回應公民參與：政治學視角下地方政府決策合法性探究

湯玉權

（廣西大學公共管理學院，南寧530004）

回應公民參與：政治學視角下地方政府決策合法性探究

湯玉權

（廣西大學公共管理學院，南寧530004）

政府作為人民利益的代表，其施行于社會的決策，必須具有政治學意義上的合法性。而公民在多大程度上能夠影響政府決策，是政府決策合法性來源的一個重要方面。由此，政府應由“單向為民決策”向“官民互動決策”模式轉型。當前，為實現回應型政府決策，需要破除一些與公民參與要求不相適應的障礙。

公民參與；決策合法性；回應型政府

從地方政府行政決策合法性來看，自2004年3月國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》至今，全國28個省級政府、49個國務院部門以及80%以上的市縣政府，建立了重大行政決策合法性審查制度，即政府在作出規范性文件、采取重大行政措施等行政行為前，由政府法制機構進行合法性審查，已經成為普遍做法。[1]重大行政決策合法性審查制度無疑是一種決策程序上的進步。然而從學理上看，這種行政決策合法性僅是一種法理上的合法性。本文認為，政府作為人民利益的代表，其施行于社會的決策，僅有法理學意義上的合法性僅是不夠的，還必須具有政治學意義上的合法性，即必須適應于公民參與積極性不斷提高的現實與趨勢，積極回應公民參與訴求，才能更好地提高政府決策的執行力和實效。

一、對公民參與的回應：地方政府決策角色轉型

從本質上說，政府是人民權力和利益的代表。從政府層級上說，與人民接觸最直接、聯系最密切的是地方政府尤其是基層政府，因此，地方政府無論在理論上還是在實際中都要更加代表人民的利益，體現人民的意志。政府在做決策時，應以人民的利益和要求為其出發點與歸宿。但實際上，由于政府一經出現，便具有相對獨立性，“從社會中產生出來而又高于社會”，且有其自身的利益相對獨立于社會，從而在日常決策中，往往以人民代言人的身份出現，進行“單向為民決策”。人民在這種決策模式中，只能是屬于客體地位，政府成為了唯一的決策主體，習慣于“為民決策”。這種決策方式導致的結果是，政府決策可能與人民的利益要求存在一致性，也可能有不一致性。但由于人民參與權的弱小及參與意識的缺失，這種政府的“單向為民決策”在長時間里并未受到質疑和挑戰。

隨著人們個人權利的出現、權利意識的提高，其參與意識及能力也得以發展。人們開始不滿足于政府為自己單向做決策，而希望參與到與自身利益有關的政府決策中來。而政府出于公民希望參與的壓力也開始有意識地供給并增加其在決策中的參與機會，并將公民的參與要求體現在決策之中。這即是政府對公民參與的回應。

近年來，政府回應已經逐漸成為我國學界研究的新課題。所謂“回應”，就是指對某種行為、愿望、思想相應的反應與回饋。而“政府回應”又稱“政府反映性”，它有政府應答、反應的意思，就是“現代政府公共管理的過程中，對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程”。[2]其基本意義是“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題”。[3]它在一定意義上是責任性的一種體現。“政府回應”主要有兩層含義：一是狹義上的政府回應，即指政府在公共管理過程中對公眾的社會需求和所提出的問題做出積極反應和回復的過程。這包括政府反應和政府回復兩個部分。政府的行政職能之一就是對行政管理活動過程中的各種社會問題和公眾的需求，給予充分的滿足，并在政府力所能及的范圍之內給予解決，不能解決的也應當給予答復。政府回應既是公共管理的實踐過程，也是系統的政府管理理論和行政理念的邏輯延伸。二是責任政府意義上的政府回應，它是指作為政府本身，其行政管理職能下的所有行政行為都是要承擔相應責任的。所以政府回應也就是政府的社會責任、政治責任、行政責任和法律責任的綜合反應。[4]而實際上，正是由于政府首先具有責任意識，才會對公眾的社會需求和所提出的問題做出積極反應和回復。政府回應的兩層意義是統一的。

