新階段社區發展理念下的扶貧開發策略

袁 泉

新階段社區發展理念下的扶貧開發策略

袁 泉

增收減貧的貧困治理策略在一定時期有其重要價值，隨著我國扶貧開發工作進入一個新階段，這一策略的局限也開始顯現。增收減貧只是一種權宜性策略，增加了來自市場的風險，同時忽略了村落生態與文化傳統價值。指出這一策略的局限，并非要對之進行否定。社區發展作為一種發展理念，能夠彌補這一策略的缺失，推進我國新階段的扶貧開發工作。保護地方傳統文化、再造公共生活空間以及促進農民組織發展是實現貧困地區社區發展的可行路徑。

扶貧開發;增收減貧;社區發展;社會政策

2011年12月，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要 (2011-2020年)》，作為今后十年扶貧的綱領性文件，標志著我國扶貧開發事業進入了一個新階段。過去十年，我國的扶貧工作取得了舉世矚目的成就，為世界反貧困事業做出了突出貢獻。但經濟社會發展結構尚處于轉型過程中，我國未來十年扶貧開發形勢依然嚴峻。在這樣一個新的起點，總結過去十年扶貧政策得失，分析借鑒新的發展理念有助于在扶貧實踐中更好地落實新綱要新要求。

一、增收減貧扶貧策略及其局限

發展主義以經濟增長為“社會進步先決條件的信念”〔1〕曾一度主導世界范圍的反貧困實踐。我國扶貧開發事業亦受其影響，表現之一是扶貧工作中把增加農民收入作為貧困治理的首要目標。在《中國農村扶貧開發綱要 (2001—2010年)》中，“收入”是綱要的一個關鍵詞，且綱要所列八項扶貧內容與途徑也多指向提高農民進入市場的能力，進而“脫貧致富”。這樣一種基于經濟水平決定生活水平假設的扶貧策略已經被實踐證明是有效的。但在我國貧困人口已基本實現溫飽，貧困類型以相對貧困為主，貧困標準以及減貧目標提升的情況下，我們還需要對“增收減貧”這一扶貧策略進行反思。

(一)“增收減貧”是一種權宜性的扶貧策略

在現代社會，由于對于市場的依賴，人們的生活水平很大程度上取決于其經濟收入水平。經濟指標在一定范圍內能夠反映貧困與富裕的差異，然而貧困作為一種社會不平等問題有著復雜的表現和成因。“貧窮不是少數量的財貨，也不只是手段與目標之間的關系;最根本的，貧窮是人與人之間的一種關系。”〔2〕在絕對貧困線附近，收入水平確為貧困狀態的主要表現，收入水平達到貧困線與否直接決定了貧困人口是否溫飽。然而在脫離絕對貧困之后，經濟收入對于生活影響機制以及改善生活質量的效用也將發生變化。

整體水平較低的情況下，收入是決定貧困人口生活水平的主要因素，增收扶貧在這一階段非常有效。然而增加收入只是扶貧開發的手段，改善貧困人口生活水平，提升其發展能力才是扶貧的最終目標。作為社會弱勢的貧困人口， “其之所以被置于弱勢，不僅僅是基于財富占有的多寡，同時還包括其社會聯結和社會資本的狀態。”〔3〕增加收入水平只是改變其貧困狀態的一個方面，這在我國未來的扶貧開發中將尤為突出。為了持續地改善其貧困人口的生活質量，提高其發展能力，我們還需要新的發展思路來補充增收減貧策略的不足。

(二)“增收減貧”增加了來自市場的風險

市場在扶貧開發中扮演了重要的角色，農業產業化、勞務輸出以及資本的流入都是為提高農民對市場應對能力。正如阿馬蒂亞·森所言：“我們有很好的理由去買和賣，去交換，去追求可以在交易的基礎上豐裕起來的生活。一般地否定這種自由，就其自身而言，會是一個社會的重大失策。”〔4〕然而在幫助農民進入市場的同時，增收減貧策略也增加了其對市場的依賴，使他們面臨各種來自市場的風險。尤其是一些種養殖業的市場信號不明顯，較弱的市場信息分析能力以及農業生產較長的周期極易使農民陷入資金困境。

