公務員角色定位的困境分析及對策思考

□ 齊子鑒

（兵團黨委黨校，新疆 五家渠 831300）

公務員角色定位的困境分析及對策思考

□ 齊子鑒

（兵團黨委黨校，新疆 五家渠 831300）

對公務員角色的定位歷來是公共行政學探討的重要問題。傳統的行政學及其繼承者——新公共行政和新公共服務把公務員定位為 “公共人”；公共選擇學派則將公務員定位為 “經濟人”。 但各種研究范式的分離與競爭始終沒有擺脫以技術理性為基礎的 “人性假設”和實證研究范式的限制。公務員角色在現實中發生錯位，其背后所反映的是管理主義運動興起過程中公共行政陷入的身份危機。社會建構主義重視社會群體互動和協商的結果，把公務員作為一個群體來看待，而不是將其作為抽象的個體加以定位。因此，通過自由式民主和協商民主的手段，形成一種自我認同、相互信任的組織文化，或許是走出公務員角色定位困境的新路徑。

公務員角色；技術理性；文化；社會建構

黑格爾在《法哲學原理》中提出，國家是人類活動的理性和普遍原則的化身。而官僚則是國家與社會的中介。韋伯認為，以合法合理的權威為基礎組織起來的組織和人格中立的執行者是官僚制的核心。從應然的角度來看，政府是社會的代表，必須要以實現全社會的公共利益為己任，這是其合法性與合理性的根源所在。政府的這一特殊性決定了政府職員的特殊性——公務員受政府委托，必須公平、高效地行使公共權力，謀求公共利益。公務員作為公共權力的代理人、公共政策的執行者、公共利益的維護者，是整個政府過程的中心。因此，對公務員角色的定位，歷來是公共行政學探討的重要問題。

一、公務員角色定位的困境

（一）公務員“人性假設”的悖論

以伍德羅·威爾遜和懷特為代表的傳統行政學，是在吸收了政治哲學和行政法學營養的基礎上建立起來的。傳統行政學的基石是：官僚制、存在一種最佳的工作方式、通過管理組織提供服務、對政治——行政二分法的信奉、認為激勵個體公務員的力量是公共利益、強調職業官僚隊伍的作用。公務員的角色在傳統行政學那里被設定為執行公務時能夠“大公無私”，不摻雜任何個人的感情色彩，是完全人格中立的“公共人”。這也正是社會對公務員角色的期望。

這種設定在上個世紀70－80年代受到了廣泛質疑。在那個對福利國家和官僚制充滿質疑的年代，面對巨大的財政壓力，西方主要發達國家都在尋求政府改革。以安東尼·唐斯、尼斯坎南、敦威利、圖洛克和布坎南等為代表的一批經濟學專家開始提出運用經濟學原理和市場導向的方法對政府實踐進行研究，進而得出了公務員也是“經濟人”的結論。這些研究者被稱為公共選擇學派。公共選擇理論認為“經濟人”理論更符合人的基本的經濟利益追求的本性，公務員同樣也是追求個人利益的“經濟人”，而不是道德超然者。因此，必須正視公務員的自利性，使公務員的個人利益合法化、合理化、透明化，并以此來激發公務員的積極性和活力。

對于公共選擇學派的理論很快又有了新的質疑。弗雷德里克森和登哈特夫婦都從“公共”出發，提出強調公務員的個人利益只能助長公務員的私利膨脹，催生腐敗。相對于講究高效率的“企業家精神”，公務員更需要的是幫助公民表達和實現他們共同利益的 “公共行政精神”和“公共服務意識”。

“公共人”和“經濟人”完全相左的主張形成了公務員“人性假設”的悖論。早在1947年，赫伯特·西蒙就在其著作《行政行為》中提出，管理者其實是價值取向多遠，且知識、信息、經驗、能力都有限的“行政人”。同時提出不能追求最優化，只能把重點放在符合現實的漸進決策的滿意標準上。但這種“決策即行政”的觀點，與其說是解決了問題，不如說是回避了公務員角色定位的問題。

（二）公務員角色轉換的阻滯

全心全意為人民服務是我們黨的一貫宗旨。公務員除了公正、公平、高效、忠實地履行國家賦予的職責外，還必須遵循一定的行為準則，如必須言行坦誠，秉公辦事，不得濫用內部信息，不得濫用職務、地位、權力或權威為自己或他人謀求私利等。同時，公務員的權利和義務、職級和待遇、準入和退出、交流和回避、獎勵和懲罰、考核和培訓等都必須通過嚴格的立法規定下來。公務員從被正式錄用的第一天起就必須是一個高效率的公共政策執行者和公共利益維護者。可以說，除了“政治中立”的原則與西方不同——我國的公務員是人民公仆的理念與“公共人”的假設不謀而合。

