韓國工業經濟發展的經驗和啟示

　　韓國是一個島國，國土面積99262平方公里，人口4802萬，人均耕地不足0.7畝，資源較為匱乏。然而，正是在這塊“先天不足”的土地上，從20世紀60年代到90年代中期，上演了令世人矚目的“漢江奇跡”：韓國經濟實現了年均8%以上的高增長，人均國民生產總值從80多美元增加到1.543萬美元。1997年，韓國成為金融動蕩的焦點，經濟發展遭受了嚴重打擊。然而，不到5年時間，韓國再次崛起，1999年經濟增長反彈至10%左右。進入21世紀，由于受國內外各種因素影響，韓國經濟增長速度明顯放緩，但仍保持比西方發達國家高得多的發展速度，如2004年，韓國經濟增長率為4.6%。充滿競爭力的工業經濟體系是韓國演繹“江漢奇跡”和“危機后崛起”的有力支撐。
　　一、韓國工業經濟發展概況
　　在20世紀50年代，朝鮮爆發了南北戰爭，對韓國的經濟產生了重大創傷，同時也促使韓國人民清醒地認識到實現強國夢的重要途徑就是加速工業化發展進程。因此，自20世紀60年代開始，韓國的發展戰略就定位為“增長第一、出口第一”，集中力量推進工業化。到1996年的時候，韓國工礦業產值已達到1300多億美元，當時，韓國已經成為世界第六大鋼鐵大國，世界第五大電子生產國，世界第七大汽車生產國，世界第二大造船大國。
　　進入新世紀，韓國工業的國際地位并未動搖。2004年，韓國工礦業產值達到1979億美元。當年，粗鋼產量為4752萬噸，居世界第五位；汽車產量為347萬輛，居世界第六位；新接造船訂單量1631萬標準貨船噸數，居世界第一位。電子工業更是提升到以高技術密集型產品為主，半導體集成電路發展尤為迅速。
　　二、韓國工業經濟發展歷程
　　從工業產業結構演進的客觀表現看，韓國工業經濟發展經歷了三個階段：
　　首先，20世紀60年代所經歷的輕工業階段。在貫徹落實第一跟第二個五年經濟發展的計劃時，韓國大力推進其輕功產品的加工、發展，對其自身所擁有的豐富廉價勞動力進行了充分的利用。當用進口產品代替自己生產的輕工業產品這一發展趨勢飽和時，韓國及時將國內市場轉向了國外，積極發展輕工業產品的出口業務，大力出口膠合板、紡織、服裝等，同時大力建設基礎設施，為迅速進入重化工業發展階段奠定基礎。
　　其次，20世紀70年代初到80年代末所經歷的重化工業階段。見效快、投資少的輕工產品所具備的價格優勢隨著社會的進步已消失殆盡，韓國及時將其產業重心調整為重工、化工工業。在這段時間里，被韓國重點扶持、發展的產業包括化學合成纖維、鋼鐵、石化、機械、汽車、造船等，促使這一系列的產業得到了異常快速的發展進步。
　　最后，20世紀80年代末至今所經歷的后工業化階段。這一階段韓國的突出表現是其國民經濟比例中工業所占據的比重逐漸下降，而第三產業所占據的比重呈現持續增加的趨勢。在韓國工業的內部，發展速度越來越緩慢的是其傳統的工業，由于政府的培育、支持，新型工業發展很迅速，知識密集型產業以及高科技產業等愈加受到韓國的關注，促使材料工程、生物化學、電子信息等工業尤其快速地持續發展。
　　三、韓國工業經濟發展特點
　　第一，工業化速度非?？?。工業化指一個國家和地區國民經濟中，工業生產活動取得主導地位的發展過程。從世界各國的工業化發展來看，韓國的工業化速度堪稱世界奇跡。英國實現工業化用了大約200年，日本用了100多年，而韓國僅僅用了30多年的時間就實現了從農業國向工業國的轉變。
　　第二，產業轉型升級及時。從60年代的輕工業到70、80年代的重工業，再到90年代以來的高科技產業。在每一個發展階段，韓國都充分地利用了自身的比較優勢，同時不失時機地抓住了國際產業轉移的機遇，及時地實現了工業產業的轉型升級。
