論村委會職能的異化及其治理

□ 謝明

（嘉應學院，廣東 梅州 514015）

論村委會職能的異化及其治理

□ 謝明

（嘉應學院，廣東 梅州 514015）

依據我國現行法律法規的規定，村委會具有成員自治、公共管理、社會服務與保障、集體財產的管理與經營等多種職能。而在實際運作中，村委會的職能已逐漸異化，嚴重影響了村民自治制度的實施和新農村建設的進程。針對村委會職能異化的主要原因，需要從法律法規的完善、鄉村政權的角色定位、法制的宣傳教育等諸多方面進行治理，以期實現村委會職能的逐步改進。

村委會；職能；異化；治理

改革開放以來，我國農村治理結構發生了重大變化。在農村基層政權和社會管理體制上逐漸形成了“鄉政村治”格局，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉以下的村建立村民自治組織——村民委員會（以下簡稱為村委會），對本村事務行使自治權。村委會由村民民主選舉產生，代表村民的意愿和利益。

根據 《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的規定，村委會的主要職能是自我管理、自我教育和自我服務，處理本村的公共事務和公共事業，對村集體財產進行管理，同時協助鄉政府完成一定的行政任務。從我國現行法律法規的規定來看，村委會的職能具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會服務與保障、集體財產的管理與經營等多種職能。但在實際運作中，由于受到村民自治制度缺少相關立法，監督體制不完善，實踐操作失誤等諸多因素的影響，村委會的職能逐漸發生了異化，使得村委會不能很好地發揮其應有的作用，因而嚴重地影響了村民自治制度的實施和新農村建設的進程。

一、村委會職能異化的主要表現

雖然我國《村民委員會組織法》對村委會的職能作了比較明晰的法律規定，①《中華人民共和國村民委員會組織法》關于村委會職責的規定主要集中在第2、7、8、9條中。但在現實的村民自治過程中，由村民民主選舉產生的村委會在履行其法定職能時卻出現了職能異化現象，其表現主要有三種：

（一）自治職能讓位于行政職能

根據《村民委員會組織法》第2條和第5條的規定：作為農村基層群眾性自治組織的村委會實際上具有雙重職能，即一方面作為全體村民通過民主選舉選出的代表，具有“辦理本村公共事務和公益事業”等自治職能；另一方面，村委會作為農村的基層組織，有協助鄉鎮政府開展工作，完成法定的行政任務的職能。自治職能與行政職能本不矛盾，但由于對兩種職能的認識不清及傳統思維模式的影響以及受一些現實條件的限制，許多村委會把完成鄉鎮政府的行政任務當作自己的主要工作，使“自治”變成了可有可無的“陪襯”，“村委會”也就成了實際上的“村政府”。雖然《村民委員會組織法》明確規定，鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，并不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但在實際運行中，一些鄉鎮政府通過實行“村財鄉管”或者“工資制”變相地控制村委會，村委會實際上成了鄉鎮政府的執行機構，其行使的是鄉鎮政府的行政職能，更有甚者將村民自治范圍內的事項也變成了鄉鎮政府行使行政管理職能的事項。

（二）經濟職能取代自治職能

我國《村民委員會組織法》第8條第2款明確規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。而當前在我國大部分農村，最重要且最具價值的集體資產就是土地，圍繞土地展開的一系列經濟活動都必須經由村委會代表全體村民來完成。于是，為了抓住最重要的經濟命脈，也為了抓住經濟基礎和經濟利益，一些村委會及其成員就只圍繞“經濟”開展工作，當然也就無暇顧及其他職能的履行了。另外，由于經濟發展相對落后，一些村莊并未建立農村集體經濟組織，因此，凡是涉及與村集體經濟有關的事項，只能由村委會統一管理，甚至由村委會直接經營。同時，即使在一些建立了農村集體經濟組織的村莊，由于村委會開展公共服務需要相關的經費，而這些費用的來源也離不開村集體經濟的收益，這就為其插手農村集體經濟組織的事務提供了充足的理由?？梢韵胂?，村委會如果過分強調經濟職能，把主要精力都用于直接從事經濟活動，當然也就沒有多少精力去辦理本村的公共事務了。

