《突發事件應對法》存在的問題與建議

　　摘要 《突發事件應對法》的頒布實施，對維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序具有重要意義。其對各個主體的應對責任已作了較為明確的規定，但由于責任規定剛性不夠、部分責任的規定不夠周延、責任主體有所缺失等問題，影響了該法的實施效果。為了充分發揮該法在突發事件責任追究方面的作用，應當對有關法律條款加以修改，增強責任規定的剛性，實現各類責任的有效銜接，明確責任的主體。
　　關鍵詞 突發事件應對法 責任體系 問題 建議
　　《突發事件應對法》的頒布實施，對提高社會各方面依法應對突發事件的能力，及時有效控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，最大限度保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序具有重要意義。但在該法的實施過程中，特別是非常規突發事件的應對實踐中，該法的實際應用效果受到質疑。為此，在法律實施不到兩年后，國務院就于2009年將《突發事件應對法》修訂工作納入“立法工作計劃”（國辦發［2009］2號）；2010年第十一屆全國人民代表大會第三次會議也有代表提交修訂該法的議案。鑒于突發事件應對是一種過程應對，過程性非常明顯，為保證每一階段應對工作有效開展，目標任務順利完成，《突發事件應對法》明確規定了每一階段應對工作的重點，并為工作任務的承擔者設置了相應的責任。因此，有必要從“責任”視角來探討《突發事件應對法》存在的問題并給出相應的建議。《突發事件應對法》責任體系相對來說比較完備，但部分具體責任規定無落實措施，影響了法律的實施效果。具體問題包括：責任規定剛性不足、不夠周延、主體缺失等。為了充分發揮《突發事件應對法》在責任追究方面的作用，有必要修改完善相關條款。
　　責任規定不夠剛性
　　立法語言的運用如何，直接關系到立法質量的高低及法律實施效果的好壞。①從立法語言分析，《突發事件應對法》有關責任設定的條款多屬“柔性條款”，剛性不夠。“可以”這類用語一般用于設定權利、職權，而“禁止”、“不得”用于設定禁止性規范，“應當”、“必須”則用于設定義務和職責。②根據這種分類，對《突發事件應對法》所有條款中這些用語的使用頻次作如下統計③：
　　將上表中五類法律用語的語氣強弱作個排序，應該是：“禁止”最強，其次是“不得”，“必須”、“應當”次之，“可以”最弱。由此可以得出結論：《突發事件應對法》剛性不足，試作如下分析：
　　第一，設定禁止性規范的比例非常小，一方面說明法律剛性不足，另一方面說明這部法律最關注的是對突發事件信息的掌控，如第三十九、五十四條；對突發事件有關情況的掌握，是政府的責任，無論怎樣要求都不過分，但對于信息傳播主體而言，以如此嚴厲措辭（第五十四條預期責任規定和以之為基礎的第六十五條過去責任的規定）控制“虛假信息”，似嫌苛刻，有悖于“言論自由”的憲法權利，因為“虛假”有時能促使“信息公開”；傳播信息不應以具備識別“虛假”信息的能力為前提。為此，建議：一、廢除第五十四條和六十五條；二、建立突發事件信息權威發布制度。
　　第二，“可以”是設定職權的，本法中所有涉及“可以”的相關設定都是針對政府的，所以本法中“可以”的設定應含有“權利”和“職責”雙重含義。另外，“可以”還具有“選擇自由”的含義。對政府而言，“權利”行使與否無傷大雅，如第七、四十三、四十六條有關突發事件信息的越級上報權，第十二、五十二條財產征用權和第五十二、六十條的請求支援（持）權完全可由政府自由裁量，但對于“職責”，尤其是對于突發事件應對負有主要責任的政府的職責，用“可以”來設定值得商榷，這從某種程度上講對政府這一責任主體的要求太低了。