　　第三，大企業支撐作用明顯。大企業集團是韓國工業經濟的支柱，其產值占制造業總產值的比例最高曾超過一半以上。在對外貿易中，大企業集團更是表現出了舉足輕重的地位，最大的30家企業集團的年出口總額約占全國出口總額的70%以上。
　　第四，產業區域分布集中。韓國工業主要集中在原首都圈和以釜山為中心的東南沿海地區。在2000年地區制造業產值中，原首都圈占38.1%，東南沿海地區占28.1%，而西部的湖南地區僅占10.4%，光州只有1.6%。
　　四、韓國工業經濟發展的經驗
　　韓國工業經濟走過了一條非同尋常的發展道路，其中，產業政策起著舉足輕重的作用。因此，分析韓國產業政策的具體內容及其成功實施的制度原因是提煉韓國工業經濟發展經驗的關鍵途徑。同時，產業政策是一國中央或地方政府制定的、主動干預產業經濟活動的各種政策的集合，是綜合運用財政、稅收、金融、價格、外貿及外匯等調控手段的一套政策體系。因此，借助“產業政策”這一分析工具，可以全面、系統地將韓國工業經濟發展的經驗呈現在我們面前，同時為我們進一步思考韓國工業經濟發展帶來的啟示提供了一個深刻的邏輯框架。
　?。ㄒ唬漠a業政策的具體內容中看韓國促進工業經濟發展的經驗
　　產業政策包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策，因此，我們主要從這四個方面分析韓國工業經濟發展的經驗：
　　1.從產業結構政策中看經驗
　　按照存在于經濟發展中的內在聯系，對一定階段之內產業結構的發展過程以及變化趨勢進行揭示，同時分析產業結構發展的一般規律，并以此為依據促使產業結構的順利發展得到保障，最終推動國民經濟發展的政策就是產業結構政策。
　　通過仔細分析并研究韓國工業經濟發展的具體歷程，了解到韓國產業結構政策的目標發生變化的軌跡，同時，也了解到其產業結構政策目標都得到了甚為理想的實現。那么，為確保政策目標的實現，韓國推出了哪些具體政策和措施呢？
　　60年代：由出口商品原材料所帶來的進口關稅被免除；賦予企業新市場開拓的出口壟斷權，設立并資助公共資金；為企業提供資金，幫助它們改善設施設備；等等。
　　70年代：為大型投資所需的資金提供優惠利率，建設隸屬于國家的投資基金；制定措施保護重化工業，直到其擁有一定程度的國際競爭力為止；允許某些工業進行壟斷性生產以克服小規模的國內市場問題。
　　80年代：推出產業合理化政策取代六七十年代的“選擇性培養政策”。其主要內容包括：防止過度競爭，使經營正?；约皳碛邪捕ǖ淖鳂I環境，恢復國際競爭力，規范新企業的進入途徑和資金支持等。
　　90年代以后：進一步消除“選擇性培養政策”的影響，例如金泳三在1993年就任總統時，其“新的經濟政策”的核心就是放權，修改或取消了大約1900條規定，其中絕大部分制訂于上個世紀六七十年代。
　　新一輪世界金融危機爆發后，韓國產業結構政策又有所調整，為有效刺激經濟復蘇，政府對產業發展的干預力度明顯加大。如2008年，韓國公布了一份22個產業或營業類別的名單（如無污染煤炭能源、海洋生質能源等），將通過對這些產業進行大規模投資（99.4萬億韓元，其中政策直接承擔7.9萬億韓元），致力發展為推動韓國下一代經濟增長的動力。
　　2.從產業組織政策中看經驗
　　選擇出能夠幫助資源得到有效利用、效益較高的、配置合理的產業組織形式，確保其供給得到明顯的增加，最終有效協調供求總量的政策就是產業組織政策。
