農村居民集中居住的土地產權調整與利益主體協調
——以四川省為例

郭正模

農村居民集中居住的土地產權調整與利益主體協調
——以四川省為例

郭正模

適度集中后的農村居住格局對改善農村居民的居住質量、提高農村居民的生活水平；合理利用和配置城鄉土地資源有積極的促進作用。農村居民集中居住的各種模式，都涉及到土地的產權變動問題，其中核心是農戶的宅基地產權的變動和收益關系的變化問題。推行農村居民集中居住必須充分考慮有關利益主體的得失和科學協調。要加強對農村集中居住的因地制宜和分類指導，堅持統籌規劃、有序實施，優化完善農村集體建設用地流轉的收益分配機制，充分保障村民的財產權益，進行合理的經濟補償等。

農村居民；集中居?。煌恋禺a權；利益主體

一、農村居民集中居住的經濟社會背景和條件

改革開放30年來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，我國經濟社會得到長足的發展，人口城鎮化水平大幅度提高，農村勞動力資源通過大規模的省內外轉移得到較為充分的利用。經濟社會結構的轉型和城鄉人口空間分布的調整，與世界經濟社會發展的共同趨勢和歷程有相似特征，但也對目前農村居民的居住狀況提出了新的挑戰。從世界各國的歷史發展過程來看，隨著經濟、社會結構的轉型，尤其是人口城市化的推進，有必要使農村居民向集中居住的生活、生產方式轉變。適度集中后的農村居住格局都對改善農村居民的居住質量、提高農村居民的生活水平，合理利用和配置城鄉土地資源有積極的促進作用。

“農地”問題是“三農”(農村、農業、農民)問題外的一個更為復雜的深層次問題，如節約和集約化利用稀缺的城鄉土地資源，有效保障18億畝耕地和補充新的耕地來源，切實保障農民對土地的合法權利，切實提高農村土地的利用效率和實現優化配置等。其中有必要系統調查和研究農村居民的分散居住情況，分析其產生和形成的復雜原因，深刻了解妨礙農村宅基地利用效率提高的產權制度等方面的不合理安排，以及深刻認識農村集中居住涉及的利益調整關系等問題，以提出促進農村居民居住合理集中的措施與政策建議。

四川省是一個人口大省和農業大省。全省農村人口約占全省人口的三分之二。據第二次全國農業普查主要數據公報，2006年年末四川全省共有4565個鄉級行政單位，52441個村，1586萬住戶(其中在農村居住1年以上的家庭戶1255萬)，平均每戶人口規模約3.7人。2006年當年四川農村居民平均每戶擁有住宅面積131平方米；人均住宅面積約35.4平方米。有99.7%的住戶擁有屬于自己所有的1處住宅，但還有51.2萬戶(占3.3%)和1.7萬戶(占0.1%)的農戶擁有2處或3處以上住宅。四川農村居民的住宅類型結構為：平房926.6萬戶，占60.7%；樓房525.8萬戶，占34.57%；其他71.0萬戶，占4.7%。四川農村居民按住宅建筑結構的分類為：鋼混結構56.7萬戶(3.7%)；磚混結構491.2萬戶(32.3%)；磚木結構646.8萬戶(42.4%)；竹草土坯結構311.2萬戶(20.5%)；其他結構17.5萬戶(1.2%)。

四川農村居民居住點的總體布局特征為：鄉村聚落的基本單元以獨立戶、院落為主，呈非均勻分散，疏密相差懸殊。地理分布多呈帶狀(沿國道、集鎮、河流)分布，或零星散點分布。這種分散居住的特點是自然地理環境、生產經營模式、經濟發展水平、人口流動特點、土地產權制度安排等各方面的因素決定的。

二、 農村居民居住集中推行中的土地產權調整特征

改革開放以來，四川省農村居民居住集中開始呈現步伐加快的趨勢。尤其是在本世紀初新農村建設推動下，農村居民集中居住更是成為鄉村現代化建設的一大基礎工作。近年來，四川省各地根據具體條件積極探索，形成了一些實踐模式。其主要模式的土地產權調整共同特征為：仍然屬于農村集體內部產權和空間位置的調整，有關居民仍然為農村集體組織成員身份。有關模式也存在一些差別：