但是，在追求高效率和大公無私的傳統公共行政范式之下，公務員角色的轉換遭遇到了巨大的阻滯。那就是“機械的效率只是冷酷地計算并且是沒有人性的，而成功的行政管理則應該是溫暖和有活力的，它講求人性。成功的行政管理不只是一種無生命的抵押品。它要搞規劃，做設計，說理論證，教育培訓，為社會這個整體搞建設”。［1］（p4－6）原本希望通過嚴格的效率和責任的要求，使公務員真正做到全心全意為人民服務，但事實卻是許多公務員在效率和責任的壓力下，降低了服務的質量，失去了工作的積極性和活力。伴隨著管理主義的興起，公共行政范式發生了轉變。決策層和學界都開始考慮把私營部門的管理技術和經驗引入公務員管理當中。通過績效管理，增強公務員的自我成就意識。國家開始探索對公務員進行分類管理。通過把公務員分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類，分別建立考核指標體系，力求達到同類型、同層級的公務員職位目標必須做到尺度相當、內容統一、目標一致，而不同類型、不同層級公務員的職位目標應有不同。同時，積極探索完善日常考核管理機制，把考核結果與單位、個人表彰及津貼補貼發放相掛鉤，以此激發公務員的團隊精神和愛崗敬業熱情。有的學者還提出了要正視公務員的“私心”、私人空間和工作的自由。把柔性管理引入到公共組織當中。［2］

通過吸納企業的管理技術和經驗來轉換公務員的角色同樣遇到了阻滯。成本和收益的計算、手段和目的的計算極大地沖擊了公務員對于全心全意為人民服務的道德認同。如果利益成為公務員眼中的重要目標，那么，現代民主社會中本該得到重視的公平和正義就會被忽視。為了避免這種狀況就必須繼續推進改革。公務員的服務不僅要注重效率和質量，還要增加服務的內涵。于是，中國地方政府改革中出現了一個有趣的現象，就是“口號式”的改革目標鋪天蓋地。諸如“有限政府”、“責任政府”、“法治政府”、“服務型政府”、“廉潔政府”、“電子政府”等目標要求把政府范式作了無限的擴大。［3］（p266）而公務員的角色定位及其實質性價值卻變得比較模糊。

二、公共行政的身份危機對公務員角色定位的影響

（一）公務員角色研究范式的沖突

公務員角色定位困境的背后所反映的是公共行政的身份危機。1947年，西蒙出版了《行政行為》一書；次年，瓦爾多出版了《行政國家》一書。兩本著作凸顯了兩種完全不同的學術旨趣，即實證取向和價值取向。從此之后美國公共行政學進入了長達60多年的范式分離和競爭，至今也沒有呈現出“分久必合”的態勢。自上世紀50年代以來，實證研究越來越成為美國社會科學的主流。尤其是管理主義興起以后，這種影響逐漸蔓延到了全世界。許多學者希望通過數學模型、標準化設計和機制再造等工具將公共行政學打造成一門像物理學那樣的硬科學。公共行政學由此開始變得越來越偏離詮釋研究和批判研究，而倒向了純粹的管理主義甚至工程主義。

對于公務員的各種“人性假設”，關注都是公務員權利和公民權利的沖突。因為公務員權利與公共權力特別是行政權密切相關。為了保證行政權的公共性，必須否定公務員作為公民的一般性權利，用特殊的工程式設計來對公務員進行要求，這就是典型的工程主義邏輯。無論是傳統行政學的等級權威還是公共選擇學派的偏好顯示機制，雖然與各種“人性假設”的主張相左，但從邏輯上來說，都是寄希望于通過預先的組織設計和制度設計，使公務員成為公共利益的維護者而不是個人利益的追逐者。

（二）公務員角色研究對象模糊

自政治——行政二分原則基礎上建構起來的傳統行政學，受到了建立在市場和企業家精神基礎上的管理主義的沖擊，公共行政理論共同體本身日益分裂成兩個對立的陣營，這很容易模糊公共行政的研究對象，間接導致了對于公務員的應然層面的設計。公務員似乎既沒有成為大公無私的“公共人”，也沒有成為卓有成效的企業家。是制度規范不夠嚴格，還是約束機制不夠科學？美國學者艾賅博和百里楓認為，問題出在現今時代對于技術理性價值過分強調上。兩位作者在其著作《揭開行政之惡》中提出，“人們無意識地傾向于服從權威，推崇技術進步以致使其超越人類價值與尊嚴”［4］（p7）是公務員角色錯位的主因。