　　60年代：為了促使大規模出口這一目標得以實現，韓國政府所采用的方式是“個別育成”，即將有限的外匯及資金等傾注到大企業里面，使這些大型企業的壟斷地位得以確立。
　　70年代：為了將重化工業體系的建立時間縮到最短，并確保規模經濟可以同時實現，韓國采取的方式是“集中投資”，即向大型企業提供優惠利率貸款，進一步加劇并鞏固這些企業的壟斷地位。
　　80年代：1980年，韓國政府出臺了反壟斷法，即“獨寡占規制”，主張限制并分割部分過度壟斷的企業，但取得的成效并不理想。1982年，韓國政府又推出了“產業自由化”政策，積極扶植國內的中小企業，極力發展內需工業。這一政策真正得以實施已是90年代以后。
　　2003年以來，韓國政府加大了對大型企業進行改革的力度，除開五大集團，即現代、大宇、三星、LG和鮮京，排名第6至第30位的大企業集團都將列入改革的名單之內。同時，韓國政府還發表了推動中小企業發展的具體措施，如風險企業投資基金將集中支援電子、機械、音像、時裝、軟件等風險企業；增加中小企業產品在政府采購中的比重等等。
　　3.從產業技術政策中看經驗
　　產業技術政策主要研究以市場為中心的技術開發、技術實用化和技術商品化等問題；其核心是如何分配使用技術研究開發的人力、財力、物力，從而引導技術發展的方向、重點、速度和規模。
　　為保證出口替代戰略的實施，韓國從20世紀60年代初開始就通過購買方式積極從先進國家引進技術。主要通過稅收優惠支持技術引進，如1966年8月韓國政府頒布《外資引進法》，規定了一系列對技術引進的稅收優惠條款。1967年，政府還頒布了《職業培訓基本法》，推出勞動密集型輕工業行業技能培訓，培育了大量熟練技術工人。
　　自70年代以后，產業的發展重點發生了一定程度的轉移，韓國所引進的技術領域大多是電子、石化、鋼鐵、機械、汽車、造船等。為了有效提升產業的技術水平，成功調整產業的結構，韓國的發展戰略更改為“技術立國”，持續引進新的法律體系以及管理機構，致力于完善對技術的開發體系。如先后出臺《技術開發促進法》、《新技術產業化投資稅金扣除制度》、《科研設備投資稅金扣除制度》、《技術轉讓收入減免所得稅制度》等法律。同時，韓國政府及時調整了職業教育的發展戰略，加大對職業教育的投入，尤其是加大對二年制職業教育的初級技術學院的投入，積極培養熟練勞動力。
　　到了80年代，韓國在原來重視引進和消化吸收的基礎上加大了研究開發經費的投入，以期通過自主創新、提高技術能力確立自己的技術優勢。主要通過提高財政，特別是稅收支持，鼓勵民間企業研發。政府先后制定了《對先導性技術產品實行特別消費稅暫定稅率制度》、《技術及人才開發費稅金扣除制度》及《免征外國人員的所得稅制度》。并全面修訂了“促進技術開發的稅制”。職業教育也進行了相應的調整，將各地的實業高等?？茖W校和初級大學合并成立單一體制的?？拼髮W，充實?？拼髮W的辦學條件，擴大招生名額，又陸續新創本科的技術學院。這一時期，政府還通過設立技術開發資金的形式，全方位地支持技術創新。
　　90年代以后，韓國政府通過制訂和實施產業技術發展規劃，進一步獲取產業技術上的主動權。同時，進一步擴大了稅收政策的實施范圍，推出了學術研究用品關稅減免制度、研究試驗設備投資稅金扣除或退稅制度等。為重點提高電子、汽車、機械、鋼鐵、紡織等八大類產業的競爭能力，韓國在1991年3月至1996年3月，花費2314億美元的政府和私人投資用于研究與開發。
　　4.從產業布局政策中看經驗
　　跟產業空間的配置格局相關聯的政策就是產業布局政策，它主要強調運用生產的相對集中所引起的“積聚效益”為依據，致力于最大程度地縮小各區域之間產業結構的不同以及經濟活動的密度所導致的經濟發展水平的差距。