盡管隨著經濟收入的持續增加農民抵御市場風險能力也會隨之提高，但在一定階段單是增加收入還不足以應對這些風險。對于非貧困人口來說，他們有相對較多其他形式的資本或是措施來消解這些風險。在社會保障體系尚未健全的情況下，不穩定的收入以及較高比例的剛性消費支出則容易使農民重返貧困。在增加收入的同時，還需要輔以其他機制來化解這些風險。

(三)“增收減貧”忽視村落生態與文化傳統的價值

扶貧開發還是貧困村落融入現代社會的過程，然而“增收減貧”的策略更多強調經濟的融合。在扶貧開發中，農業產業破壞村落生態環境，環境污染危害農民健康的例子屢見不鮮。而勞務輸出還加劇了村落人口過疏化的趨勢，基于特定人口結構的文化傳統難以維系。另外，相對封閉村落因經濟開發與外界的一體化還可能引發文化斷裂和消費主義等社會問題，進一步瓦解村落的傳統。

生態環境和文化傳統價值沒有貧富的差別，都是人類生活的重要基礎。隨著新發展主義的勃興，生態環境與文化傳統對于社會發展價值日漸為人們所知。一些經濟發展項目由于其對于地方生態和文化傳統的破壞，不但沒有改善貧困人口的生活水平，相反還使該地區的貧困問題陷入更加難以治理的困境。

總之，隨著我國扶貧形勢和扶貧目標的轉變，原有基于發展主義信念的扶貧開發策略需要進行反思與調整。當然，指出這一策略的局限，并非要對之進行否定。在現有的資源約束下，貧困政策的施行需要有明確的目的性和針對性。但在此基礎上，我們還應積極探索和借鑒新的發展理念，來補充和完善既有扶貧政策的不足，以更好地解決我國的貧困問題。

二、社區發展對于貧困治理的功能分析

“社區發展”是聯合國上世紀50年代在全世界推廣的一項工作，“指在城鄉基層社區中社區居民依靠社區自身力量，在政府和其他組織機構的支持下，推動社區有計劃地社會變遷，改善社區的經濟、社會和文化狀況，提高社區居民的生活質量。社區發展既是一個過程，也是一種方法和策略。”〔5〕而針對貧困地區發展，世界銀行曾在其后的90年代又提出“社區主導的發展”模式，以推動社區參與，實現貧困地區可持續發展。國外農村社會發展實踐以及我國鄉村建設的歷史經驗已經表明，社區發展對于改善生活水平和提升發展能力同樣有積極意義。具體來說，針對新階段扶貧開發，社區發展有如下幾個方面功能。

(一)保護和利用地方資源

當前我國貧困地區多集中分布于一些特殊地區，相對封閉的自然以及人文地理環境往往被視為其脫貧的主要障礙。由于空間和文化上的封閉，這些地區尚保留有許多物質以及非物質的地方性資源，包括生態資源、特色手工藝等。有別于產業化農業，其中一些資源因其稀缺性而有著較高的市場價值，對之進行合理的開發利用能夠有效地改善當地居民生活。通過外來資本的引入開發這些生態資源雖然在短時期能夠一定程度改善當地農民的生活，但從長遠來看，外來資本的逐利性往往傾向于竭澤而漁，最終損害地方利益。

這些資源比較理想的利用方式是通過社區來運作管理，一個典型的例子是臺灣阿里山達娜伊谷對地方特色魚類資源的保護與開發。研究者指出，“原住民與這類資源 (地方共享資源)唇齒相依的關系使其有更強烈的動機妥善管理當地自然資源，維持其永續利用的可能性。同時流傳久遠的原生性的管理制度，提供當地資源使用者多重誘因，以遵守使用的規范，因此往往是最有效的管理體系。”〔6〕

地方性資源的充分保護與利用需要地方性社會，即一個充分發育的社區存在。社區不僅能夠激活并傳承地方性的非物質資源，而且由于居民對于其生活環境的天然親近以及社區傳統的規范，地方生態也能夠得到有效保護，實現可持續開發利用。

(二)完善公共服務供給

“一般來說，社區相對于市場和國家的比較優勢在地方公共品的供給上 (與市場的私有品供給和國家的全局性公共品供給相比較)，因為社區關系在阻止免費搭便車方面是有效的。”〔7〕當前貧困地區的公共服務供給至少面臨這樣兩個困難，一是基礎設施薄弱，需要巨大投入;二是隨著當前農村普遍出現人口過疏化的趨勢，公共服務效率難以保證。解決這兩個問題，無論是政府增加投入，還是通過市場化的模式解決，都不能夠充分滿足貧困地區公共服務需求的日益增長。

