城市外交的影響是全局的，也是相對穩(wěn)定的。眾所周知，我國是一個單一制國家④，這使得地方政府不僅在對外交往的過程中不能行使主權行為體才能行使的相關政治權力，也必然要求其對外交往的方略與內容，要與中央的整體外交目標相一致。當然，單一制這一穩(wěn)定的結構并非一成不變，我國中央政府與地方政府的權力關系也經歷了多次微調。1982年《憲法》第三條規(guī)定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”［3］這是指“在堅持中央統(tǒng)一領導的前提下，讓地方能夠根據當地的具體情況和特點，自主地從事經濟、社會、文化事務，因地制宜地貫徹執(zhí)行中央的方針、政策和法律。”［4］這使得地方的相對自主性在根本大法上第一次有了依據。近年來，我國對公共外交的重視程度加強，反映了主觀上謀求外交多元化的努力，也推動著城市外交的不斷發(fā)展⑤。

政治結構對于國內各個城市的影響作用大抵相當，因此，由主客觀條件決定的國際利益，成為一個城市區(qū)別化開展城市外交的決定性條件。海口市的國際利益建立在其自然人文特征的客觀基礎上，并與其主觀建構，如國家的戰(zhàn)略支撐，海南省、海口市依據發(fā)展形勢所指定的經濟發(fā)展規(guī)劃有關息息相關，總的看來，海口市國際利益眾多，在發(fā)展中的地位十分突出：

在客觀基礎方面，海口市位于北緯19°32′～20°05′，東經 110°10′～110°41′，全市土地面積 2304.84 平方公里。從自然條件來看，海口地處熱帶濱海，熱帶資源豐富多樣；從地理區(qū)位來看，海口又是東南亞國家與我國內陸地區(qū)溝通交流的重要樞紐，具有對外開展交流活動的天然優(yōu)勢和歷史傳統(tǒng)。

如前所述，海口具有典型的島嶼經濟體特征。一方面，島嶼較為封閉的經濟環(huán)境，使其發(fā)展更需要依托外部環(huán)境。因此，面向國內和國際兩個外部，形成廣大的經濟腹地是其發(fā)展的題中之義。另一方面，封閉的環(huán)境造就了某種相對獨立性，使其經濟發(fā)展有可能具備內陸經濟體所不具備的特點和條件，形成一些特色經濟模式和競爭優(yōu)勢。海口的地理位置決定了它在歷史上就是著名的僑鄉(xiāng)，為數眾多的華僑主要分布在東南亞各國，是海口市與東南亞諸國發(fā)展各方面交往的天然紐帶。

在主觀方面，從經濟社會發(fā)展規(guī)劃來看，海口市的發(fā)展獲益于國家對海南省發(fā)展的重視。1988年，海南建省并建立經濟特區(qū)，對外開放進入了新的一頁。2009年底，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》公布實施，標志著海南建設國際旅游島上升為國家戰(zhàn)略。而在《海南省國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年(2011-2015 年)規(guī)劃綱要》中［5］，推進海南國際旅游島建設成為統(tǒng)攬海南社會經濟發(fā)展全局的戰(zhàn)略核心。由此，海口市的國際利益在發(fā)展中的重要性大大提高：無論是世界一流的國際旅游島建設，還是國際經濟合作與文化交流的重要平臺，海口市在會展經濟、國際游客入境旅游、舉辦各類國際體育賽事和大型論壇以及國際人才引進上，都需要更多的國際資源，其發(fā)展甚至在某種程度上取決于其國際化程度。因此，可以說海口市的國際利益巨大，開展城市外交的動力強勁。

三、海口市城市外交的開展及其特點

海口市的對外交往，就其目的來看，可以概略地分為“服務國家總體外交”和“服務地方經濟發(fā)展與穩(wěn)定”兩個層面。前者主要包括配合中央外交主管部門，在博鰲論壇、金磚會議等重要外事活動中做好國賓的接待工作，以及在友城交往中積極開展地方援非工作等；后者則涵蓋更為廣泛，其中，在雙邊領域，友好城市外交是海口市外事工作的重點品牌。自1990年9月5日與澳大利亞達爾文市建立友好城市關系以來，截止到2011年12月，海口市已經與22個國外城市建立了友好城市關系，遍及世界各大洲。以友城交往為紐帶，海口與國外友城開展不同層級的互訪，推動各領域交流，樹立了良好的城市形象；而在多邊領域，海口市在2007年加入UCLG（世界城市和地方政府聯(lián)合組織）后，于2010年繼任UCLG亞太區(qū)理事會理事城市，并當選為UCLG世界執(zhí)行局成員和理事會理事。2011年，海口還成為Metropolis（世界大都市協(xié)會）會員城市。此外，海口自2008年起，已經連續(xù)舉辦了四次“海口—東盟國家總領館對話會”。除了多邊與雙邊的外事工作，海口還積極引進海外高層次人才，在2009年4月創(chuàng)立了海口市海外智囊團，借助“外腦”建言獻策城市發(fā)展設計規(guī)劃⑥。