　　為了使盡可能快的經濟增長在最短的時間內實現，韓國制定并貫徹了“非均衡發展戰略”，培育增長極，將生產力集中布局在基礎設施條件以及區位條件相對較好的大型城市當中，并實現投資傾斜。在進口替代的政策之下，韓國于上世紀50年代在漢城、釜山等大型城市集中布局了制造業。60年代伊始，外向型經濟戰略得到實施，沿海地區高度聚集產業活動，具備區位優勢以及優越的航海條件的東南沿海城市，如釜山、蔚山等，得到了最為快速的發展。
　　韓國依托工業區推進并建設“非均衡發展戰略”。站在時序的角度，蔚山工業區于1662年落成，成為規劃建設韓國大型工業區的開端。在這之后，韓國政府于1964年頒布“出口工業區促進法案”，并及時實施。依據此項法案，漢城以及仁川于1964年到1974年的10年時間之內建立了出口加工區，是韓國建立的第一批將出口的有效擴大作為目標的加工區。為配合韓國產業重心的調整，韓國于1971年制定了第一個“國土資源綜合開發計劃”，并在1973年頒布推行了“工業基地發展法案”。以該法案為基礎和指導依據，韓國在東南沿海地區開發建設了一批工業基地，形成了制造業產業帶，后發展成為新興的工業城市。直到20世紀70年代末期，韓國共建設由中央政府興建和直接管理的出口工業基地、重化工業基地和由地方興建與管理的地方工業基地，以及由民間興建的民間工業基地達30個，其中，24個工業基地是建立在道府和其他中型城市內的。從1971年到1980年，韓國的工業區面積從102平方公里上升到332平方公里，10年間擴大了2.3倍。
　?。ǘ漠a業政策成功的制度原因中看韓國促進工業經濟發展的經驗
　　韓國產業政策的實施帶來了超乎常規的發展速度，總體來講是比較成功的。透過政策具體內容，探索政策成功背后的制度原因，可以更全面地總結韓國工業經濟發展的經驗。韓國為確保產業政策順利實施，至少在三個層面設計了相應的制度安排：
　　1.成立專門組織，確保政策制定與實施的前后一貫性
　　韓國于1961年成立經濟企劃院，該院在韓國的政府機構中處于超級部的地位，經濟企劃院的院長由主管經濟事務的副總理兼任，院長通過其在內閣中的重要地位和經濟部長委員會來統一掌握工商、農林、建設等主要政府機構的業務權限。經濟企劃院的重要作用體現在發揮政府的主導作用、維護市場機制的正常運行中，它具有制定計劃、編制預算、協調政策、維護市場四大職能。韓國經濟發展的中長期計劃、年度計劃以及經濟政策，都是由經濟企劃院負責制定的。在制定經濟發展計劃的過程中，經濟企劃院不僅要與有關部門協商，還鼓勵各種公私組織和機構參與。
　　2.建立研究機構，實現經濟計劃與產業政策的有機配合
　　韓國政府官員的流動性一直處于偏大的狀態，為了有效彌補這一缺陷，韓國建立了多個專門的研究政策的機構，基于技能以及專門知識對國家的一些長期問題進行分析研究。例如成立于1971年的韓國開發院，其主要職能就是制定一些中長期的經濟政策，為經濟企劃院貢獻力量。該院人才隊伍的主要組成部分包括擁有博士學位的、受過外國教育的經濟學家以及其他的社會科學家等。又如成立于1972年的由韓國教育部主導的韓國教育開發院，成立于1978年的由韓國農業水產部主導的韓國農業經濟研究院，成立于1978年的由韓國建設部主導的韓國人力配置院。直到1992年，類似的機構在韓國至少成立了10個。
　　3.培育政企聯盟，促進政府與實業界的有效互動