在這種大環境的影響下，無論是學界還是決策層，都傾向于通過對公務員進行標準設計 （人性假設以及各種規章制度）和管理技術改造（管理運行機制和量化考核指標體系等）來實現公務員的角色定位。在這種技術理性培養的專業主義模式下，當公務員角色發生錯位的時候，問題的根源往往也被認為是標準設計不夠規范，管理技術還有待提高。于是就有了我們看到的一次又一次的公共管理范式轉變，而環境和文化方面的問題往往被忽視了。

三、公務員角色的社會建構——公務員角色定位的新思路

（一）組織推動力與公務員角色

所謂“社會建構主義”，它雖有不同形式，但一個共性的觀點是，某些領域的知識是我們的社會實踐和社會制度的產物，或者相關的社會群體互動和協商的結果。［5］無論是傳統行政學還是新公共管理理論，以往的公務員角色定位理論都是把公務員看成是抽象的個體加以設計。這樣，人的生命的豐富性就被抽象掉了，人不再是“有感覺的、有個性的、直接存在的人”而是“抽象的、人為的人，寓言的人、法人。”［6］（p433）各種相互矛盾、抽象人格的設定既是無所不包又是沒有焦點的。事實上，公務員并不是一個抽象的個體，而是存在于政府這樣的現代組織當中的特殊群體。公務員角色的定位事實上與組織推動力具有密切的聯系。

現代組織是以技術理性為基礎的。信息的分散和責任的分化是現代組織的一大特征。按照韋伯的說法，這種刻意的設計是為了消除未來的不確定性，保證“去人格化”的組織成員能夠高效地執行決策，履行職責。可是在信息分散而破碎的情況下，組織內部幾乎無人能對毀滅性的活動有完整的了解。基層從事一線工作的公務員可能發現問題，或者發現問題的某一個部分，但是他們經常會大事化小、小事化了，盡量避免向上級匯報負面消息。艾賅博將這種行為稱之為 “戰略性忽視”。［7］（p118）在這種情況下，組織中的過錯持續的時間越長，人們就越難以認識到過錯，一種無形的組織推動力將事態變得越來越嚴重。

假如過錯來自上層決策者，下層執行者會把上司否認過錯的做法解讀為給自己的指令。出于對丟掉飯碗的擔憂，人們很可能心甘情愿地讓自己成為這樣的同謀。由此組織的推動力將公務員推向了錯誤的深淵。艾賅博和百里楓認為技術理性已經讓西方領導人失去了對歷史的記憶，忘記了帶來問題的社會過程，在問題發生時只是不斷地重復技術理性方法在細枝末節上的運用，比如績效管理等等。要么就是失望地拋棄或者懷疑公共政策，不斷地從一種范式轉向另一種范式。

在公務員定位自己的角色之前，比角色設定和角色轉換工作更重要的工作是營造一種健康的組織文化氛圍，讓公務員認同自己的身份。組織文化建設并不是新鮮的概念，但是把文化建設等同于制定內容、建立制度，然后再通過口號宣傳、學習教育、榜樣示范帶動的方式來推廣的話，就是把文化問題技術和工程化了。按照艾賅博的理論，這種方式等于是繼續用造成問題的技術理性邏輯來解決問題。應該認識到，把公務員推向錯誤的組織推動力背后，并沒有任何人為的內容制定。組織推動力的形成靠的不是主觀設計和改造，而是在一定價值基礎之上的潛移默化的社會建構。

（二）公務員角色定位的公共倫理基礎

正如治理理論的先驅卡德伯里所言，治理之難不在于建立那些諸如委員會之類的有形的結構，而在于建構一種使這些有形結構得以行之有效的文化基礎。真正發揮作用的是政治、社會在組織內部的文化投影。因此，公務員角色的建構必須建立在一定的公共倫理基礎之上。

當代，兩大倫理學派主導著英美哲學思維。即源于功利主義基礎之上的目的論倫理學以及認為手段高于目的的道義論倫理學。目的論倫理學的源頭可以追溯到邊沁，強調的最根本的原則是最大多數人的最大幸福。道義論倫理學則源于康德對責任與命令的主張。技術理性文化背景下的倫理學從這兩種流派里吸取資源，強調現代官僚組織里個人作為職業人士的決策過程。公務員應當遵守職業規范，避免違背公共信任的錯誤和瀆職，對人民負責。同時，在實施規章制度的時候運用自己的獨立判斷，適時地發揮自己的創造力，以此來追求更大的善。