(一)新農村建設模式。本世紀以來政府推行的新農村建設，其中包括村容村貌整治和路、水、電、氣等生活設施，以及教育、文化、衛生等社會事業建設。政府為了提高公共服務的效率和公平程度，往往規劃和實施一些分散居住的農戶向村域內的一些自然村聚居點集中居住。由于集中安置實行居住面積的定額標準和住房多層化，使居住土地容積率提高，因此一般戶均宅基地面積有所減少，土地產權調整和變化不大，主要通過村民自治協商解決。集中居住后的家庭收入來源往往形成多元化格局。新農村建設的居住集中的資金投入部分來自政府項目補助，多數為農戶自籌或低息貸款。

(二)工程建設移民安置模式。國家重點工程，如大型水利電力項目、鐵路、高速公路、機場項目、生態保護區建設項目等大都會出現此種類型的農民集中居住模式。其機制是利用項目建設投資所形成的搬遷契機和補償資金，由當地政府統一組織、規劃，將需搬遷安置的農民移民集中到規劃居住點，從而形成移民安置型的農民集中居住模式。實施部門為工程建設單位和工程所在地的政府部門。在形成移民安置型農民集中居住模式的過程中，往往會涉及農村村落重構與土地的開發整理，如各自然村內部的調整，將零散布局優化為組團布局；在新定居點附近開發出耕地、園地等供移民從事生產活動。集中居住的農村家庭的宅基地空間位置發生變化，家庭承包土地的位置和數量也往往有所調整。生態移民工程的實施部門為扶貧部門，搬遷經費來自于政府的扶貧專項資金。新移民的土地一般由其他農村集體土地中調劑出來，供新移民使用。但往往形成土地產權關系不明晰的后遺問題和新舊居民的利益沖突。

(三)土地整理驅動模式。本世紀以來,農村宅基地已經成為我國耕地數量和質量補充的重要來源之一。一般通過土地整理后可增加耕地面積5～10%左右(增加面積來源于耕地毛面積中的田邊地角、田間林地、草地、道路；以及農房等非耕地的地類轉變)。如四川成都市大力推行的鄉村居民點集中的鄉村工程，一方面改善了農村居民的居住條件和環境,但政府也有通過減少農村居民的人均居住占地面積，置換出政府迫切需要的耕地占用指標，用于發展城鎮和工業集中開發區的“功利性”目的。隨著農村土地整理的廣度與深度的擴張，“拆院并院”、城鄉土地統籌與“城鄉建設用地指標增減掛鉤”等政策的實施，形成了土地開發和農民集中點建設的資金來源，促進了農村建設用地向城市建設用地的轉化。這種模式必須依托土地整理驅動機制，利用新增耕地指標的流轉和調配，為形成農民集中居住點提供資金，地方財政也可能利用新農村建設等項目提供一定的資金，其余資金為農戶自籌。

(四)農業產業化模式。這種模式在四川的大型農業生產基地、都市農業開發區、城郊農業發展區等地區比較普遍。在實踐中，四川各地的現代農業示范園、工廠化畜禽養殖基地、旅游觀光農業園周邊，催生了若干的農民集中居住新區與組團。這些現代農業園區不僅為集中居住新區與組團的農村居民提供了就業機會與就業載體，相關的公共基礎設施也為農民集中居住與組團的建設提供了外部經濟效應。這種模式的農戶宅基地位置和面積會發生調整，但承包地產權往往通過集體出租方式長期流轉給農業產業化公司。

(五)災后重建集中安置模式。5·12汶川特大地震發生后，四川在災后重建中，目前有空間的“異地安置”、“原址重建”模式，資金籌集的“政府補貼”、“社會聯建”模式，規劃實施的“統規統建”、“統規自建”等模式。由于政府對農村受災家庭房屋重建的經濟補貼有限(每戶1.5～2萬元)，所以需要多渠道引入資金加快恢復重建工作。但其中引入民間資本的“社會聯建”方式涉及集體土地產權上的法律障礙問題，目前有關部門政策規定只限定在災區施行。由于政府主導統籌按集中居住點規劃，群眾也急于進入新建住房以安居樂業，從而在災區較快就形成了一些集中居住點。這一模式中多數農戶的宅基地空間和面積都有所調整，但政府的社會救濟性質明顯，多數農戶都積極支持和比較滿意。

三、農村居民集中居住的經濟利益主體及其關系

農村居民集中居住不僅是人口定居點空間位置的調整過程，同時也是有關利益主體的經濟利益的調整過程。農村居民集中居住要順利推行，必須充分考慮有關利益主體的得失。在多數居住集中的模式中，這些利益主體主要有：