政府的回應性最集中、最重要的體現就在其所做出的各項決策中。這些決策如果充分考慮了民眾的要求，則表明政府回應是積極的、充分的。越是考慮了民意，則其回應性越是積極；回應性越大，則其民意越是得到充分考慮。這也表明，政府在回應中，已經不再是原來的“單向為民決策”，而是把民眾的意見、建議和要求等作為重要參考，即不是把民眾僅僅當作決策的客體而作為決策的另一方主體。這種決策模式可稱為“官民互動決策”模式（在此，筆者所說的“官”指政府，而“民”則指人民、民眾、公民）。

官民互動決策模式的特點是：第一，政府在決策中摒棄了“為民決策”的做法，認識到決策既然與民眾直接相關，民眾就應該作為決策主體而不是客體參與到決策中來。政府決策應該傾聽民眾意見而不是將其排除在外。特別是地方基層政府，其制定的各項政策措施直接實行于廣大民眾，與民眾利益關系最密切，群眾也最關心，因此更應該考慮民眾的意見和要求。第二，民眾由消極等待政府決策變為積極參與政府決策。民眾能夠積極把自身利益訴求通過各種渠道向政府傳達，使政府能夠將其意見和要求轉化到決策中來。在這里，公民已不再是消極公民，而成為了“積極公民”。

“官民互動決策”模式的形成，既有賴于政府決策思路的轉變，也是公民基于自身利益考量積極進行參與活動、給予地方政府一定參與壓力的結果。因而，公民參與直接促使了政府回應。而作為回應的主要表現就是形成了“官民互動決策”的模式。這是地方政府決策模式的轉型，也是地方政府決策走向民主化、科學化的重要基礎和條件。

二、合法性：公民參與下的地方政府決策與執行

“‘合法性’是政治科學中最重要的概念之一。”[5]5根據羅斯金等人的觀點，合法性其實就是解決一個問題：人們為什么遵從或者不遵從領導者的決定。“合法性意指人們內心的一種態度，這種態度認為政府的統治是合法的和公正的。”“合法性的基礎是同意。”[5]5-6法國學者讓-馬克·夸克也認為，“合法性即是對統治權利的承認。”[6]羅斯金等人還認為，判斷一個政府合法性的辦法是看國家雇傭了多少警察，警察越多，合法性越低。首先長時間的存在可以使政府獲得一些合法性。已經建立很久的政府通常會受到公民的尊重，新政府的合法性往往不夠穩定。許多老百姓還不確定自己是否要尊重它。其次是良好的政績，例如經濟持續增長、充分就業、抵御外敵和防止內部騷亂、公平對待所有人等。再者是合理的政府組成機構——那就是能讓人民感到他們被代表了。人們只有在感到他們對政府的決策能夠施加自己的影響力時，才會更加支持這個政府。最后政府可以通過操縱國家象征來支持其合法性。但必須建立在政府行為良好的基礎上，否則不僅不會增加政府的合法性，反而顯得滑稽，象征本身不會帶來合法性。[5]5-6

因此，政府決策是否受公民的影響，或者說公民在多大程度上能夠影響政府決策，是政府決策合法性來源的一個重要方面。而公民影響政府決策的主要渠道和方式，就是能夠參與政府決策過程。雖然“公民參與行政決策過程，并不意味著必然會左右行政主體的最后決策。決策權是行政權的核心，行政決策的最終出臺，取決于信息的充足性、事務的專業性、利益的權重性以及相關的政策判斷及價值取舍等多重要素，取決于行政機關的最終判斷”，但“通過公民參與，可以使得在缺少法律明確規定的情況下，通過程序的正當性來獲致結果的可接受性，實現公共利益最大化”。[7]同時，“公民參與決策，減少了決策失誤，有助于政府回應公民的要求，解決群眾關心的問題。這說明公民參與本身使得決策過程更加合理，更加容易考慮到各方面的利益和要求。這些也都是政治合法性得到增強的直接表現。”[8]