如第二十六條有關應急救援隊伍建設的規定，將政府部門應當建立專業救援隊伍的職責設定為“可以”，而將單位的職責設定為“應當”，這與本法關于責任的整體偏向是相悖的④，而且，專業應急救援隊伍的重要性至少不能以“可以”來設定⑤，這一規定極可能導致專業應急救援隊伍“應急組建”的結果，與《突發事件應對法》注重事先預防的立法目的不太協調。另外，應急救援隊伍的重要性還可以從國務院的有關規定⑥中看出。第四十九條第一款規定“自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施”也有上述類似的問題，應急處置措施當然可允許選擇，實際情況不同，可采取的措施就應該不同，“或者”一詞就是表達這一含義的，但用“可以”來設定就可能會導致該選擇的措施沒選，不該選擇的卻選了，因為以“可以”來設定，就將選擇的自由交給了政府，如果政府官員決策到底采取哪些措施時避重就輕，就有可能導致因處置措施不當而延誤事件的處置與救援，這也不利于實現《突發事件應對法》“減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害”的立法目的。再說，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（中辦發［2009］25號）第五條也規定：“對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的”應當問責黨政領導，這從另一側面佐證了采取適當處置措施的重要性，如此，第四十九條也應當作出修訂，至少應該用“應當”來設定，以提升這一規定的剛性程度，也從嚴要求政府在突發事件處置措施選擇上的盡其謹慎義務。為此，建議：將以“可以”設定的有關規定政府職權的條款，根據設定內容的重要程度提升至“應當”或“必須”的高度。
　　第三，《突發事件應對法》剛性不足，還在于法律對公權力主體的政府和私權利主體的公民、法人等同樣以“應當”來設定職責和義務。從上表可知，具體責任規定有70%都是以“應當”來設定的，而這些責任的設定有近六成是指向政府的。所以，對于政府的職責，可以用“必須”來設定其職責，而對于私權利主體，可以用“應當”來設定其義務。作出這樣區別對待的理由如下：一、對于同樣是設定職責和義務，一般要表示“一定要”、“非這樣做不可”的意思時，用“必須”；而要表示“按情理說應該”、“從人情上說應該”，適宜用“應當”。⑦也就是說，從語義學角度，“必須”比“應當”更強調行為的必要性；二、并非所有規定政府職責行為的條款都設定了相應的制裁措施，而“應當”又是個倫理概念，本身只能表現出一種道德約束力，容易在追究法律責任的執法過程中被淡化處理，導致政府責任無法落實的后果；三、以“必須”設定政府職責，體現了我黨“有權必有責、用權受監督”的執政思想，這與“權責一致原則”是相對應的；而以“應當”來設定公民、法人等主體的義務，則體現了權利與義務相一致的思想，按“責罰相當原則”適用法律時，有利于對私權利的保護；四、以“必須”來設定政府職責，即要求政府“不能不這樣做”，這更接近于“禁止性規范”設定效果，按照現代法治理念，政府應該按照“法有規定才可為”的理念來行政，法規定越詳細、越嚴格，政府施政才會越勤勉、越謹慎；而“應當”更多表現出的是“情理使然”，更少“禁止”的意味，公民按“法無禁止即可為”的法治理念遵照法律行事時會更多一份行動的自由。因此，有必要對“應當”和“必須”作出區分，雖然有人認為在一部法律規范當中，以“應當”和“必須”同時使用來設定職責和義務會影響法律規范的效力，⑧但鑒于政府的履職效果、盡責程度直接關系到突發事件應對的成敗，法律對政府的職責作更嚴格、特別的規定是可取的。為此，建議對《突發事件應對法》中有關政府職責的設定，根據其在突發事件應對過程中的重要程度，酌情將部分“應當”規范提升為“必須”規范。
　　責任規定不夠周延