(一)政府。政府往往是農村居民集中居住的倡導者和直接推動者，如積極開展新農村運動以改善農村面貌，重新規劃居民聚落點，實行集中居住。有的地方政府為了擴大農業產業化規模，通過土地開發整理等政府工程，將零散居住的農戶集中到一起居住。但一些地方政府的行為中往往也帶有明顯的功利主義色彩。如許多地方政府領導人主要是為了突出政績；不少地方政府為了經濟開發，取得新的建設用地置換指標，利用城鄉建設用地增減掛鉤的特殊政策，更是加快了農村居民集中居住的步伐。地方政府通過農村居民居住集中的活動，不僅可以取得政績收益，也可以節約農村公共服務的成本，還可以通過新增土地指標市場拍賣價與開發成本的差價，取得地方的土地財政收入。進一步講，圍繞農村居民集中居住進行的鄉村建設活動，可以帶動一系列產業的發展，增強地方經濟的活力。但一些經濟落后地區的政府因建設用地指標相對充足，加之未享受城鄉建設用地增減掛鉤的政策，一般對農村居民點規劃和集中居住就缺乏動力。這些地區的農村普遍仍然處于分散居住狀態，即使有集中居住也往往是新農村建設的少數樣板。

(二)鄉村社區。鄉村基礎組織是集中居住的直接動員者、組織者和受益主體。在分散居住程度高的農村，村組織往往是空殼經濟體，缺乏有效管理和組織村民的經濟能力。因此農村社區希望借助政府的組織和支持，通過集中居住來擴大集體公共用地規模和改善當地的社區居住環境條件。鄉鎮基層政府和村組織往往可以通過集中居住爭取政府的項目資金，完善鄉村的基礎設施和公共服務投入。因此鄉村社區作為利益主體，普遍支持開展集中居住的工作。農村居民集中居住一般都發生在本村地域內部，在村地域范圍形成1～3個集中居住點，客觀上有利于村集體組織的管理。但調查訪談中發現，基層干部往往考慮到集中居住后基層組織的事權增加，但財權卻可能更加不對稱，一般對集中居住所節約的集體土地收益全部由上級政府控制不滿意。希望能夠分配一定比例的土地收入由他們掌握，作為增加的工作經費補償和集中居住后的公共產品、公共服務投入的開支來源。

(三)農村居民。農村居民是集中居住的直接利益攸關群體。農村居民集中居住無疑會給廣大農民帶來許多好處，主要體現為：可以明顯改善農村居民的居住條件和生活質量，如集中居住后享受到自來水、供電、道路的好處。農民在商業、醫療、養老等方面的福利也會明顯改善。因此農村居民普遍持擁護態度。但也發現在實際的集中居住運作過程中，不排除產生部分農民的利益損失和對生產生活帶來新的問題。一是在經濟發達地區，由于家庭經濟收入已經不依靠種養業，同時家庭成員為老人、婦女和未成年兒童等，農民在集中居住后，對改善了生活居住條件比較滿意。但也有一些農戶因集中居住減少了房屋出租的租金和從事“農家樂”等收入。調查發現成都市一圈層推行的阻力大于二、三圈層。二是對經濟欠發達地區的農戶，集中居住后往往失去從事庭院經濟活動的基本條件，經濟收入和家庭生產時間的有效利用受到損失。有的地方在集中居住點附近建立公共養豬舍來解決矛盾，但也存在如公共防疫、飼料存放等各種新的風險和問題不好處理。三是集中居住后農戶到家庭承包地的勞動半徑擴大，增加了農業勞動強度和生產管理成本；對運輸工具、道路等生產條件也提出了新的要求。集中居住有可能帶來農業經營粗放的負面效應。四是集中居住后一般還會提高生活成本，增加食品、水電、文化、物業管理等現金開支，使一些經濟條件較差的家庭出現開支困難。也有一些人不習慣住樓房或新的人際環境。五是有的家庭已為集中居住的建房而背上貸款、借款等債務。

(四)土地開發和建筑機構。這些機構既有政府下屬的企業，也有民營股份制等性質的企業。在目前的體制下，這些機構都具有謀利的行為動機。這些機構通過對新農村建設、土地開發和村莊基礎設施建設的項目承包，取得政府補貼或稅收等優惠，獲取企業利潤和經營收入。如四川災后重建中的許多“統規統建”項目，一般由開發商出資建設集中居住居民點，同時將原宅基地開發為新增耕地，企業取得耕地指標后在通過土地市場拍賣，獲得土地指標的收益。最終可以補償其建設投入和有所盈利。因此這些機構基本為農村集中居住運作的受益者。