但是，僅有政府的決策過程合法性還不足以說明決策的合法性。從廣義上來說，決策既包括決策過程，還應當包括決策的實施（或說執行）。因而決策的執行過程也應當有公民的參與才能保證是合法的。公民對決策執行的參與主要體現在對決策執行的監督上。由于決策的執行權掌握在政府手中，同時政府擁有合法使用暴力的手段，因而政府的行政執行如果沒有公民的監督，就容易濫用暴力進行強制性執行。而且在決策執行過程中，由于執行人具有相對自主性、獨立性與靈活性，有可能加上了執行者的個人意圖而使執行偏離原來的合法決策方向，成為謀取執行人個人利益的手段，因此也需要對執行人進行有效監督。否則，沒有監督的執行就有可能產生腐敗。只有有監督的執行才是政府執行合法性進而是決策合法性的重要保證。

公民參與政府決策，除了參與權外，關鍵的一點還在于公民知情權的享有。“對于行政過程的參與機制來說，關鍵在于實現行政機關和公眾對目標、過程和成果的共有，而其基礎就是信息共享。”[7]信息共享取決于兩個方面，其一是公民的知情權；其二是行政機關的信息公開義務。公民的知情權是公民參與行政決策的基本前提條件。公民只有在了解行政決策的相關信息的前提下，才有可能積極表達意見，獻言立策，參與行政過程。與公民的知情權相對應的則是行政機關的信息公開義務。行政機關在做出公共決策時，除法定保密事項之外，有義務全面、準確、真實地向社會公布行政決策的基本目標、手段、事實根據、政策的形成過程、成本效益分析、替代方案等信息。

三、實現回應型政府決策需要破除的現實障礙

通過以上分析可見，政府回應公民參與是決策合法性的基礎。因此，政府為了提高行政決策合法性，需要積極回應公民參與，實現回應型政府決策。當前，實現回應型政府決策必須破除與公民參與要求不相適應的諸多現實障礙。

第一，破除一些地方政府官員對公民參與的防范和拒斥心理。公民參與的最重要目標或價值，就在于影響政府決策，使政府做出的決策對地方或特定公民或階層有利。但公民參與的這些目標能否實現以及實現到何種程度，又與地方政府及其官員對公民參與的認知態度有關。由于公民相對于政府而言，無論是在占有信息，還是在宣傳、組織資源中，都處于劣勢，無法與強資源占有的政府博弈，由此，地方政府官員對公民參與是否持肯定、接納的態度，直接影響對公民參與是否回應以及回應的成效。當前，一些地方官員仍抱有當官就是“為民做主”（實踐中往往被理解成“替民做主”）的傳統思想，認為群眾的利益已由“父母官”所代表，群眾不需要再為自己爭取利益。有的則認為決策是政府的權力，如果與社會分享，就會削弱政府權力和政策權威；同時，在對“維穩”的靜態理解下，一些地方政府官員甚至認為公民參與就是“添亂”，就是與自己過不去，從而難以接受和放開公民真正參與到政府決策中來。因此，“管理者對公民的消極態度是公民參與發展過程中的一個主要障礙。”[9]構建回應型政府決策首先需要破除的就是地方政府官員對公民參與的防范和拒斥心理與態度，轉變到支持、寬容和理解上來，深刻認識到公民參與對于科學合理的決策形成及其有效執行的價值功能，從而為公民參與創造良好氛圍。