　　政府責任銜接問題。《突發事件應對法》關于責任規定不夠周延問題主要體現在政府責任的規定上。從理論上講，政府在突發事件應對的各個階段的責任應該成體系，即前一階段責任的實現應該能夠支撐后一階段責任的實現，但《突發事件應對法》的規定并不周延。比如，第四十四、四十五條規定，政府在預警階段應該采取 “組織有關部門和機構、專業技術人員、有關專家學者，隨時對突發事件信息進行評估……”的措施。如果政府事先沒有準備，在預警階段組織技術人員和專家學者的任務就難以完成，所以政府這一責任的實現就依賴于政府此前的準備責任；又如，第四十六條規定，對即將發生或已經發生的社會安全事件，縣級以上地方政府及主管部門是向上一級政府及主管部門報告的法定機關。而社會安全事件，尤其是基層的安全事件往往表現出群體性，最容易知悉這類事件可能發生的主體是個體公民和村委會、居委會等基層自治組織，雖然第三十八條也規定了公民、法人和其他組織應報告獲悉的信息，但第二十一條僅規定居委會和村委會應當及時調解可能引發社會安全事件的糾紛，如果法律不授權縣級政府可以在突發事件問題上賦予這些基層組織以一定職責（僅僅在報告問題上的有限的責任），那么，第四十六條的規定，即使能實現，恐怕社會安全事件也已發生很久了。既然應對的事件具有突發性，那么政府就有責任在預防和準備階段先實現這一責任。再如，第五十三條規定，履行統一領導職責或組織處置突發事件的人民政府應當發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息，而且對這種“發布”的法定要求是“統一、準確、及時”。事實上，在當今信息傳播渠道如此多元的社會，要做到這一點非常難，除非政府強制封鎖信息。而且第十條也將“應對突發事件的決定、命令，應當及時公布”作為一項原則性的要求在總則部分就規定了下來，那么有關政府要完成第五十三條的責任，就必須事先建立突發事件信息權威發布制度，即縣級以上的地方各級政府都建立或確定自己的信息發布平臺和渠道，事先向社會公布，政府只有先實現這一責任，才能保證第五十三條責任的實現。另外，這樣做的好處還在于可以保證信息真實自由，有效減少和防止歪曲報道，降低信息管理成本，同時也可制約政府借信息“管理”之名行規避信息發布“及時”之實。
　　為此，建議增加政府兩項責任：一、政府應當事先組建與突發事件有關的包括技術人員和專家、學者在內的團隊，并將之用于突發事件分析、評估、咨詢、培訓等各項活動；二、政府應當建立突發事件信息權威發布制度，以整合突發事件應對的諸如公布危險源和危險區域、采取的措施、應對的建議忠告、調查結果，發布預警警報、預測信息、評估結果、應急處置工作的信息等需要。同時，增加一項授權，即在法律授權下，政府可以賦予基層組織以某些特定職責。
　　政府責任與有關單位責任的銜接問題。責任規定不夠周延也體現在政府責任和有關單位責任規定的銜接上。有關單位的責任規定主要體現在《突發事件應對法》的第二十二、二十三、二十四、五十六、六十四條，與政府責任規定關聯甚大的是第六十四條。第六十四條規定的責任主體是生產經營單位，適用于規范事故災難和公共衛生事件的應對，政府對單位負有監管責任，所以政府責任與單位責任之間存在規定上的銜接。這種銜接與政府自身責任銜接不同，同體責任銜接關注的是職責的更好履行，異體責任銜接關注的是責任如何合理分擔而不至于發生事故后無法確定責任。比如第六十四條規定，“未按規定采取預防措施，導致發生嚴重突發事件的”應該按該條第一款規定追究責任，而這一規定是附有條件的，即追究責任是以“導致發生嚴重突發事件”⑨為前提的。換句話說，發生一般性的突發事件，雖然有關單位免責，但政府仍然要為此類情形負責，因為第六十三條規定的是政府的嚴格責任，不以突發事件的嚴重程度作追責前提。另一種可能是，政府盡到了監管責任，有關單位也按法律規定和政府要求采取了預防措施、消除了已發現的隱患，但還是發生了嚴重的突發事件。