（三）職能弱化使村委會形同虛設

隨著我國農村社會的發展尤其是農村人口流動的進一步加劇、國家免除農業稅費、禁止不合理攤派等制度的確立，村委會的可支配資源和收入來源逐步減少，村委會的組織規模也在發展中逐漸縮小，這就使得村委會的職能出現了弱化的現象，致使其盡職無能，盡責無力。一方面，農村人口的大量流出使人才也隨之流失，從而導致了村干部整體素質下降，平均年齡上升且任職時間較長的局面，其結果是村委會職能實施難度的增加：另一方面，受到農業稅費改革的影響，村級組織的動作出現較大的資金缺口，導致農村公用及公益事業發展停滯不前。［1］同時，一些村委會干部習慣于行政命令式的管理，缺乏為群眾服務的意識，對于村委會工作平常宣傳少，說服教育少，無視群眾的實際困難，做工作時只知道強迫命令，“官”腔十足，既不能為廣大農民提供有價值的農業生產信息，也不能在資金、物質、技術等方面為農民提供幫助。更為嚴重的是，很多村委會在實踐中的負面功能卻極為明顯，即村委會成員利用各種機會，以各種名目增加自己的收入。［2］由于這種行為在不同程度上損害了農民的利益，導致了農民對村委會及村干部的不信任，使村委會的凝聚力明顯下降，工作難于開展，職能難于實現，村委會逐漸淪為只為村民蓋章開證明的“紙上組織”。

二、導致村委會職能異化的主要原因

村委會在實際運行中的職能異化，有村委會自身的內在因素，也有機制與管理的因素；有傳統政治體制的影響，也有改革過程中新因素的制約。但就目前我國的總體情況而言，導致村委會職能異化的主要原因在于如下幾個方面。

（一）村委會職能不明

村委會的職能發生異化，在很大程度上是因為職能不明確。依據我國《村民委員會組織法》的規定和現實中存在的一些不成文的慣例，村委會的職能可以概括為五個方面：一是宣傳國家法律和政策，發展農村文化教育事業，興辦公共事業；二是對農村人口的管理，并抓好計劃生育工作；三是協助鄉鎮行政處理事務；四是為經濟生產服務，推廣農業科技知識，帶領村民發展經濟；五是維護社會治安，調解糾紛。［3］在這五大方面的職能中，哪些是作為農民自治組織（即農民的代表）應當履行的職能，哪些是協助政府（即作為鄉鎮政府的助理）應履行的職能，仍是模糊不清的。例如：“發展農村文化教育事業，興辦公共事業”，既可理解為是政府的公共服務職能，也可理解為是村民自我服務中應包含的內容；“維護本村的社會治安”，既可以說是協助政府的行政職能，也可以說是村民自我管理的一部分。因此，對于村委會的諸多職能，哪些是屬于協助政府完成的行政管理職能，哪些是屬于村民自治范疇之內的自我服務、自我管理職能，不管是在認識上還是在法律規定中都是模糊不清的。

同時，不管是村委會成員還是廣大農村村民，對相關法律法規中關于村委會職能的規定均不太明確。他們或者是依據傳統觀念或者是出于各種現實因素的考慮而將行政管理職能作為村委會的主要工作；或者是由于現實經濟利益的考慮而將經濟管理職能作為村委會的主要任務。這兩種情況比較普遍而且都是因為不了解相關法律規定而產生的對村委會職能的認識誤區。

（二）法律法規的缺失

目前，對于村民自治，我們主要依據的《村民委員會組織法》（該法已于2010年10月28日進行了修訂），但修改后的法律對村委會職能的規定卻沒有多少變化，仍然是籠統、抽象、缺乏可操作性的規定。除此之外，不管是中央立法還是地方法規，都為村委會設定了龐大的職能，這些關于村委會職能立法的顯著特點是：框架龐大，立法分散，以行政立法為主，依靠行政化的推動模式。［4］這種“全方位、多方面”的規定，不僅使村委會與鄉鎮政府的職責劃分不夠明確，也使既無稅收來源又無國家強制執行能力的村委會不堪重負，使村委會客觀上難以履行職能，而且立法上又缺乏對村委會未履行職責時的法律責任的規定，使村委會的職能在主觀上難以落實。［5］

另外，村委會的性質與職能雖然得到了法律的肯定，但對于農村經濟發展過程中十分重要的農村集體經濟組織卻沒有相應的法律規定，其性質、職能等在現實中是十分模糊的。村委會和農村集體經濟組織作為重要的農村社會主體，在我國農村的改革和發展中發揮著重要作用。在現實生活中，二者承擔著農村的經濟和社會管理等綜合性職能，是支撐農村社會運行的組織機制。但對于二者職能的劃分尤其是在經濟職能上的劃分，卻存在明顯的立法缺位，致使村委會在現實中將經濟職能作為頭等大事，甚至直接從事經濟活動，導致了其職能的異化。