由上面的利益主體分析可見，在集中居住的過程中，農民既是受益者，但部分家庭也往往可能成為利益的受損者。他們缺乏利益申訴的話語權，利益容易受到侵害。國內新聞媒體不乏報道一些地方政府和開發機構出于急功近利等動機，用強制方式將農民的房屋拆遷，使農民“被上樓”的情況。而基層社區在集中居住點形成后的后期管理成本問題也需要切實解決。

四、 農村居民集中居住涉及的土地產權問題

產權的本質是排他性的收益和福利的預期。農村居民集中居住的各種模式，都涉及到土地的產權變動問題，其中核心又是農戶的宅基地產權的變動和收益關系的變化問題。土地產權的調整和交易關系是否科學和公平，對順利推行集中居住至關重要。

(一)目前我國有關集體土地的法律和政策不能正確反映和科學界定集體土地產權交易的本質特征。目前農村居民集中居住推行的“以地換房”方式，是以減少宅基地面積和部分庭院經濟損失來換取居住環境與房屋質量改善。但政策規定農民只有宅基地的使用權而不允許進行自主交易，法律上不承認農村家庭對宅基地擁有土地產權和可以進行市場交易，而是將“以地換房”界定為國民收入再分配的政府對集中居住家庭實行補貼的性質。

(二)農村實現集中居住后的土地產權制度安排并沒有根本解決農村住房和宅基地的閑置現象。集中居住使農村土地的集約化程度有所提高，但由于缺乏自由交易的機制和制度，集中居住后的房屋使用效率并不高。如集中居住后的農民非農就業傾向更明顯，大量農村青壯年外出打工，家里往往為留守老人、婦女和未成年兒童。調查發現，四川災區一些災后重建的農戶領取政府的建房補助修好集中居住點的住房后，又全家外出打工，使許多集中居住點的住房空置。

(三)一些地方存在政府行政強制農戶集中居住的土地產權“非自愿交易”情況，使一部分農民的土地產權利益受到侵害。一些新聞報道揭露了在集中居住工程運作中出現的農民“被上樓”現象，往往出自地方政府的急功近利行為和商業化公司的違規、違法舉措，以及集體少數負責人的暗箱私下交易行為。最終都是對農民土地產權的侵害和合法利益的剝奪。

五、協調農村居民集中居住利益主體關系的建議

(一)加強對農村居民集中居住的因地制宜和分類指導

當前和今后一個較長時期里，四川省在縣域層面的農村居民點布局規劃和策略的主要思路是：平原地區提倡合理集中、丘陵地區適當集中、山區適度分散。經濟發達、勞動力轉移穩定地區先行，經濟欠發達、勞動力轉移有一定規模但不穩定的地區積極試點推行，經濟落后地區借助扶貧等項目穩妥開展。要根據各地政府的財力和農民群眾的需求愿望，確定合理的集中點規模和標準?？傮w上按照方便多數居民就地、就近就業和便捷出行就業的標準，以拆除獨立居住點、院壩聚居點為主，引導農村居民向中心村或新的集中村集中居住。要充分考慮當地農戶的經濟能力和目前的居住條件，以及集中搬遷的經濟損失。如當地農民已經普遍自建鋼混結構住房的農村，一般不易推行集中居住，而在普遍處于磚木結構住房的農村，容易得到廣大農戶的支持，可以作為集中居住推行的重點。

(二)堅持農村居民集中居住的統籌規劃，做到有序實施

要充分注意各個地區農村經濟社會發展特點和階段，提出合適的農村居民點發展策略。在規劃編制過程中，主要考慮產業發展水平、就業結構、居民收入水平、重大基礎設施建設用地需要、生態環境條件和保護等因素，分階段、分期實施和預留空間。先組織部分農村家庭集中居住，逐步引導其他家庭向集中點集聚。如在四川丘陵地區，行政村范圍內一般可考慮1～3個集中居住點，在加強農用道路質量和密度的基礎上，將農戶的農業生產半徑控制在2公里以內。農戶住房附近還應當合理安排集中的曬壩、飼養房等集體公共設施，以方便定居點群眾的生產、生活活動。