第二，破除公民參與制度和渠道供給不足的障礙。黨的十七大提出了要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，這為實現和發展社會主義民主政治提供了一條有效的途徑。同時也提出了擴大公民有序參與需要進行制度化建設、拓寬公民參與渠道的目標和任務。充分的制度化供給才能有效地保障和落實公民的參與權，而參與渠道的擴大才能延展公民的參與權。在公民參與積極性顯著提高的當前，以制度化供給和渠道的擴展來保障公民參與權顯得尤為重要。近年來，雖然我國在憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方性規章、規范性文件和領導講話中都強調對公民參與的重視和支持，但由于在法治建設中把更多的時間和精力放在了高遠價值和宏大價值的大政方針上，對于具體制度和程序缺乏應有的價值關懷，從而這些原則和精神轉化為可操作性實施的制度仍顯不足，許多制度要么尚未建立，要么尚未完善，要么難以有效實施，使得制度的供需矛盾相當突出；公民可進行參與的渠道也較為狹窄，使得地方政府在決策過程中，領導的個性化色彩即人治特征較為突出。對于我國這樣一個正在由傳統社會向現代社會轉變的發展中國家而言，很容易面臨公民參與帶來的社會不穩定。近年來基層社會矛盾增多，很大程度上就與地方政府決策中缺乏公民參與的制度化供給和參與渠道的不足有關。因此，建立起充分有效的公民參與制度及擴展參與渠道成為當務之急。具體地說，這些制度應當包括公民參與的“基礎性制度”——利益組織化和信息開放、公民參與的程序性制度——利益的均衡代表、協商的平等有效、選擇的理性負責以及公民參與的支持性制度——“公益代表”制度，資源、信息和技術支持制度等。[10]而在參與渠道的擴展上，要在堅持傳統的人代會、政協會等根本途徑之外，還要多方探索各種新型途徑，如評議會、網上留言、手機短信參與、縣市長信箱、公民論壇、公共辯論等。

第三，破除公民參與的非理性行為。公民參與政府決策和執行的方式有兩種：一是理性方式，一是非理性方式。理性的公民參與對于維護決策的合法性、制約代理人的機會主義行為、補救官僚回應性的缺失、提高公共政策的執行效率等具有重要意義。但公民參與政府決策作為一項集體性行動，也會遭遇參與的非職業性以及參與成本、觀念等方面的制約，雖然有權利意識，但不能合理地主張自己的權利。表現在權利被侵害或參與的要求得不到實現和滿足時，容易采取過激的非理性行為，出現對抗性、暴力性沖突，集體性行動演化為群體性事件。近年來我國的群體性事件增多，就是公民參與的熱情得到激發但缺乏理性所致（誠然，許多的案例中公民的訴求是合理的，許多群體性事件的造成地方政府也有責任），這嚴重影響著擴大公民有序參與的真正實現。要破除公民參與的非理性行為，需要公民端正參與態度，摒棄單純對抗性、非合作的消極策略，不僅訴求要具有合理性，行動更要具有策略性，即要尋求博弈、和解、合作、妥協、建設性的積極策略，以參與實現雙贏為目標，從而提升參與的品質。

[1]李立.不經政府法制機構審查市長不簽字重大決策進行合法性審查已成慣例[N].法制日報,2010-04-19.

[2]何祖坤.關注政府回應[J].中國行政管理,2000，(7).

[3]邵任薇.中國城市管理中的公眾參與[J].現代城市研究, 2003，(2).

[4]李偉權.“互動決策”：政府公共決策回應機制建設[J].探索,2002，(3).

[5][美]羅斯金.政治科學[M].華夏出版社,2001.

[6][法]讓-馬克·夸克.合法性與政治[M].中央編譯出版社, 2002:12.

[7]趙銀翠.公民參與行政決策研究——以電動自行車事件為例[J].山西大學學報(哲學社會科學版),2006，(4).

[8]何增科.地方政府創新，從政績合法性走向政治合法性[J].中國改革,2007，(6).

[9]馬駿，牛美麗.公民參與[M].中國人民大學出版社, 2009:112.

[10]王錫鋅.公眾參與和中國新公共運動的興起[M].中國法制出版社,2008：10-11.

[責任編輯：閆生金]

D 035

A

1002-7408（2012）07-0016-03

2010年度教育部人文社會科學研究一般項目(青年基金項目)“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制研究”（10 Y J C 810042）。

湯玉權（1976-），男，廣西柳州人，廣西大學公共管理學院副教授，法學(政治學)博士，碩士生導師，研究方向：中國基層民主治理。