公共利益何以被竊取

　　摘要 伴隨著強勢利益集團交易合謀的頻度的加劇，組織化腐敗也隨之凸顯，其危害遠遠大于個體腐敗。組織化腐敗是公共權力的組織性異化，是組織內部制度化和組織外部交易合謀，體現為在實現公共利益的同時，部門利益數倍于公共利益，表現為決策腐敗、立法腐敗、組織不作為腐敗、公共財政消費性腐敗和用人腐敗。從個體腐敗到組織化腐敗的演變歷程，凸顯了中國反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，治理組織化腐敗是不能回避的現實需要。
　　關鍵詞 組織化腐敗 利益沖突 原則
　　當我們看到諸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公憤的角色已不是貪腐官員個體，而是一些理應令我們尊重的公共組織時，我們不禁要問：為什么在中央高壓態勢下，腐敗行為卻在脫胎換骨？從官員的個體腐敗演變發展到組織的集體腐敗，這一現狀凸顯了當前中國反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，也折射出當今國家反腐敗戰略存在的深層次問題。
　　當前，“組織腐敗”、“利益集團腐敗”、“制度化腐敗”等幾個概念見諸各種論述之中，這也證明了公共輿論對組織類腐敗的認識已從單一公共事件的評判上升到對公共事件背后的體制機制問題的反思。當然，組織腐敗、利益集團腐敗、制度化腐敗具有不同的語境：“組織腐敗”是從腐敗主體特征的視角加以界定，主要是指腐敗形態已從一元性的腐敗主體向二元性的腐敗主體變遷，在個體腐敗主體的基礎上，增加了具有組織意志與組織形態的腐敗行為；“利益集團腐敗”是從組織的利益屬性合法性視角進行的界定，即利益集團所追求和實現的利益與公共利益之間存在著“不證自明”的利益沖突；“制度化腐敗”是從制度安排的正義性視角進行的界定，主要是指那些符合實體法的制度安排所導致的腐敗行為，即違背自然正義原則的白色腐敗。綜上所述，“組織化腐敗”概念，實質上是上述幾種概念的集合，能夠涵蓋上述三種形態的腐敗。它立足于腐敗主體特征、腐敗的客觀危害和腐敗行為的形成過程三方面來界定腐敗形態，即“組織化腐敗”是指為追求既得利益，具有組織意志和組織形態的利益群體，以組織名義所作為或者不作為的與公共利益相沖突的行為。
　　毋庸置疑，組織化腐敗是當今中國最難治理的腐敗：一是從組織化腐敗危害的視角看，組織化腐敗是一切腐敗之母，特定區域一旦呈現組織化腐敗的特征，則能夠說明該區域范圍內公共資源以及公共政策的走向已經被腐敗的組織群體所控制，公共利益被強勢利益集團的利益所取代，進而引發該轄區內政治經濟狀況與社會環境呈現危機狀態和社會公眾對政府的信任度降至低點，隨時可能觸發更大范圍事件。二是從治理組織化腐敗的視角，由于其組織形態具有“模塊化網絡組織”①特征，并具有強大的同化能力和無限增殖的本能，其組織形態與現行政治體制之間具有極為緊密的關聯性，因此，在政治體制改革無法取得突破性進展的情況下，組織化腐敗必然成為最難根治的腐敗。三是從組織化腐敗表現形態的視角看，它往往披著合法的外衣，打著為公共利益的旗號，具有很強的偽裝性。所以說，傳統意義上對官員個體腐敗的法律認定已經無法同樣適用于對組織化腐敗的界定，故在無明示性法律依據的前提下，治理之策也就很難做到對癥下藥。
　　組織化腐敗的性質判定
　　現行實體法對官員個體腐敗的認定已不是問題，受賄罪、貪污罪、挪用公款罪、濫用職權罪等職務犯罪的構成要件可謂清晰明了。由于組織化腐敗缺少全面深入的個案分析和理論歸納，其屬性界定較為模糊。因此，描述組織化腐敗的性質成為研究組織化腐敗的重要路徑，本文所作的分析是基于有限的文獻研究和個案研究基礎上得出的結論，仍需要進一步科學化。