這種情況下，如何確定責任呢？首先，有關單位無違法事實，雖有損害后果，但不能追究法律責任；政府盡到了監管責任，也不應該承擔法律責任，于是出現責任真空。對于上述情形，建議在無損害結果的情形下，政府應承擔嚴格責任；無違法事實情況下，有關單位應承擔嚴格責任。這樣，既可保證不出現責任真空，也可保證政府和有關單位在突發事件應對上不會存在任何僥幸心理。第三種可能是，政府盡到了監管的責任，比如剛剛發現問題；有關單位也立即采取措施，比如積極消除隱患，但嚴重的突發事件還是發生了，如何追究責任？似乎都應該追究責任，又似乎都不。為此，建議都追究責任。因為“責任的核心在于必須對某事作出回應，或者必須對某事有所交代。”⑩對于突發事件而言，法律的仁慈就可能以嚴重的損失為代價。所以，實現政府責任與有關單位責任的銜接十分必要。
　　預期責任和過去責任的銜接問題。如果說法律對預期責任有所回應，對過去責任事先有所交代是一種理想狀態的話，那《突發事件應對法》顯然沒有達到如此狀態。如該法第六十三條規定的第七種情形，是對諸如“禁止任何單位和個人截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金和物資”等禁止性規范的過去責任規定，但該法并無相應的預期責任的規定。該法有不少的預期責任找不到任何回應，尤其是那些政府和特定單位之外的主體的“義務”，沒有任何落實辦法。有人會認為，“在一個運作良好的法律制度里，大多數人在大多數時候都會遵守預期責任，而毫不理會因為不遵守的行為而被施加過去責任的可能性。”但如果沒有必要的以“制裁”作為威懾后盾的過去責任規定，也就難以保證大多數人會遵守預期責任。應對突發事件容不得有絲毫疏忽和懈怠，稍有閃失，責任“可能”就變成“現實”。因此，必須讓法律的每一項責任或義務的規定都能得到落實，即使不靠法律本身，也應通過其他途徑來實現。那么，有些預期責任為什么得不到落實？又當如何解決呢？首先，除自決性義務和倫理性義務不宜采用法律強制措施外，其他職責性義務可以施加某種類法律式的強制措施來保證落實；其次，法律之所以沒有規定制裁措施，是因為不履行這些職責一般不會導致突發事件產生和損害結果，它們只是“采取預防措施”、“及時發布警報”、“及時采取措施”、“處置得當”這些與突發事件應對直接相關的強制性責任要求的“前置責任”，因而立法技術上不容易（或許立法者就認為沒必要）同時設定強制性規定；第三，這些職責性的義務可以通過“縱向到底，橫向到邊”的應急預案體系事先解決，并可通過行政檢查措施加以落實。即便如此，某些義務還是應該由法律直接規定制裁措施。
　　的確，法律規定無需面面俱到，但情勢的變化有時可能讓制定法律時不太重視的問題在實施中變得異常突出，這時就應該通過修訂法律加以解決。比如第二十條以及相類似的第五十三條所規定的政府應該公布突發事件相關信息的義務，在當初立法時問題并不突出，但是，2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》實施后，公眾的知情權要求日益強烈。此后發生的包括貴州“甕安事件”在內的一系列突發事件說明，政府信息公開不統一、不準確、不及時往往是突發事件激化升級的重要原因。這就需要法律作出強制性的規定，明確不公開相關信息的法律責任。又如第二十六條規定政府建立應急救援隊伍的義務很容易被忽視，而且應急救援隊伍的建設所耗費的人力、物力、財力可能與突發事件出現的機率嚴重不對稱，使地方政府也不太重視。但應急救援隊伍的重要性是不言而喻的，直接關系到突發事件應對的成敗，已發生過的SARS疫情、南方地區雨雪冰凍災害、汶川大地震因救援人員不足所導致應急不力的事實足以說明此問題。另外，第三十條規定各級學校要進行應急知識教育，并責令教育主管部門監督。應急知識教育和組織學生進行應急演練都很重要。因為要提高全民族應急意識，關鍵要看學校教育。教授學生應急知識，培養學生的應急能力，無論是著眼于現實，還是著眼于未來都非常有益。汶川大地震時，如果我們的學生都能像日本小學生那樣，從聽到地震警報到實施躲避，能在一分鐘內完成，那么，那場地震中的學生傷亡可能會小很多。當然，各類應急知識可以全面普及，應急演練應考慮地域差異有計劃地進行，但必須有制裁措施予以保障。