（三）思想觀念沒有轉變

當前，我國社會正處于一個大變革的轉型時期，計劃經濟時代長期形成的舊觀念仍然在一定程度上束縛著基層干部尤其是村委會干部的思想，阻礙著村委會職能的正常發揮；同時一些新的觀念又沒有得到確立，從而使廣大農民群眾包括村委會干部對一些社會現狀產生迷茫，一時還不能完全從過去的思維習慣和心理定勢中解脫出來。再加上村民自治過程也是一個在實踐中不斷創新發展的過程，需要廣大群眾根據自身實際發揮自己的創造力，不斷推動村民自治包括村委會工作的發展與創新。而一些農村基層干部個人能力較差，跟不上時代發展的要求，從而極大地阻礙了村委會職能的發揮和農村改革開放、經濟建設的進程。

三、治理村委會職能異化的主要措施

（一）在肯定輔助性行政職能的前提下，強化村委會的公共服務職能

在目前政府主導型的村民自治和農村現代化建設的過程中，村委會不僅要帶領村民進行一定范圍的自治，還有義務輔助政府完成相應的行政管理任務。因此，村委會不可能不接受政府的指導，輔助性行政的職能也是不可能取消的。在繼續輔助政府實施行政職能的同時，應大力強化村委會的公共服務職能。一方面，通過法律法規明確規定村委會的主要職能是辦理本村的公共事務和公共事業；另一方面，要大力宣傳村委會的公共服務職能。村委會的公共服務職能既包括協助鄉鎮政府提供公共服務職能，也包含其作為村民自治組織的自我服務的內容，而且二者常常是互相交錯、互相銜接的，如宣傳國家法律和政策，發展文化教育事業，興辦公共事業；對農村人口的管理；維護社會治安，調解糾紛等。

作為我國農村最基層的一個組織，村委會實際上扮演著雙重角色，既是農民的代表又是鄉鎮政府的助理。在我國目前建設服務型政府的過程中，這種雙重角色身份應該而且必須是兼容的。我們看到，經過幾十年的農村改革和村民自治的推進，我國已越來越弱化對農村的行政管理（目前主要是對農村人口的管理，并抓好計劃生育工作），②必須強調的是：即使是在政府的行政管理中，村委會也只是作為協助者，其實施主體應該是鄉鎮政府。而代之以政府的公共服務。這種公共服務與村民自治中的“自我服務”實際上是殊途同歸的。因此，村委會應該把公共服務職能放在首位，有效地處理本村的諸如基礎設施、教育、醫療、衛生、環境以及村民內部矛盾等方面的問題；向政府反映農民的意見、建議和要求；同時做好村務公開，接受群眾的監督。

另外，村委會作為村集體資產的管理者（這完全屬于村民自治職能的范疇），還承擔著對村集體資產的經濟管理職能。但是，必須強調的是，村委會主要是作為管理者，不能直接參與具體的經濟活動；具體經濟活動應由農村集體經濟組織來開展。

當然，在村委會的日常工作中，協助鄉鎮政府完成一定的行政任務以及履行其集體經濟的管理職能無可厚非，但如果把主要精力放在執行行政任務和直接參與經濟活動上，顯然是本末倒置，而且還會弱化其公共服務職能。

（二）規范相關的法律法規，在村委會職能中突出其基層民主和村民自治功能

在目前立法對村委會職能“全方位、多方面”的規定中，首先要考慮的是“減負”問題。一方面，將那些鄉鎮政府自己可以實施、無需借助村委會之手實施的職能取消：另一方面，將村委會其他職能中根本無法實施的、不適合實施的、不必要實施的也清除掉，以使村委會的職能體系逐步“瘦身”。法律法規在對村委會的職能規定中，應突出其基層民主和村民自治的功能，同時還應相應地弱化其在農村集體財產經營管理方面的功能，把其原來承擔的具體經營管理集體資產的職能剝離出去，使之成為單純的村民自治組織。當然，村委會運行所需經費理應由公共財政和集體經濟收益支付，因此，就必須在相關的法律法規中嚴格界定村委會財產的來源和范圍，防止出現政企不分、政社不分的現象。

當然，在村民自治的過程中，作為一種過渡，在農村集體經濟組織依法設立之前，由村委會代行農村集體經濟組織的職能，管理和經營集體資產是必要的。但在農村集體經濟組織設立以后，凡是與農村集體資產的經營、管理、土地發包、投資、入股、聯營、合作、收益分配等有關的經濟活動，均應由農村集體經濟組織實施。依此職能分工，在村委會的組織基礎上，突出了以農民為對象的基層民主政治建設，在職能上突出了村委會的公共服務職能。在農村經濟職能方面，具體的職能由農村集體經濟組織行使，村委會的職能就必須突出在民主監督上，對農村集體經濟組織進行有效的監督和保障，這也是村民自治功能的體現。