　　公眾評判的本位主義是界定組織性腐敗的外部機制。“主權在民”的思想認為在社會契約論基礎上，國家和政府負責管理社會，人民與國家建立契約關系時，與國家的關系只是委托關系，而不是主權的轉移關系，所以主權屬于人民。所以，當一個公共組織受到人民尊重或人民承認，該組織則具有政治合法性。然而，當特定組織的公共政策行為被社會公眾視為謀取組織的既得利益，引發社會普遍一致的反感、質疑和批評，公眾得出存在利益沖突的結論，我們有理由相信該公共組織可能已經邁入組織化腐敗的泥潭，這似乎有些武斷，但諸多實例說明情況確是如此。可見，我們在界定組織化腐敗時，往往是以社會公眾普遍一致的輿情作為評判標準，而輿情科學性基于兩個前提：一是社會公眾與公共組織之間信息是對稱的，社會公眾能夠獲得真實完整的公共信息，現實中要做到這一點卻是很難的，社會民主監督邊緣化和公共傳媒的受控性決定了社會公眾與公共組織之間的信息是有限對稱，揭示組織化腐敗的披露機制的缺失導致大量的組織化腐敗行為難以揭示。二是監督機制能夠積極回應社會公眾的呼聲，及時啟動認定清理機制，以支撐與增強社會公眾的信心，而不是受制于利益集團的掣肘，出現選擇性失明，進而導致社會公眾監督信心的喪失。
　　組織內部利益共享的制度化與組織之間利益交易的常態化。一方面，當一個公共組織內部呈現以下特征，我們就認為腐敗在該組織內部已經制度化： “一把手”腐敗；制度健全但腐敗行為在此組織體系內暢行無阻；該組織內部廉潔者被邊緣化，甚至無法生存，而同流合污者必獲利益；出現組織化違法或者不當行為（如小金庫、單位受賄等）。另一方面，該公共組織與其他強勢利益集團之間存在著利益互補性交易，甚至被某些強勢利益集團所俘獲，成為了強勢利益集團的代言人，從而扭曲公共政策的公共性。可見，組織化腐敗的性質不僅應當從組織內部加以分析，更應當從組織之間是否存在著交易合謀的角度予以評判，組織化腐敗往往是組織的集合體的行為。
　　在實現公共利益的同時，組織利益數倍于公共利益。組織化腐敗的利益來源，往往表現為通過其擁有的公共資源配置權，以公共利益的名義所進行的資源配置行為。組織化腐敗者往往是“披著羊皮的狼”，通過政策制定、修訂、廢止等方式進行利益博弈和利益分配。在政策推進中，打著實現公共利益的名義，實現數倍于公共利益的部門利益或者集團利益。例如前些年一些防偽企業狀告國務院某局強推XX監管網涉嫌違反《反壟斷法》的行政訴訟案，似乎能夠從一個側面揭示某些公權力組織通過其擁有的管制型政策資源，通過利益交換，在實現公共利益的同時，使得部門利益最大化的制度變異過程。當然，如何評判組織利益數倍于公共利益的確是一個不容易量化的標準，美國經濟學家卡爾多“假想補償原理”②也許有助于我們的評判，將公共組織假設為特定公共政策的得益者，社會公眾作為特定公共政策的受損者，當受損者得到的補償大于他們提出的補償要求時，我們就認為不存在“數倍于公共利益”的情形。當然，這是最低紅線，一旦逾越，即構成“數倍于公共利益”的結果。
　　組織化腐敗的主要類型
　　基于上述對組織化腐敗的性質分析，我們可以歸納出組織化腐敗的幾種主要類型：
　　決策腐敗。決策腐敗已成為中國政治機體上的頑疾，2007年，我國決策腐敗的失誤率高達30％以上，在發達國家，決策失誤率只有5％左右。決策腐敗是指決策主體違背公共利益的決策要求，不當行使決策權造成重大損失或者惡劣影響的集體行為。政治制度的顯性表象與政治行為的隱性動因，往往存在截然不同的走向。無奈的是，推動決策行為走向的決定性因素往往是眼前的、直接的、必然的利益回報，而非長遠的、間接的、可能的公共利益。在這種情形下，以既得利益集團為代表的各種組織之間的利益博弈，自然成為決策行為的常態模式，這就是為什么說決策腐敗是組織化腐敗的緣由。毋庸置疑，集權體制與官本位的政治生態是導致決策腐敗的制度因素。故此，雖然決策腐敗的后果造成政治、經濟與社會文化等方面的多重損失，但由于受損者往往隨著多重委托代理體制的逐漸轉移，責任主體變得較為模糊，進而呈現卸責狀態。這與政治問責和危機問責是追究決策責任的主要方式不無關系，這從現行的黨政問責制度中可見一斑。
　　立法腐敗。立法腐敗是指享有政策制定權，尤其是規制制定權的主體，在利益驅使下，違背公共利益的價值取向，濫用政策制定權為相關利益群體服務的政策制定行為。“我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性、局域性等特點，實際上是腐敗者與社會、國家相互博弈的結果。”“鑒于我國政治現狀，一般不存在較為明顯且深層次的立法腐敗行為，立法腐敗的方式主要體現為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規則，這也在郭京毅案中表現得尤為明顯。”③歸納而言，立法腐敗的構成要件：第一，立法腐敗的主體具有雙重性。