美國檔案公開對我國檔案管理的啟示

趙黎霞

1引言

隨著我國檔案事業的快速發展以及信息化社會的發展，檔案公開已經成為各級檔案館轉變服務理念、改革服務方式、提升服務質量的必由之路。目前，我國檔案公開工作的進展情況尚不十分理想。

2中美檔案公開的現狀對比

2.1中美檔案公開的歷程及理念。我國檔案公開工作始于上世紀80年代。1980年3月17日，國家檔案局頒發了《關于開放歷史檔案的幾點意見》，推動檔案公開逐步走上正軌。在當時社會背景下，從學術開展的史學研究，到政府有關部門平反“冤假錯案”，及個人撰寫回憶錄等需求，都迫切要求加快檔案公開步伐。檔案部門在“被動反應”、“疲于應付”的情況下，面向科研人員等少數相關人士，開展了檔案公開的工作。我國又陸續頒布了《檔案法》等幾項法律，對檔案公開的行為進行積極的推動，但落實情況不容樂觀。這與長期以來我國檔案管理所遵循的理念分不開，對檔案公開后供社會各界利用的問題關注極少。

美國自“建國”之初就大力推行檔案公開，強調檔案公開對于民主制度和政府建設的重要作用，但由于其實行聯邦制的國家體制，在經歷了一個長期和曲折的發展過程之后，美國成為世界上較早實行檔案公開的國家之一。美國檔案管理的理念與我國截然不同，美國遵循平等、公開、服務民眾等理念，由系統完善的檔案利用法規體系，為公民查閱聯邦國家的各種檔案提供了依據和保障。無論是檔案管理機構還是普通美國民眾，都遵循一種固定觀念：檔案館不僅是保存政府檔案文獻的資料庫，而且，其首要任務是及時準確地提供檔案為社會各界服務。檔案如不積極加以利用就失去了存在的意義和活力。

2.2中美檔案公開的法律基礎。1987年9月5日，我國頒布了《中華人民共和國檔案法》，此法成為我國檔案開放工作的重要依據。為使該部法律落到實處，我國相繼又出臺了《檔案法實施辦法》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》等相關法規、規定，為我國檔案開放工作提供了有力保障，也賦予了我國公民利用開放檔案應有的民主權利。

相比較而言，美國有關檔案公開的法律更為完備一些?，F行檔案法規中，由美國國會直接通過的就有24個（如，《聯邦登記法》、《文件處置法》等），其他間接涉及檔案工作的法規38個（如，《隱私權法》等），以及7個總統令（如，《總統圖書館法》等）。美國實行的是聯邦制，各個州也有權制定相應的法律，50個州里面，有18個州分別制定了29個有關檔案管理的法規。這些法規構成了相對較完善的美國檔案公開制度體系。該體系具有顯著的可操作性強、重視檔案的開發利用等特點。

2.3中美檔案公開的利用人條件。無論中美，都在法律上就檔案利用人的條件給予了明確界定。從實際的效果來看，中國很嚴厲，美國較寬松。

我國《檔案法》第19條對檔案利用人的條件進行了限定：中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。此條款賦予公民無障礙利用已經開放的檔案的權利，只要公民能有效表明自己的身份即可。雖然，法律已有了明確的規定，但我國又進一步設置了請求規則，這些規則給申請人獲取相關檔案設置了障礙。我國檔案法的立法原則是優先考慮檔案的管理和保護，其次，是服務于檔案產生機關自身的利用，最后，才考慮公眾的知情權。我國檔案法采用“行政恩賜制”來設定申請規則，即各級地方政府機關或者某一行業管理機構，通過頒布一些具體的單行法規，為公民利用檔案附加了與《檔案法》精神不一致的額外條件，使各級行政機關及檔案館能夠堂而皇之地用“公眾無法說明理由”為借口，拒絕檔案公開，造成了公眾利用檔案存在較多的障礙。

而美國在限定檔案利用人的條件方面就寬松得多。美國《信息自由法》就作出規定，除某些政府信息出于安全考慮可以免于公開外，原則上，聯邦政府的記錄和檔案應向所有人開放。美國公民可就這些檔案向任何一級政府機構提出查詢、索取復印件的申請。政府機構不僅必須向公眾公布檔案管理部門的建制，相關組織機構的受理、查詢程序以及服務方法和服務項目，且必須提供信息分類的索引。公民查詢信息的要求如果遭到拒絕，可以向司法部門提起訴訟，法院將優先處理此類訴訟。

2.4中美檔案公開館藏資料比例。雖然，中美兩國在檔案公開方面都制定了一系列法律法規，但可惜的是，我國檔案公開的館藏資料的比例卻只有四成。究其原因，雖然我國《檔案法》賦予了公眾有權通過查閱檔案得到相關信息的權利，但同時，又借口文件與檔案資料均涉及國家機密、商業機密及個人利益等方方面面，將機關檔案的開放與利用，主要交由檔案形成的機關來決定，賦予行政機關廣泛的裁量權。加上檔案開放的工作不可避免地受到《保密法》、《著作權法》、《專利法》以及《反不正當競爭法》等相關法律的制約，文件保密范圍、解密制度，著作權的不同歸屬以及對公民隱私權的保護等規定，對現行檔案開放工作都會產生直接或者間接的影響。這些法律法規給相關部門提供了冠冕堂皇的借口，也在一定程度上削弱了檔案法的效力。