（三）明確鄉鎮政府與村委會的角色定位，構建鄉村之間的良性互動關系

在政府主導型的村民自治過程中，新農村建設離不開鄉鎮政府的指導、支持和幫助。但是，自治的主體是廣大農村村民，是代表廣大村民的村委會。因此，鄉鎮政府應該是“掌舵的而不是劃槳的”，它應該是從宏觀上對村委會加以指導，為村委會以及農村建設提供經濟、技術、人才等方面的支持。同時，黨在農村的領導核心作用體現為政治領導和思想領導，以確保農村建設的社會主義方向，因此，村黨組織也不應插手村委會的具體工作，而是從宏觀上對村委會工作給予指導和支持。

在我國目前現實的國家社會構架中，既不能脫離基層政權的參與指導去搞所謂的“絕對自治”，也不能使基層政權下沉到村而回到傳統的壓力支配型鄉村關系的老路，而要通過深化政治體制改革，通過法治來明確規范和協調國家行政管理權與村民自治權。［6］具體而言，一方面，要明確鄉鎮政府、村黨支部、村委會的角色定位，同時通過法律法規的明確規定具體劃分三者的職權范圍，尤其是劃分鄉鎮政府與村委會的職權范圍，使其各司其職。村民自治不能代替鄉鎮政府在農村的管理職能，但是，政府管理農村的職權范圍必須有法律法規的明確規定。另一方面，也要通過相應的民主監督機制來規范政府行政管理與村民自治的對接，如鄉鎮政府對村委會工作的“指導”，村委會對政府行政管理的“協助”，都應在依照“法律法規的規定”的前提下進行，而且還必須接受相應部門的監督并承擔相應的法律責任。唯有如此，才能構建鄉村之間的良性互動關系，推進新農村建設的進程。

（四）加強法制宣傳與教育，為村委會履行職能創造良好的社會環境

目前，在我國廣大農村，村民了解村民自治相關法律的程度不高是村委會不能履行職責的重要原因之一。因此，村委會在日常的宣傳、教育過程中，尤其是在換屆選舉之時要加大對村民自治法律法規的宣傳力度，讓每一個具有選舉權的村民都能夠了解村委會的相關職能和村委會的日常工作內容，使每一個獲選的村干部都明確自己的職責。同時，作為基層政權的鄉鎮政府應當承擔起對村委會成員的教育管理職能，如開展對村委會成員的任職培訓、任期內培訓和考核等，幫助他們提高思想覺悟、認識能力和政策水平，轉變觀念作風，提高工作能力。只有廣大群眾了解并理解了村委會的工作，農村基層干部能夠切實履行自己的職責，村民自治的制度和新農村建設的各項工作才能得到順利實施和推進。

村委會作為村民自治的組織形式，其職能能否充分發揮，必然影響到村民自治制度的健康發展。村民自治制度的不斷健全與完善，目的在于實現鄉村社會的有效治理，完善鄉村基層的民主法制建設。對村委會職能異化的治理，也必須圍繞這一目的。雖然村委會職能的發揮在實踐中出現了諸多的問題，但是我們有理由相信，我國的村民自治可以建立一套自我適應的制度，以推動我國農村各項事業的蓬勃發展，切實保障廣大農民的權利，促進廣大農村地區的和諧發展。

［1］張麗琴．社區建設進程中的村委會職能變化［J］．武漢理工大學學報（社會科學版），2010，（05）：712．

［2］李偉南．村委會服務功能研究［J］．武漢大學學報（社會科學版），2009，（03）：33．

［3］郝文龍．村委會在農村市場經濟化中的角色［J］．重慶社會科學，2010，（04）：21．

［4］張麗琴．村委會職能立法的基本特征及成因分析［J］．江南大學學報（人文社會科學版），2009，（06）：49．

［5］劉建錄，韓愛芹．村委會職能缺位原因的法律思考［J］．學理論，2010，（29）：25．

［6］樓鮮麗．村民自治下鄉鎮政府與社會關系研究［J］．理論參考，2009，（04）：19．

（責任編輯：高 靜）

Alienation of the Village Committee and The Governance Functions

Xie Ming

According to the provisions of existing laws and regulations，the village committee with members of the autonomy，public administration，social services and security，management and operation of collective property and other functions．In actual operation，the village committee＇s functions have been gradually alienation，seriously affecting the development of village self－government and new rural construction．The main reason for the alienation of village functions，need to improve laws and regulations，rural power role，the legal system and many other aspects of public education governance，uphold the scientific concept of development，the gradual improvement of the overall operation．

villagers＇committee；functions；alienation；governance

D921．8

A

1007－8207（2012）03－0094－04

2011－11－25

謝明 （1971—），女，廣東梅縣人，廣東省梅州市嘉應學院政法系講師，法學碩士，研究方向為憲法學。