　　為此，建議：一、根據突發事件應對的特點，適當考慮預期責任和過去責任的銜接，將那些與突發事件應對關系至切的預期責任設置成可制裁的過去責任；二、對于那些沒有設定制裁措施以確保預期責任之實現的，可通過黨政問責體系來完成。
　　法律責任主體的缺失
　　《突發事件應對法》規定的責任主體有很多，但可追責的主體主要是政府和有關單位。法律責任主體的缺失，給法律實施帶來的問題，表現在如下幾個方面：
　　一、負責機關的責任歸屬問題。《突發事件應對法》第七條第一款規定：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”這一規定與第四條規定的“屬地管理”就不一致。如果突發事件涉及兩個縣，而這兩個縣又分屬兩個省，如何確定負責主體并實施管理呢？因為“責任”，無論人們對它如何理解，似乎都要求有某種控制，既然分屬兩個省的有關行政區域的上一級政府之間沒有任何隸屬與控制關系，那么，這一問題就有可能演變為：當一個縣處置突發事件不當是因為另一個縣采取預防措施不當所造成時，如何確定負責機關，又如何追究責任呢？“共同負責”的規定有可能為共同負責主體逃避責任留下隱患，從而形成推諉塞責、無人管理、無法追責的局面。事實上，涉及兩個行政區域的突發事件一般不是縣級人民政府能獨自解決了的，如果發生涉及兩個省的突發事件，通常要上報國務院并由其統一協調應對。即使在這種情況下，縣級人民政府仍然是應對活動的主體，無論考慮突發事件應對活動的哪個環節，都不太可能由兩個省的兩個市或縣共同負責解決問題。縣級政府總是具體事件的處置者，承擔應對責任；而縣級以上的政府領導對應急處置工作，應負領導責任。所以，這種“共同負責”的規定不必寫入法律，否則很容易出現討價還價、延誤突發事件應對的不利后果。
　　與“屬地管理”可能形成沖突的另一種情形體現在第七條第四款的規定中：“法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定；地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。”這一規定明為協調“垂直管理”與“屬地管理”可能形成“條塊分割”，實際上又制造了另一種形式的“共同負責”，只不過這種共同負責不是法定的而是實際上需要共同承擔的而已。因為即使法律規定由國務院部門負責的突發事件，事發地政府也會面臨同樣的應急局面，如果國務院有關部門對其負責的突發事件處置不當，是由事發地政府所采取的預防措施不當而致，這也會出現與前一“共同負責”相同的問題。但對這種情況，法律規定“共同負責”似乎尚有必要。因為：第一，不同法律法規對國務院有關部門負責的突發事件已作出規定，屬于特別規定，第七條第四款的規定屬一般規定，考慮到突發事件不可能完全由國務院有關部門來負責，共同負責顯然有必要。而且作出共同負責的規定雖屬一般規定，但這是新規定，因此不會違背特別規定優先于一般規定的基本原則和導致法律法規的沖突。第二，既然國務院有關部門應對突發事件時必須尋求地方政府的配合和支持，“共同負責”的規定有利于地方政府積極配合，因為“共同”這一詞確定了地方政府和垂直管理部門在應對突發事件上同等的法律地位。第三，“共同負責”的規定還可以賦予地方政府應對突發事件的自主指揮權，事實上這種自主的應急指揮權非常重要。比如2007年2月28日發生在新疆吐魯番境內的大風刮翻5807次列車事件，地方政府的應急響應能力明顯比鐵路管理部門強。