表面上看立法腐敗的主體是享有立法權的國家機關，實質上是立法者的個體行為。立法腐敗行為主要體現在市場經濟體制下以矯正和改善市場機制為目標的立法行為，是基于公共利益、政府干預和干涉經濟主體（特別是企業）活動的立法行為的變異。因此，如何區分具體立法者在立法中的惡意立法行為是應當探究的重要課題。第二，從立法腐敗產生的過程分析，相關利益主體（尤其是市場主體）與廣義立法主體之間存在著利益交換行為最為主要，當然，伴隨部門利益政治化的趨勢，其他權力集團也會以各種方式影響與其利益相關的立法行為，進一步推動了制度化腐敗的蔓延。第三，判斷是否存在立法腐敗的標準，關鍵在于法律的政策內容是否背離了自然法宗旨和公共利益的正當性要求。
　　組織不作為腐敗。組織不作為腐敗是指公共管理主體有積極實施公共管理行為的職責和義務，應當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態。組織不作為腐敗表現為：第一，在當前多頭管理體制下，多個具有公共監管職能的主體在施政中對應盡義務選擇集體失明的行為，也就是說，只要一個監管主體盡到作為義務，這種腐敗行為不會變成可能。第二，主觀要件是基于違背公共利益的既得利益的動機，而現行的中央與地方管理體制（如官員選任考核制度、地方政治行為的經濟化）的缺失，又放大了這種主觀動機。第三，職權要件是公共管理主體對侵害公共利益的事件或者行為具有法定職責和管理權限。然而，現行橫向與縱向政府職能邊界不清，給組織不作為提供了合法性空間。第四，公共管理主體未在一定期限內按照法定程式實施行為。如高爾夫球場的違法建設中的政府監管集體不作為，就是很好的例證。④再如國家海洋局在蓬萊康菲海上油井重大漏油事件中的不作為行為的背后，是否存在著某些利益糾葛，是十分值得深思的。
　　公共財政消費性腐敗。政府掌握了大量的公共資源，最為核心的公共資源是公共財政資金。但是，我國公務消費開支一直呈上升趨勢，據國家財政部、國家統計局和國家發改委的調研數據顯示，2005年以來，我國財政行政事務公用經費支出每年增加1000多億元。2007年以來，該項經費支出已接近9000億元。不言而喻，這其中存在著大量的消費性腐敗。一方面，執行公務人員掌握著公權力，由此導致職務消費的規模、質量往往與這種權力的大小成正比；另一方面，職務消費呈現“三權分離”的現象，即消費經費的所有權屬于國家，使用權屬于財政，管理權屬于單位。可見，制度缺失使得公共財政資金的肆意消費己成為權力集團謀取組織利益的重要途徑，故此，遏制組織化腐敗的重要路徑是變革現行公共財政體制。
　　用人腐敗。為什么說用人腐敗是最大的腐敗，“首先用人腐敗從根本上扭曲了政治和政府的基本邏輯。既然官職可以通過跑動甚至買賣而獲得，哪怕只有一少部分，那很快所有官員都被迫選擇這個腐敗潛規則，結果，愿意把聰明才智、精力用在工作上的官員會越來越少，最終造成劣幣驅逐良幣的普遍邏輯。其次，用人腐敗種下持續腐敗的惡果。一旦一個官職是買來的，那這個官員從上任的第一天起，就注定要搞腐敗，就必然要通過腐敗來收回買官成本。再次，用人腐敗異化政府的公共性質，消解一切可能的內部監督，把政府組織異化為徹頭徹尾的腐敗集團，最終成為人民的敵人。”⑤由此可見，用人腐敗具有組織化腐敗的基本特征，組織化用人腐敗的特征表現如下：第一，表面上看，嚴格按照干部選拔任用的工作程序選任干部，但事實證明選任“帶病上崗”的干部并非少數，或者某一些“帶病上崗”的干部在一定轄區內頻繁提升。第二，特定轄區內“跑官要官”和“買官賣官”行為成為一種普遍風氣，行賄成為官員升遷的必備砝碼，如黑龍江馬德案⑥即為一例證。第三，在干部選任中，黨內民主監督、社會監督和專門機關的監督形同虛設，“一把手”左右選任。第四，特定轄區內官員近親為官從政者甚多，尤其是“裙帶之風”盛行。
　　評判組織化腐敗的利益沖突原則