綜合分析以上述而未盡的外事工作，不難發(fā)現(xiàn)海口城市外交有如下幾個主要特點：

第一，城市外交服務經濟社會發(fā)展的意識很強，促進作用明顯。

一般說來，由于城市在外交領域不具備國家的主權屬性，且我國地方政府落實中央以經濟建設為中心的精神，以推動經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展作為工作重點，地方外事工作服務經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，應該是一個普遍特征。但是，因為國內各地區(qū)經濟發(fā)展水平的不平衡、區(qū)位環(huán)境等因素導致的城市國際利益不盡然一致，且考慮到國家的外交布局有一個歷史變化的過程，目前各城市外交工作的發(fā)展水平仍舊參差不齊，一些城市的外事工作還有很大發(fā)展空間。相較而言，海口市的城市外交比較充分地體現(xiàn)了“外交是內政的延續(xù)”這一論斷：引智工作組建起海口市第一個海外智囊團，借“外腦”建言獻策——建設軌道交通、主題公園、發(fā)展生態(tài)旅游等建議已經被列入海口市“十二五”規(guī)劃；推廣APEC商務旅行卡，方便企業(yè)走出去，促進其對外經貿交往；組織舉辦“海口—東盟國家總領館對話會”，借這一定期的對話機制，尋求與華僑眾多的東盟國家發(fā)展旅游、港口物流、現(xiàn)代高效農業(yè)等多領域的合作；借助友城交往和UCLG（世界城市和地方政府聯(lián)合組織）、Metropolis（大都會）等國際舞臺，推動并拓展文化與教育、經濟與社會等領域實質項目等等外事工作品牌項目，有效服務了海口的發(fā)展。2012年7月20日，海口在廣州舉辦了對外經濟推介會，而這一活動由其外事僑務辦公室負責推動，足見其外事工作的服務功能與服務理念。近日，海口市獲得外交部首批授予的“服務國內發(fā)展突出貢獻獎”，也是對此特點的有力佐證。

第二，海口市城市外交品牌眾多，層次豐富有序。

“創(chuàng)品牌、樹形象”是海口市外事僑務辦的工作指導思想之一，這其中，打造地方外事工作品牌，既可以讓精品外事工作有效傳承下去，也可以構建展示地方對外形象的載體，是兩個理念的核心所在。不難看出，前述眾多海口市外事品牌，形成了層次豐富、清晰有序的整體結構，涵蓋了外事有機體的方方面面。之前已經介紹了海口城市外交的雙邊、多邊層次，事實上，雖然城市不能與國家進行對等交往，但海口外僑辦在接待重要外國元首及其隨行人員訪問的過程中，也常常發(fā)揮主動性，把握機會介紹宣傳海口的相關情況，為其他領域的進一步交流奠定了一定基礎；從對外交流合作的領域來看，旅游、經貿無疑是發(fā)展重心，教育、醫(yī)療在合作中互相學習和促進，文化、體育等團體交流互訪也十分頻繁；在外事活動的參與者層面，既有城市領導者之間的高層互訪，有各政府專門機構、民間團體的交流，也有不同城市市民間的互動。特別值得一提的是，城市外交工作不僅給海口市民打開了走出去進行教育交流、專業(yè)培訓甚至就業(yè)的窗口，并提出了“外事+旅游”模式，還策劃實施了“海南國際旅游島·外國友人與我同行系列活動”，借助外國友人作志愿推廣員宣傳海口，助推國際旅游島建設。