上世紀40年代美國的一場關于公共服務倫理的弗雷德里希——費納之辯，至今仍然是描述公共生活中倫理狀況的有效途徑。費納強調外部標準，即法律、規章、制度和準則。而弗雷德里希則堅持認為個人內心行為準則是道德指南針。在過去的半個多世紀里，費納都似乎占據上風。但從上世紀90年代開始，美國公共服務倫理文獻開始向弗雷德里希靠攏。因為歷史事實得出了這樣的結論：“與現代組織及一般意義上社會結構中合法化的權力相比，個人良心的力量非常單薄。”［8］（p186）當下的倫理規范對限制現代組織中的邪惡無能為力。在技術理性文化背景中，似乎不太可能允許公務員公開表示對政策的不滿。即便有個人鼓起勇氣對抗錯誤的政策，似乎技術理性觀念也沒有為這樣的個人提供足夠的指導來告訴他如何進行有效的反抗。無論如何，決策者必須要承擔起自己的政策責任，而不是將責任推卸給公務員。技術理性體制內的倫理結構設想出一個抽象的、功利最大化的個人，同時將個人綁定到擁有專業人士的組織里，讓個人成為合法權威的依附者。一旦合法權威的政策有誤時，這個體系必然是道德真空的。所有基層公務員和決策者都應該對這種觀念感到不安。倫理的產生出自人們互動關系構成的背景。應該通過充分的協商和廣泛的參與過程來鞏固個人良心。在這個基礎之上形成的民主、平等的場域不僅能夠幫助公務員確立自己的身份，更能認同自己的身份。這就是公務員角色的社會建構。

總之，傳統的公務員角色定位理論傾向于把公務員定義為抽象的個體，而事實上這種管理主義、工程主義的方法是導致公務員從事錯誤甚至是邪惡行為的主因。文化對公務員角色的影響至關重要。現代性和技術理性主導的公共組織傾向于把公務員塑造為消極的、推卸責任的權威依附者。因此，把公務員作為一個社群看待，通過自由式民主和協商民主的手段，形成一種自我認同、相互信任的組織文化，讓公務員相信以辛勤的勞動與審慎的警覺可以做得更好，是一件比績效考評和制度規范更重要的事。

從社會建構的視角解決公務員角色定位問題雖然只是一家之言，但確實在公務員角色定位這一問題上給我們提供了更廣闊的研究思路和空間。胡錦濤總書記在2011年“七一”重要講話中，將“精神懈怠的危險”擺在“四大危險”之首。黨的十七屆六中全會提出要努力建設社會主義文化強國。可以說，加強對文化領域的深入研究同樣是未來公共行政學界的重要課題。

［1］（美）羅伯特.B.丹哈特，珍妮特·V·丹哈特著.新公共服務：服務而不是掌舵［M］.丁煌譯.中國人民大學出版社，2004.

［2］朱立言，胡曉東.我國政府公務員之工作倦怠研究［J］.中國行政管理，2008，（10）.

［3］沈榮華，鐘偉軍.中國地方政府體制創新路徑研究［M］.中國社會科學出版社，2009.

［4］［7］［8］（美）艾賅博，百里楓著.揭開行政之惡［M］.白銳譯.中央編譯出版社，2009.

［5］Robert Audi.The Cambridge Dictionary of Philosophy［M］.Cambridge University Press，1999.855.

［6］馬克思恩格斯全集（第1卷）［C］.人民出版社，1956.

（責任編輯：高 靜）

The Role of the Civil Service Positioning Dilemma and Countermeasures

Qi Zijian

The role of the civil service position is always the important issues of public administration.The traditional administration and its successor——new public administration and new public service，the civil service as a“public man”；The school of public choice will be the official position as “economic man”.A paradigm of separation and competitive lifted one round another round of public administration reform，but never get rid of base on the technical rationality “hypothesis of human nature” and the limits of empirical research paradigm.The role of the civil service set in reality is often a dislocation，behind which is reflected by management movement in the rise of public administration in the identity crisis.Social constructivism social community interaction and consultation results，as well as the historical and cultural influences.Abandon the civil service as an abstract individual positioned ，the civil service as a community view，by liberal democracy and deliberative democracy means，form a kind of self－identity，mutual trust and organizational culture，it may be a new way to solute the plight of the public servants role orientation.

the role of the civil service；technology rational；culture；social construction

D630.3

A

1007－8207（2012）07－0048－04

2012－02－15

齊子鑒 （1985—），男，甘肅武威人，兵團黨委黨校行政學教研部講師，碩士，研究方向為地方政府與法治政府。