第四，涉及“突發事件”的現行有效的有關法律和行政法規共38部，其中規定了（或根據合理推定）國務院有關部門對突發事件應對工作負責的有22部，而規定（或明顯可推定）需要地方政府協助的達19部，即86%的法規事實上都規定需要“共同負責”；而且，《國家突發事件總體應急預案》也規定地方各級人民政府“負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作”。對于法定共同負責情形，如果各有關行政區域的上一級政府同屬一個省，建議由省統一負責；如果各有關區域的上一級政府分屬不同的省，建議上報國務院應急管理辦公室，并由其來統一協調。對于實際上需要共同負責的情形，建議將第七條第四款修改為：“法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定；國務院有關部門應對突發事件工作需要地方人民政府配合和支持的，地方人民政府應當按照有關規定與國務院有關部門協同應對”。
　　二、公民、法人和其他組織責任問題。《突發事件應對法》涉及對這類主體的規定有：參與突發事件應對的義務（第十一條）；報告突發事件信息的義務（第三十八條）；特定專長人員提供服務的義務（第四十九條）；服從指揮和安排的義務（第五十七條）。嚴格地說，公民、法人和其他組織只要不違反第六十六條規定，構成違反治安管理行為，就不會在突發事件應對上承擔其他的法律責任。這種情況似乎并不利于突發事件的應對，因為突發事件的應對幾乎在每一個環節上都離不開公民、法人和某些組織的協作，有些情況下這種協作甚至非常重要。法律將政府設定為突發事件應對的主要責任主體，是因為政府有能力及時有效地預防和控制突發事件；基于同樣的理解，如果公民、法人或其他組織在某些情況下具有某種特定控制能力，它們是否就應該為其控制能力承擔相應的責任呢？法律又可否為此設定特定的責任承擔方式呢？首先，任何主體只要對其應為之事而不為，就具有了倫理上的可譴責性，無論這一主體的行為是否產生了后果，法律課責就具備了必要的前提；其次，根據法律經濟學的分析，“引發法律課責的不是對過去的行為和后果的責任，而是避免將來低效率的后果、將來達到高效率的結果的能力。”因此，如果某種行為的確能夠有效提高突發事件的預防和控制力，為此行為設定法律責任就是合理的；第三，突發事件的預防和控制的受益者是整個社會，規定公民或社會團體為其特定能力承擔特定的法律責任不會有礙于人權的保護，只會有利于更大權益的保護。
　　那么，現實當中有哪些情況需要法律來設定特別主體的特定責任呢？主要是一些群體性的突發事件，這類事件表現出的特點是：一、涉及群體利益糾紛，糾紛一觸即發；二、政府尚未知情，或利益糾紛的群體對政府不信任；三、糾紛可能會造成惡劣影響，嚴重危害社會安全；四、糾紛雙方有愿望調解或糾紛有被調解的可能。在這類事件當中，對事件有能力控制的團體（比如教派沖突當中的宗教團體）和個人（比如被糾紛雙方訴求調解的人或對糾紛雙方有較大影響力的人）負有穩定事態的不可推卸的責任。如果團體和個人不作為或拒絕作為，放任事態的發展，導致事態擴大造成惡劣影響，法律予以責任追究是必要的，但現行《突發事件應對法》對這類責任主體并未設定任何法律責任，其結果可能就是：有控制能力者知情不報，不利于突發事件的預防；放任事態發展拒絕作為，不利于突發事件的控制和危害的減輕，這樣，法律的目的就難以實現。因此，規定特定控制能力者的特定責任是非常必要的，至于還有哪些情況需要如此對待，是值得繼續研究的問題。
　　（本文系國務院應急管理辦公室委托項目“突發事件應對的問責制研究”的課題成果，項目編號：GYJ2009-11 ）
　　注釋
　　谷安良：《立法學》，北京：法律出版社，1993年，第190頁。
　　李步云主編：《立法法研究》，長沙：湖南人民出版社，1998年，第27頁。