第三，在實踐中注重總結工作經驗、創(chuàng)新外事理論。

城市外交在我國乃至世界范圍內，仍然是一個需要不斷探索的新課題。特別是當前我國面臨的外部環(huán)境多變，需要在新情況下應對的新挑戰(zhàn)很多，這就要求各級職能部門有效地總結既往經驗，努力匯聚形成可以指導以后實際工作的創(chuàng)新型理論。在中央放活地方外事工作的總體思路下，海口市提倡“大外事”模式，對內統(tǒng)籌外事、僑務、引智資源，對外協(xié)調各區(qū)和市商務、旅游、宣傳、文體、教育和衛(wèi)生等職能部門，形成了重視整體外事工作效果，重視促進推動各部門聯(lián)動，重視外事工作的社會經濟發(fā)展服務職能的工作思路和外交理念。新模式、新理念、新思路的形成，從研判如何協(xié)調中央與地方的外事工作訴求，在有限的資源中化解張力、實現(xiàn)共贏中得到了啟示，從友城工作中挖掘經濟與社會的配套項目時取得了經驗，從全省、全市的發(fā)展需求中獲得了指引。一言之，是在長久以來的外事工作中，深入領會中央外交思路，不斷總結地方實踐經驗的過程中形成的。這些理論的循序漸進，持續(xù)創(chuàng)新，應可不斷反哺海口市城市外交的具體實踐。

四、對海口市進一步開展城市外交的建議

“十二五”期間，海南省將繼續(xù)舉全省之力，以國際旅游島建設統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局，打造開放之島、綠色之島、文明之島與和諧之島。這意味著作為省會城市，海口市的城市外交工作在海南省國際化的浪潮中將發(fā)揮更加顯著的作用，服務經濟和社會發(fā)展更加大有可為。站在新起點上，迎接新機遇與新挑戰(zhàn)，把握國際國內兩個大局，依據業(yè)已取得的成績，針對其未來發(fā)展的方向，筆者對海口城市外交提出如下建議：

其一，海口城市外交的發(fā)展可以不斷向下延伸，更加注重草根化。

更加注重草根化即是促進城市外交更加親民。這意味著不僅要在外交目的層面為市民謀利益，還要在內容形式上與民眾更貼近，促成市民更多地參與其中。當前，中央十分重視開展公共外交，這既得益于全球公民社會不斷成熟的情勢推動，也是我國更加注重社會管理、建設和諧社會的題中之義。公共外交的特點正是更加重視民間外事交往和公民個人作為外事活動的主體進行的互動交流，而城市外交則是公共外交的一個重要分支。城市作為與廣大公眾密切相關的中層行政單位，其外交工作應該在與公眾息息相關的領域有序、廣泛地開展。

如何讓市民對城市外事活動“有感”，使外事主體不再局限于政府人員或政府機構，在利益推動和情感交互兩個層面，海口城市外交都大有可為。海口市外僑辦制作外事主題年歷對市民分發(fā)，組織市民參與友城交往、特別是在友城交往中的教育合作和文化交流方面吸納更多民眾使其受益，延攬外國人做海南的對外宣傳員等等做法，都取得了良好效果。在未來，可以考慮不斷豐富形式，繼續(xù)提高公民參與水平。例如，可以考慮與海口市青年志愿者工作實現(xiàn)聯(lián)動，建立健全一系列配套保障機制，與團市委共同培養(yǎng)一批高素質志愿者（團體），促成青年志愿者參與、服務海口重要外事活動常態(tài)化。一方面，在海南進一步國際化的形勢下，海口市的青年志愿者也需要面向國際不斷提高自身素質；另一方面，城市外交需要公民參與，而海口市的外事行政資源也相對短缺，需要獲得更大輔助。因此，在外事活動中向外界展現(xiàn)城市志愿者這張靚麗的名片，可以有效實現(xiàn)兩者的結合與雙贏。

其二，海口城市外交的發(fā)展可以不斷向上拓展，逐步延伸至云端化。

云端化借用的是一個當下時髦的詞匯，主要是指網絡時代的數據共享和存儲的云技術。網絡時代，遠在他方的人要了解海口，最直接的方式是通過互聯(lián)網實現(xiàn)數字訪問，因此，海口的吸引力可以是現(xiàn)實中的沙灘海岸，更可以是虛擬世界的3D動畫，實景展示，人機互動。建造更生動，各部門網絡窗口更協(xié)調的海口外事工作主題網站，將有利于城市外交點對點的宣傳。

城市外交的數字化服務與網絡虛擬社區(qū)建設，需要一定的智力支持和資源保障，建成遠非一朝一夕之功。目前，可以先完善政府已有的網絡窗口資源，并利用現(xiàn)有較為成熟的網絡平臺逐步加強與外界的數字化互動。對外僑辦等職能單位的主頁，要注意網上信息準確、及時的更新，并與上級和兄弟單位溝通，保持信息交互的同步；同時，利用海口市已有的一些全國知名的網絡社區(qū)平臺——如天涯等在國內外已有較強影響力的網絡社區(qū)，開辟專門社區(qū)版塊，擴大城市外交的影響力和知名度，動員更多的公民參與其中。