　　早在20世紀60、70年代，韓國政府就認識到，要成功地實現設想的經濟發展目標，就要有一個龐大的實業家階層來行使企業家職能。所以，政府通過多種方式著力建立這樣的階層。如用特別獎金和獎章獎賞成功的實業家。同時，依托對政治資源和經濟資源的掌控，政府密切參與實業。如由于發展初期韓國企業沒有強大到獨立吸收國外貸款的程度，因而還本付息都具備政府提供的擔保。由于時間的持續推進，政府跟企業共同承擔風險的做法擴展到了韓國其他的領域。私人企業跟政府的合作關系形式通常還是非直接的，一旦政府需要對某一私人企業的經營行為進行控制，就離不開工業協會這一橋梁。值得人們注意的是，韓國有許多的工業協會都是在政府的推動之下才成立的，協會的所有行政人員幾乎都是以前擔任過政府官員的人。
　　五、韓國工業經濟發展的啟示
　　第一，對產業結構調整方面的啟示。一要注重自身基礎。全面動態認識區域經濟實體的比較劣勢和比較優勢。以特定時期內的比較優勢為切入點，找到優先重點突破產業，明確產業結構調整的方向。二要善于把握外界機遇。在不同的時代環境中，敏銳察覺工業產業結構調整的機遇，尤其要抓住產業轉移帶來的結構替代和升級潛力，發揮后發優勢，短時間內實現工業經濟高速增長。三要做好產業銜接。引導產業延伸拓展，避免出現產業斷層，不能盲目求高求新。四要注意循序漸進。在長遠的目標的指導下，制訂具體的階段性落實計劃，在不同的時期制定不同的政策，分階段推進。
　　第二，對產業組織培育方面的啟示。一要尊重市場經濟規律。對于不同產業，最有效率的產業組織形式是有差異的，要避免政府過多地干預企業的經營活動，充分發揮市場機制對產業組織形成的基礎性作用。二是決不能貪大求快。培育大企業集團必須以提高企業的素質和效益為前提，不能只注重數量規模的外延擴張，多元化經營最好應圍繞核心業務延伸。三要注重發揮中小企業的作用。在扶持大企業集團發展的同時，要給中小企業留有充分的發展空間。凡是中小企業能生產的物資，盡可能讓中小企業去生產，并在融資等方面提供優惠措施，盡力推動大中小企業之間的有機結合和均衡發展。
　　第三，對產業技術促進方面的啟示。一要獲取產業技術發展的主動權。制訂和實施產業技術發展規劃，明確產業技術發展的路徑和目標。二要選擇科學的激勵手段，充分發揮稅收優惠政策促進產業技術進步的作用。三要準確識別產業關鍵共性技術，加大政府研發投入，確保產業技術類準公共品的供給。四要切實注重職業教育。職業學校專業和課程設置要努力滿足市場需要，同時構建終身職業教育體系，及時為產業發展培育技術隊伍。四要實現技術引進和自主開發相結合，形成獨立的技術體系。加大技術研究開發的投入，同時要重視引進后的消化吸收。
　　第四，對產業布局引導方面的啟示。一要大力發展工業區（基地）。工業區確定要堅持區位指向原則，集中力量先行開發區位優勢相對較好的區塊；要堅持基礎設施帶動原則，通過基礎設施先行建設引導產業集聚發展。二要落實科學發展理念。工業區的建設要避開飲用水源保護區、自然保護區、水源涵養區等重要生態敏感區。三要激發民間投資潛力。積極探索工業區建設融資方式，不斷創新推進機制。
　　第五，對促進產業政策有效實施方面的啟示。一要正確把握政府和市場的關系。市場經濟條件下，制定和執行產業政策要以市場機制為基礎，在尊重市場經濟規律的基礎上制定政策內容，設計實施載體。只有在特定環境和條件下（如戰時、危機等），才可以考慮政府主導型模式。二要構建精簡高效的組織體系。從國家層面看，必須進一步加快推進行政體制改革；從地方政府層面看，應積極探索，在現有體制范圍內開展一些機構重組的嘗試。三要促進政府與企業的有效互動。政府應根據自身對經濟資源的掌控范圍和力度，設計符合市場經濟規律的合理載體，推動企業朝著政策所設定的具體目標努力。
　?。ㄗ髡邌挝唬汉蜗?，長興縣審計局；馮新琴，湖州市發展與改革委員