　　本表中“使用次數”指“設定”意義上的使用，如設定職責或職權。“比例”分別以70條的總法條數和99項具體責任設定項為基數算得。
　　整體來看，《突發事件應對法》是以政府責任作為重心的，而且從本法第六章法律責任的有關規定也可以看出，政府和負有特定職責的有關單位是可制裁的責任主體，而且政府可制裁的條件比有關單位更苛刻，見本法第六十三、六十四條。
　　事實上，專業應急救援隊伍建設比綜合性救援隊伍建設更重要，現實發生的很多事件都需要專業人士的參與。
　　如《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》（國辦發［2007］52號）、《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發［2009］59號）。
　　杜永道：“‘必須’跟‘應當’用法有何不同”，《人民日報海外版》，2009年2月14日。
　　周赟：《“應當”的法哲學分析》，2006年山東大學博士論文，第138頁。
　　《突發事件應對法》第三條規定自然災害、事故災難、公共衛生事件按危害程度、影響范圍等因素分為特別重大、重大、較大和一般四級，顯然第六十四條中的“嚴重”的限定是為了與第六十三條對政府追責的情形相區別，因為本法所稱的突發事件是指“造成或可能造成嚴重社會危害”的突發事件，所以第六十四條中的“嚴重”目的就是要設定更嚴格的追責條件。
　　［澳］皮特·凱恩：《法律和道德中的責任》，羅李華譯，北京：商務印書館，2008年，第48、55、93頁。
　　“前置責任”的含義是：如果前置責任沒有很好履行，就會影響到強制性責任的履行。比如，第十七、二十三、二十四條有關義務的規定，第二十六、三十一、三十二、三十七、三十八、四十一條有關義務的規定，第二十、二十九、四十七、五十二條有關義務的規定就分別是“采取預防性措施”、“及時采取措施”、“處置不（得）當”等強制性責任要求的前置責任。
　　《日本防災面面觀》，2007年3月30日，http://news.cctv.com/world/20070330/
　　105597.shtml。
　　［美］約翰·馬丁·費舍：《責任與控制：一種道德責任理論》，楊紹剛譯，北京：華夏出版社，2002年，第18頁。
　　吐魯番地委、行署接到報告后立即啟動緊急救援行動，地委書記親自坐陣指揮，調集金融系統運鈔車，安排公安、衛生、武警、消防、交通等部門人員趕赴現場進行救援，見《5807次列車在新疆吐魯番境內被大風刮翻》，2007年2月28日，http://news.sina.com.cn/c/2007-02-28/090412389575.shtml。
　　根據北大法律信息網檢索，http://www.chinalawinfo.com。
　　事實上沒有規定地方政府協同應對職責的突發事件就根本不需要地方政府配合和支持，因為這些事項是國務院銀監部門和期貨管理部門職責事項，以及藥監部門處置麻醉藥品和精神藥品生產的事項。
　　《國家突發公共事件總體應急預案》規定，國務院應急管理辦公室是負有“綜合協調職責”的辦事機構。
　　這種情況時有發生，比如“甕安事件”初期，政府尋找與當事人信賴的個人參與事件的調解；而且，現實當中有不少事例表明，很多糾紛的解決往往不是通過政府來進行的。
　　責 編／范 文
　　Problems of and Suggestions for the Law of the People's Republic of China
　　on Emergency Response
　　Ma Huaide Zhou Hui
　　Abstract: The promulgation of the Law is of great significance in safeguarding national secur