(三)優化完善農村集體建設用地流轉的收益分配機制

要建立城鄉建設用地增減置換機制和新增耕地指標收益用于居住集中建設的機制，以形成穩定可靠的建設資金主體來源。配合其他部門對新農村建設的財政轉移支付、民間資本等資金投入，推動居住集中在經濟欠發達地區積極擴展。要將集中居住和非農產業發展、擴大就業、社會保障等工作有機結合，按照系統工程方式推進。在科學、合理的參與者“多贏”機制下，使政府在保護耕地的前提下取得發展城市、工業的土地來源和加快發展的條件；使建設開發商和機構取得房屋開發經營機會和合法的開發收益；使廣大農民將凝固的宅基地財產化，轉化為家庭資金，及時改善生活環境和提高生活質量。集中居住節約的農村集體建設土地所產生的收益，除了給予農民住房建設補償費外，還應當返還一部分給村集體經濟組織和鄉鎮。同時保證開發的企業有合理的利潤水平。建議盡快制定出全省的管理辦法，按土地凈收益的10%～20%比例返還給村集體組織建立公共服務基金，作為公共設施維修、管理等費用開支的來源，或解決村民的社會基本養老保險、失業保險、醫療補助等開支，以調動村集體從事公共服務的積極性，解決集中居住后的運作費用問題。

(四)堅持居住集中的村民自愿原則，充分保障農民的財產權益

要充分尊重農民的意愿，凡是當地農村居民不認可的、不接受的，就不能強制推行。要賦予當地農民對規劃、實施的參與權。如通過召開村民代表會、村民大會，把村莊整治規劃和今后發展的設想，提交給廣大村民反復討論，由群眾自主選擇整治的標準和方式，不依靠政府自愿投工投勞、出資搞整治。各試點村建立了村民自治監督小組、新農村建設議事小組，對村莊整治的實施過程進行全程監督，對投工投勞、土地調整等具體事項進行協調。原宅基地復墾的耕地，仍作為原農戶的承包地自主使用。一些地方政府為了增加土地財政收益或獲得土地指標，強制農民集中居住的做法，應當堅決加以制止。

(五)按照市場交易的公平原則，對農戶宅基地放棄、減面置換進行合理的經濟補償

對一些已經轉移到城市、城鎮定居和穩定就業的農村家庭，如果這些家庭愿意完全放棄、騰退宅基地，以及退出承包地，可利用耕地指標收入對其進行財產性質的合理經濟補償。在實踐中，宅基地的市場價格可以通過復耕換取建設用地的計劃指標的出讓價格，較直接地表現出來。如果政府據此對完全放棄農村宅基地并退耕的“農轉非”家庭進行財產意義上的經濟補償，顯然對這些家庭放棄和置換宅基地有一定的吸引力，有利于補充耕地和減少農村房屋土地的閑置現象。建議政府研究并制定有關的政策和實施管理辦法。對農村集中居住而置換出的宅基地，按面積、價格以新房等形式補償給農戶。宅基地補償標準以當地的情況為準。放棄的宅基地恢復成耕地后，由原宅基地主人作為承包地使用，或由集體再承包給其他成員，以增加農業的產出。

(六)對集中居住點的農村居民實行新的住房保障模式

建議原則上應當全面停止集體對新分家和婚姻遷入成員新劃撥宅基地的集體土地管理辦法，而實行集體內部有償轉讓的新政策，以解決“一戶多宅”和閑置問題。對農村今后出現的有宅基地需求的農戶，可實行與退出宅基地農戶協商交易方式解決；也可采取在集中居住區租用其他家庭的住房方式解決。成都市目前在城鄉統籌試點中開始推行鄉村公租房模式，開辟了農村居民住房保障的新途徑。允許城市郊區農村集體建設用地建設公租房，為城市流動人口提供住房保障，也為農村居民增加財產性的租金收入。

〔1〕石清霞.加快城鄉經濟社會一體化〔J〕.現代農業科學，2008,(10).

〔2〕吳勇.四川省農用土地資源可持續利用研究〔J〕.西華師范大學學報，2004,(1).

〔3〕郭正模.統籌城鄉發展中的土地二元制度障礙與突破當代經濟〔J〕.2010，(9).

〔4〕吳玉英.村民自治制度下廣東農村基層民主政治的發展〔J〕.廣東行政學院學報，2008,(5).

〔5〕戴子剛.當前農民集中居住面臨的困難與對策—以江蘇為例〔J〕.現代商業，2008,(14).

〔責任編輯：王喜梅〕

F301.3

A

1008-9187-(2012)03-0102-05

四川省人民政府2010年重點調研課題“四川省農村居民分散居住的現狀與對策研究”

郭正模，四川省社會科學院經濟研究所研究員，四川 成都 610072。