雖然，美國在檔案公開的過程中也經歷了一番曲折，但目前，美國各級檔案館館藏資料的百分之八十都已經公開。任何人只要出示身份證，年齡達14歲，登記以后就可以利用?？梢栽陴^內查閱、抄寫、復制、拍照，也可在著述中引用，甚至公布出版。

3美國促進檔案公開的具體做法

3.1經濟政策引導。如前所述，檔案公開在美國有比較完備的法律來保障和支持，美國還通過各種經濟手段進行引導和促進。同中國一樣，美國公共檔案館的經費也大多來自國家預算撥款。這個撥款的多少，與檔案館館藏資料利用的人次相掛鉤，即每年檔案館接待利用者的人次、檔案資料的利用率等指標，決定了該館下一年度預算經費的多寡。這就督促檔案館提高服務質量和水平，吸引更多的人來利用館藏資料。

3.2創新技術支持。美國檔案公開的方式也隨著信息技術的發展而不斷變化，檔案公開出現數字化、無紙化、網絡化等趨勢。

自上世紀80年代以來，美國國家檔案館將數百萬件館藏資料進行數字化加工，檔案利用者不僅可以查閱、拷貝這部分資料的紙質文件，還可以調取該資料的電子文檔，部分檔案材料可提供電子文本復制。

美國檔案館自上世紀40年代以后開始大規模的縮微復制工作，將法律允許的、部分易損毀的、讀者經常利用的檔案制作成縮微膠卷，并為其建立了專門的目錄索引。用戶如果需要，還可購買這些縮微膠卷的副本。

美國各級檔案館一般都建有自己的網站，不僅提供館藏資料的展示，更重要的是，提供了檔案館與公民的互動交流的渠道。如果公民在利用館藏資料的時候有什么需要和問題，完全可以借助電子郵件等方式與工作人員進行交流，得到合理的解決。這種方式不僅提高了服務質量，而且提高了檔案館的知名度。

3.3增強服務意識。美國的《信息自由權法》對各級檔案館如何履行自己的職責作出詳盡的規定，以保障公民利用檔案的權利。各級檔案館也充分利用各種手段宣傳檔案的利用方法、途徑等，檔案館工作人員也會積極熱情、完善周到地為用戶提供優良服務，幫助每位利用者從檔案館中查找和利用他們所需的檔案，表現出強烈的敬業精神和相對較高的素質水平。

美國檔案館不只是提供館藏資料，且向用戶提供全面的檢索服務，包括咨詢、培訓等。檔案館可為每一位有需要的用戶指派一名研究顧問，幫助用戶制訂檢索計劃，推薦檢索路徑，預定目標文件，使用戶始終能得到高效幫助。為提高利用者的能力和使用水平，檔案館還提供使用方法、知識普及等基礎性工作。

3.4做到“以館養館”。為提高檔案館自我發展能力，提高服務質量，美國檔案館一般通過采用合法的渠道和途徑，與書商、出版社合作，將一些不涉密的檔案資料出版，所得費用用于本館發展。美國國家檔案館與亞馬遜網站的出版合作就是一種很好的例證。另外，檔案館的工作人員也根據自己的興趣愛好，編研出版相關著作。“以館養館”還體現在檔案館通過開放吸引更多的人捐贈藏品，擴大館藏資料的數量和質量。大多數美國人認為，檔案館能夠接收自己的檔案是件很榮幸的事。美國政府還規定，民眾向檔案館捐贈檔案可以抵稅，所以，很多人都會主動捐贈檔案。這些捐贈的檔案也是檔案館一筆非常重要的財富。

4啟示

4.1更新服務理念，轉變管理模式。檔案管理部門必須更新服務理念，樹立開放意識，轉變管理模式，把握發展機遇，主動為用戶提供低門檻、全方位、個性化的檔案開放利用服務，實現檔案館信息資源開放利用工作的可持續發展。

4.2科學處理矛盾，加大公開力度。檔案公開涉及公民知情權與國家、個人隱私權的保護相沖突的矛盾。公民有獲取政府公共信息的權利，也有保守國家機密的義務。同時，政府有開放國家信息的義務，也有維護公共信息安全的權利。應借助經濟、法律等多種手段，科學處理好這一辯證關系，靈活開展檔案開放工作。在基本原則上，應做到檔案開放“以開放為原則，不開放為例外”。即便是“例外”內容，也可依法采用申請辦法，申請特殊利用。要依法有序地加快檔案開放進程，重新確立檔案開放的制度和操作規范，及時、主動地向社會公開相關信息。盡快梳理出可提前開放檔案的范圍、標準、步驟以及方式等信息。

4.3創新服務手段，提升管理水平。檔案管理機構要在管理手段、形式和途徑上不斷創新，為社會提供全面的服務。盡快借助信息技術，提高檔案資料電子化、網絡化水平，發展館藏資料數據庫，實行區域聯網，做實網上檔案館，向不同需求人群提供滿意服務。

（作者單位：河南科技大學來稿日期：2012-08-18）