隨著貧困地區人口溫飽的解決，公共設施維護，困難群體照顧以及自然災害防治等問題的解決日益凸顯。社區在處理這些事務方面具有傳統和優勢，作為學術概念的“社區”是舶來品，但作為一種社會組織形式在傳統中國鄉村社會基層的主要組織形式。 “在中國，以自治的理念，有組織、有制度的扶貧，起自宋代的鄉約、社倉，歷經元、明、清，到了民國時期，發展出儲押農倉和信用合作社制度。這些民間組織，充分動員了社會資源，幫助政府解決貧困的問題。”〔8〕

對于貧困地區相對于市場與政府，社區對公共服務的提供空間最大，是未來貧困地區公共服務最需要探索的路徑。社區自我服務的方式能夠契合村莊居民的真實需求，而且能夠充分調動地方資源滿足其多元需求。在社會保障體系覆蓋不完備的情況下，社區自我提供公共服務不僅能夠進一步改善農民生活，還有助于增強社區的凝聚力。

(三)克服村落的原子化趨勢

社會原子化在轉型期中國社會較為普遍，具體表現為因社會聯結松弛而造成道德規范失靈以及利己主義盛行等社會問題。社會紐帶松弛以及公共性匱乏對于扶貧開發也造成了消極影響。在扶貧實踐中，農民的“素質”常常對于扶貧開發項目的落實造成障礙。最為常見的是農民對于作為公共物品的道路、水利等基礎設施缺乏愛護，造成資源浪費。

社區為農民之間的互動與合作提供了基礎，進而有助于實現共同發展。在社區發育充分的地區，不僅公共物品使用效率高，而且農民之間的合作也更易實現。其原因在于社區所具有的歸屬感與凝聚力不僅能夠有效克服搭便車的心理，而且其所具有的社區規范對個人的行為有著較高的約束。

三、扶貧開發目標下的社區發展路徑

基于血緣紐帶，受家族關系支配的傳統社區在現代社會難以維續，且貧困村落往往缺乏有力的集體經濟實現利益的整合。因此，實現貧困地區社區的再造與發展就需要政府來引導和扶持。“要最大限度地發揮弱勢個體和社群行動的潛能，社會政策可以扮演重要的角色。”〔9〕社區發展遵循的乃是不同于經濟發展的路徑，“傳統的社區發展強調的是社群之間的共同性，包括共同利益、共享資源和共識，又強調自主、互助合作，建基的是一種小城鎮或者鄉村的模型，其中人與人之間距離短、關系親密、透明，生活及基本上自給自足，不依賴市場，更遑論以利潤作為發展的功力。”〔10〕而針對未來十年的扶貧開發，我們還需要有針對性地、因地制宜地推動貧困地區農村社區的發育。

(一)保護地方文化傳統

這里傳統資源的保護更強調對于非物質文化的傳承，包括地方性的儀式、規則和知識等。在制定區域發展規劃時，政府應充分認識這些文化傳統對于農村社區意識維持以及社區整合的價值，并對其予以充分的尊重和保護。在一些偏遠地區，由于經濟社會文化多元與自然地理條件的復雜的雙重特征，傳統知識對于農民的生產與生活更為重要。因而不應簡單粗暴地用所謂現代文明的尺度去衡量傳統的價值。

在實踐上政府應該有意識地去挖掘地方性傳統，比如對地方歷史的書寫，對地方特色婚葬儀式的支持。儀式一方面是社區整合的機制，對社區的凝聚有著重要意義;另一方面，作為一種社區的公共活動還能夠有效地培養成員的社區參與意識。在扶貧政策的制定上，政府應該對這樣一些儀式的舉辦予以一定幫助。而對于一些傳統知識和技能則可考慮因地制宜地納入到地方義務教育體系中。

(二)再造公共生活空間

公共生活是社區內涵一個重要的方面，社區成員之間彼此的交往互動是社區得以維持的基礎，也是社區公共事務開展的前提。傳統上村落公共空間與私人空間模糊的界限使得村民之間彼此間的互動較為容易。田間、炕頭往往是村民交往的重要空間，這樣日常性的交往不僅增進村民信任，同時也是其參與社區事務的重要途徑。