其三，海口城市外交的發(fā)展可以不斷深入探索，繼續(xù)加強理論化。

實踐更新理論，理論反哺實踐一直是海口外事工作的特點。在海口城市外交的進一步發(fā)展中，這個特點應該堅持并進一步加強。在對已有經驗進行總結之外，海口市外事工作想要在新的發(fā)展階段，保持創(chuàng)造性，就必須進一步加強理論的超前研究，緊跟時代發(fā)展步伐。筆者認為，這些研究可以依據理論視野分層進行：在全球層面，注重追蹤全球公共外交相關理論的發(fā)展和國外其他城市在城市外交中的有益理論探索；在國內層面，注意探討如何使中央與地方外事工作在具有一定張力的情況下，實現(xiàn)更大的共贏——地方將不僅滿足于相對被動地服務中央外事，更要具備一定主動性，在可被允許的范圍內積極作為，有效輔助中央的多元外交工作；在城市自身層面，充分了解各領域各部門的訴求，研判社會部門間及行政主體間資源進一步整合的可能，努力加強城市外交工作在內部的行政通暢性。總之，當前需要關注的理論熱點很多，這些理論研究的突破，可以幫助一線外事管理者，不僅注意一地的訴求和利益，同時能在兼顧國際國內局勢的情況下，作出政策判斷。

草根化、云端化、理論化當是未來海口城市外交工作繼續(xù)著力的重點。當然，此三個方面是相互聯(lián)系的。舉例來說，數字化社區(qū)正可以吸引更多的民眾，特別是青年人參與到城市外交中來，也就加強了城市外交的活力，而理論研究無疑一直是任何實踐的智力支撐和引導。

綜上所述，筆者借對海口市城市外交工作的觀察，分析了當前形勢下城市外交對經濟與社會發(fā)展的促進作用。雖然我國面臨的國內外形勢日趨復雜，但是經濟發(fā)展的大局沒有改變，外交多元化的進程仍在繼續(xù)，趨勢不斷加強。因此，更加重視城市對外交往，拓展城市外交領域，維護并擴大城市國際利益，將不僅有利于拓展城市經濟與社會可持續(xù)發(fā)展的國際空間，也將有利于推動國際社會向更加多元化、多樣化的方向邁進。

注釋：

①“城市外交”這一概念已引起廣泛討論并逐漸被外事部門和學術界普遍使用，如中國人民對外友好協(xié)會前任會長陳昊蘇認為，城市外交是一種半官方外交，在總體外交中占有獨特位置。參看陳昊蘇《民間外交論》，相關學者觀點參看龔鐵鷹。《國際關系視野中的城市：地位、功能及政治走向》（《世界經濟與政治》，2004年第8期）以及楊勇《全球化時代的中國城市外交：以廣州為個案的研究》文章內容。

②值得注意的是，古希臘時期的城邦與我們目前的城市并不相同，它是涵蓋城市和周圍農村地區(qū)，具有一整套政治體制和樸素國家觀念的某種政治實體，所以有的學者也稱其為“城邦國家”。

③相關數據根據《2011年海口市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》以及《2011年海南省經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計監(jiān)測結果》計算而來.

④需要特別說明的是，“一國兩制”政策使香港、澳門作為特別行政區(qū)享有高度自治權，但該政策并不與國家的單一制相矛盾，“一國兩制”的前提正是維護國家主權的統(tǒng)一和領土的完整。

⑤胡錦濤同志在第十一次駐外使節(jié)會議上發(fā)表重要講話，指出公共外交作為總體外交的重要組成部分，是新形勢下完善我國外交布局的客觀要求，也是我國外交工作的重要開拓方向；楊潔篪也在《求是》雜志撰文指出，要努力開拓中國特色公共外交的新局面。

⑥以上內容根據近兩年的《海口市國際交流大事記》總結得出。

[1]安東尼·吉登斯，周紅云，譯.失控的世界[M].江西：江西人民出版社，2001：9.

[2]中國國際友好城市統(tǒng)計[EB/OL].中國國際友好城市聯(lián)合會網.http://www.cifca.org.cn/Web/YouChengTongJi.aspx.

[3]中華人民共和國憲法[EB/OL].人民網.http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

[4]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社,2006:17.

[5]海南省國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[EB/OL].海南省人民政府網.http://www.hainan.gov.cn/data/news/2011/03/124176/.