　　組織化腐敗往往是“披著羊皮的狼”，其懲治之難主要在于很難判定。防范利益沖突原則的發展與成熟，為我們提供了破解這一難題的有效工具。我國著名史學家司馬遷在《史記·貨殖列傳》中留下了對利益的經典描述：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”18世紀法國啟蒙思想家霍爾巴赫曾指出：“利益就是人的行動的唯一動力。”在馬克思看來，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”因此，以“利益沖突”作為研究組織化腐敗的邏輯起點是有理論意義的。簡而言之，組織化腐敗的實質就是以組織利益代替公共利益，通過損害公共利益來實現組織利益的最大化。故當特定組織（為了基本一致的政治、經濟和社會利益的驅使而自然聯合起來的組織群體）的組織利益與公共利益之間發生互相對抗、矛盾和不協調時，我們就可以判定組織化腐敗已經產生。實事求是地說，評判是否存在對抗、矛盾和不協調的防范利益沖突之具體原則還需進一步進行實證研究，本文僅略作一點思考。
　　組織行為的正當性原則。政治系統的正當性，是建立在傳統的正當性、法律的正當性，以及領導者所獲得的權力行使的正當性上。組織行為的正當性原則是評判是否存在組織化腐敗的首要標準。任何組織行為必須建立在正當性基礎之上，當一個組織行為不具備正當性要求，那么該組織的活動就與組織存在的公益使命相沖突，就能基本判斷該組織追求的目標是組織利益最大化。組織行為政治系統必須建立在正當性的基礎上，否則，會引起政治系統的不穩定、失衡，最后政治系統有可能會被解構而崩潰。組合組織的正當性，包括傳統的正當性、法律的正當性和道德的正當性。傳統的正當性，是指政治系統因為傳統的延續和基礎，自然所擁有的正當性。以我國臺灣地區為例，對“中華民國”的認同，是“中華民國”的統治基礎，具有正當性，但是，當部分人士對“中華民國”與“傳統中國”之間的關系不表認同時，“中華民國”的合法性基礎，對這些人而言，就產生了動搖。傳統的正當性，是指基于傳統或者歷史的延續，為組織存在所自然擁有的正當性。法律的正當性，來自于該組織行為合乎“職權法定、法律保留、法律優先、依據法律和職權與職責統一”的法治要求。道德領導者權力的正當性，是從人類自然公正原則為起點，以公正、誠信、為民的普遍價值為標準，評判是否合乎公民社會的價值取向，進而得出該組織是否合乎道德的正當性要求。組織行為的正當性的核心標準是該組織行為是否合乎實體法與自然法的要求。
　　利益分配的比例原則。比例原則源自于行政法，其基本涵義是行政主體行使行政職權要兼顧行政目標的實現和行政相對人權益的保護，即目標實現與行政相對人權益的不利影響之間應有適度比例關系。它包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。可見，比例原則的典范意義在于它將公共利益的抽象概念具體化，成為可操作性的標準。如果從利益分配的視野，可以解構比例原則的三個子原則：第一，適當性原則（目的導向原則），是指從實現目的的手段加以判斷，其能夠實現公共利益。這一原則有助于我們判斷特定組織的行為是以“公共利益最大化”為目的，還是“組織利益最大化”為目的。第二，必要性原則（法律后果原則），是指在“適當性”原則已獲肯定后，在能夠達成法律目的的諸方式中，應選擇對社會公眾權利最小侵害的方式，即以社會公眾利益損害最小為標準，判斷組織行為所追求的是否是公共利益。第三，相稱性原則（價值取向原則），即組織所采取的措施與其所達到的目的之間必須合乎比例或相稱。這一原則是要解決這樣一個問題：在政策方式的優先選擇次序上，在以能夠實現公共利益為目的的多重政策選擇中，是以本組織利益為首選還是以公眾利益為首選。
　　利益限制的隔離墻原則。組織化腐敗最為常見的表現是以組織內部群體利益為價值取向，背離組織所應當追求的公益目標。隔離墻原則是指通過控制或者隔離組織的公益目標與組織內部群體的私益目標的替換、融合，防范公共利益與組織群體利益之間的利益沖突而建立的隔離機制。在這里，我們將組織利益視同為公共利益，而組織內特定群體的利益視同為既得群體的私益。因此，公共組織是否建立隔離墻制度，是評判組織內部是否存在利益沖突的標準之一。第一，職能隔離。各職能部門不得從事與本部門職能有利益沖突的其他活動。第二，領導隔離。領導者應當合理分工，原則上不得同時分管兩個或兩個以上具有利益沖突的部門。第三，信息隔離。有利益沖突的職能部門之間的信息系統應當相對封閉、獨立運行。