開放的物理空間是日常交往發生的一個基礎，使緊密的人際交往成為可能。然而隨著近些年農村居住結構以及生活方式的變化，村部、學校操場等傳統的公共空間功能開始減弱。因而就需要政府來營建新的公共活動場所。這樣一些公共空間不僅為社區的公共活動提供了場所，也因其所具有的公共性而成為社區的一種象征，對社區的整合有積極意義。

(三)促進農民組織發展

社區的組織化程度是衡量一個社區發育程度的重要標準，社區各項功能的實現也有賴于社區的組織化程度。隨著村落人口結構發生變化，貧困地區基于血緣的傳統組織方式已經開始衰敗，且村級政權組織對農民的組織也在減弱。所以就需要培育多元的新型農民合作組織來承擔組織化的功能。然而歷史延續下來的結社傳統因新中國成立以來政權建設而衰落，因此在扶貧工作中應把新型農民組織的扶持與鼓勵提上議程。

社區多元的農民組織不僅有利于提高社區的組織化程度，使社區成為社區，而且不同類型的組織在引導社區參與，提供社區公共服務以及在與外界進行市場交易中權益的保護等都有著積極作用。另外當前農村社區衰弱的主要原因乃在于人口架構以及親緣紐帶的變遷，因此要實現農村社區的發展就需要在社區培育新的聯接紐帶，而民間組織的建設正是一種有效的途徑。

綜上所述，貧困問題的社會性歸因是現代社會科學的一個重要成就，貧困乃是社會不平等的表現。對于中國社會，貧困問題既是一個歷史階段的必然，也是轉型期必須直面的事實。扶貧開發意味著提升區域經濟水平，意味著增加貧困人口福祉，同時也關系到我們社會公平與正義的實現。在過去，權宜性的增收減貧策略極大地改善了貧困地區生活水平，基本消滅了絕對貧困。步入新的扶貧開發階段，我們應該看到既有策略的局限性，更加認識到貧困的減少并非僅僅如“脫貧致富”般順理成章。貧困不僅僅是財富占有的多寡，我們需要重新審視貧困問題的本質。

貫徹社區發展的理念于貧困治理，促進貧困地區社區充分發育，將會是一種更為有效的發展道路。其理由還在于社區發展與貧困治理共同的價值指向——讓弱者生活得更好。誠如《未來社區》結尾所言，“進入21世紀，我們這代人的責任乃是同那些窮弱的人，受難的人，孤苦的人，抱病的人以及絕望的人凝聚在一起。這種責任表達為這樣一種意愿，賦予社區高尚和人道的品質，在其中人們不再是其自己所是，而是屬于彼此。”〔11〕

〔1〕許寶強.前言：發展、知識、權力〔A〕.汪暉，許寶強選編.發展的幻象〔C〕.中央編譯出版社，2001.1.

〔2〕賽林斯.原始豐裕社會〔A〕.許寶強，汪暉選編.發展的幻象〔C〕.中央編譯出版社，2001.77.

〔3〕田毅鵬.共生思想與包容性社會政策體系的構建〔J〕.社會科學，2011，(1).

〔4〕阿馬蒂亞·森，以自由看待發展〔M〕.中國人民大學出版社2011.112.

〔5〕徐珂，意義的疊加和浮現——對社區和社區發展理念的梳理〔A〕.復旦社會學論壇 (第二輯)〔C〕.上海社會科學院出版社，2008.296.

〔6〕湯京平，呂嘉泓.永續發展與公共行政─從山美與里佳經驗談社區自治與“共享性資源”的管理〔J〕.人文及社會科學集刊.2002，(2).

〔7〕速水佑次郎，神門善久.發展經濟學——從貧困到富裕〔M〕.社會科學文獻出版社，2009.264.

〔8〕牛銘實.患難相恤：論中國民間的自治與扶貧〔J/OL〕.二十一世紀網絡版2003(4)http：//www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0302019g.htm

〔9〕吉登斯.社會學〔M〕.北京大學出版社，2009.292.

〔10〕許寶強.資本主義不是什么〔M〕.上海人民出版社，2007.270.

〔11〕EliteWiesel.Afterword.TheCommunityoftheFuture.Jossey-Bass2000.p.275.

D632.1

A

1008-9187-(2012)03-0118-04

國家社會科學基金項目“新時期中國社會管理的組織基礎研究”(09BSH052)

袁泉，吉林大學哲學社會學院博士研究生，吉林 長春 130012。

陳學明〕