　　利益表達的陽光運行原則。利益表達是指一定的利益表達主體，通過公開透明的渠道直接或間接地向利益表達客體主張利益、并以一定的方式努力實現其既定目的的一種政治行為。為確保利益表達在陽光下運行，必須強化利益表達的陽光化。利益表達的陽光運行能夠破解公權力的“二元性”的弊端。公權力的“二元性”是指我們看到的權力屬性與權力發揮作用的屬性往往是不一致的，即權力所有者與權力使用者的二元性、權力職位與權力職責的二元性和公益與私益的二元性。利益表達的陽光運行如同打開了一扇窗子，使得多元利益主體的利益表達見諸于陽光，防范黑暗中的腐敗交易的發生。
　　公益損害的職責過錯推定原則。組織化腐敗涉及主體眾多，責任認定復雜。但從責任主體與責任性質的角度進行分類，有兩類責任：一是違法犯罪的個體責任，即由于貪污受賄等違反黨紀政紀和職務犯罪所應當追究的個體責任。二是管轄范圍內出現損害公共利益的重大損失或者惡劣影響的組織責任。是否存在公益損害的認定標準是職責過錯推定原則，即公共財產和人民生命存在重大損失或者對社會產生惡劣影響，就可認定公共利益遭受損害，而損害發生的原因是在組織的法定職責范圍內，我們便足以推定該組織存在著過失責任，即啟動對該組織的問責。從問責范圍而言，如組織的施政行為與問責情形發生有直接因果關系的，是直接責任單位，其上級組織為主要責任單位；再上一級組織為重要責任單位。當然，在同一級責任單位中的領導干部，根據其分管、主管和協管職責，分別承擔直接領導責任、主要領導責任、重要領導責任。當公共組織出現違反問責制度的行為時，如果不能及時啟動問責機制，并予以嚴厲問責，則就說明外部問責機制被該組織化腐敗所侵蝕，就有理由相信組織化腐敗已形成。
　　從官員個體腐敗到組織化腐敗的演變歷程，充分證明中國反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性。由于中國社會各利益集團之間力量失衡，治理組織化腐敗的阻力、難度和風險是巨大的。因此，必須正視組織化腐敗的存在，將治理組織化腐敗納入中國懲治與預防腐敗體系建設的下一個五年計劃之中。
　　注釋
　　模塊化網絡組織的組織形態是指該組織內部由若干相對獨立的模塊（子組織）構成，由于資源的差異性，模塊之間存在著較為明確的功能化的分工，特定模塊的切割不會影響到其他模塊的功能，網絡化使該組織具有較為強大的發散功能。
　　卡爾多指出，雖然經濟的每一變動和社會的每一次進步，對不同的人有不同的利害關系，比如一方得益，而另一方受損，但如果通過稅收或價格政策，使那些得益者從自己新增的收益中拿出一部分，支付給受損者作為補償金，使后者能夠保持原有的社會地位，而得利者提供補償后還有剩余，這樣，前者變好了，后者維持原狀，社會福利得到了增長，由此就可以認定這一經濟政策是正當的。而如果得不償失，受益者的所得補償不了受害者的所失；或者所得等于所失，受益者在向受害者補償之后自己沒有剩余，那么，這種經濟變動便是不足取的。
　　邱成梁：“‘立法腐敗’的界定與規制——從‘郭京毅案’談起”，中國選舉與治理網，2011年3月28日，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=203193。
　　2004年以來，我國三令五申禁止新建高爾夫球場，但國家發布禁令7年來，高爾夫球場建設仍呈“井噴”之勢。根據北京林業大學高爾夫教育與研究中心提供的數字，中國高爾夫球場的數量已經從2004年的170個增加了兩倍，發展到目前的近600個，“黑戶”球場大約占到97%以上。
　　任建明：“‘買官賣官’并非不可治愈”，《中國報道》，2010年第3期。
　　2004年最大的賣官案，曾歷任黑龍江省海林縣副縣長、縣長、縣委書記，牡丹江市副市長，省電子工業局副局長，綏化行署專員，2000年2月任綏化市委書記的馬德，被檢察機關指控在10年間共收受17人的賄賂603萬余元。據報道，共有265名官員涉案，除原國土資源部部長田鳳山、黑龍江省原政協主席韓桂芝等高官外，還包括綏化市下轄十個縣市的半數以上處級以上干部，僅綏化市各部門的一把手就有50余人。
　　責 編／肖 潔
　　How Public Interests Are Stolen?
　　--Research on Organizational Corruption
　　Mao Zhaohui
　　Abstract: As collusive deals by powerful interest groups get more frequ