轉移支付管理優化研究

　　【摘　要】 文章從杭州市2008年至2010年資金來源為一般預算的轉移支付規模調查著手，總結這三年財政轉移支付所取得的成效，分析轉移支付管理中存在的問題，提出加強轉移支付管理的建議，以進一步完善轉移支付制度，管好轉移支付資金，提高轉移支付資金使用效益，著力促進城鄉統籌發展和基本公共服務均等化。
　　【關鍵詞】 轉移支付； 管理； 優化
　　財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移，其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。近年來，隨著杭州市委市政府“生活品質之城”、城鄉統籌發展等重大戰略的深入實施，杭州市財政對各區、縣（市）轉移支付的力度繼續加大，范圍不斷擴展，成效明顯提高；但在轉移支付管理方面也出現了一些情況和問題，值得我們去研究和探索，以求不斷完善轉移支付制度，加強轉移支付管理。
　　
　　一、杭州市2008年至2010年轉移支付規模分析
　　通過對這三年資金來源為一般預算的轉移支付規模統計，2008年至2010年杭州市轉移支付規模分別為28.14億元、31.15億元和36.07億元。以下按轉移支付的支出內容、支出類型以及分區縣（市）規模分別進行分析。
　?。ㄒ唬┌粗С鰞热莘诸?br/>　　轉移支付按支出內容可分為財政專項資金補助、固定補助、結算補助和一次性補助四類。2008年至2010年財政專項資金補助分別為11.18億元、18.44億元和22.74億元；固定補助分別為5.73億元、7.43億元和7.54億元；結算補助分別為0.5億元、0.65億元和1.48億元；一次性補助分別為10.73億元、4.63億元和4.31億元。一次性補助主要為開發區建設、項目注資和回購等（表1）。
　　（二）按支出類型分類
　　轉移支付按支出類型分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付分別為12.42億元、9.39億元和12.36億元；專項轉移支付分別為15.72億元、21.76億元和23.71億元（表2）。
　?。ㄈ┌磪^縣（市）分類
　　2008年至2010年市財政轉移支付至市區的資金規模分別為25.95億元、27.82億元和33.25億元；轉移支付至五縣（市）的資金規模分別為2.19億元、3.33億元和2.82億元（表3）。
　　二、轉移支付的主要成效
　　（一）著力均衡各區財力，促進基本公共服務均等化
　　分稅制財政體制改革后，杭州市從2007年起實行“市級企業下劃、收入在地統計、財力遞增上解”的新一輪財政體制，以均衡各區間財力差距，促進區域間基本公共服務均等化。如從2008年起，一定五年，通過一般性轉移支付的形式補助名勝區一億元，保障了名勝區財政的正常運轉和順利發展。盡管浙江省實行的是省管縣的財政管理體制，五縣（市）與杭州市分灶吃飯，但杭州市牢固樹立大杭州觀念，轉移支付五縣（市）的資金逐年提高。
　?。ǘ┎粩嗉哟筠D移支付力度，增強區級財政保障能力
　　2008年至2010年轉移支付同比分別增長8.45%、10.7%和15.79%，轉移支付力度不斷加大。市區（不含蕭山和余杭區，兩區不上解市總額分享收入，故不可比；下同）轉移支付占市區一般預算支出的比重由2008年的16.15%提高至2010年的30.83%。市區一般預算支出由2008年的134.72億元提高至2010年的189.28億元，年均增長19%。杭州市本級一般預算支出占市區支出的比重逐年下降，由2006年的47.47%下降至2010年的44.94%，市級財力逐步向區級傾斜。同時，區級政府增收積極性大大提高，市區地方財政收入由2006年的118.55億元提高至2010年的337.59億元，年均增長30%。市區一般預算凈結余也由2006年的3.73億元提高至2010年的25.96億元，兩個區還建立了預算穩定調節基金4.3億元，區級財政保障能力不斷增強；而市本級一般預算凈結余由2006年的2.9億元減至2010年的0.5億元，且尚未建立預算穩定調節基金。
　?。ㄈ┲攸c保障民生等事業發展
　　2008年至2010年專項轉移支付中民生支出分別為11.26億元、16.84億元和17.07億元，占專項轉移支付的比重分別為71.6%、77.41%和72%，保證了三分之二以上用于民生支出。民生支出主要用于：免費義務教育、社區衛生服務補助、環境保護投入等。
　　（四）扶持企業轉型升級
　　杭州市堅持“工業興市”方針，設立工業發展大專項資金，打造大平臺，發展大產業，主攻大項目，培育大企業，三年累計轉移支付12.6億元；加快轉變經濟發展方式，現代服務業專項資金三年累計轉移支付1.24億元；努力打造“長三角重要區域金融服務中心”，2010年轉移支付近1億元支持金融企業。
　　
　　三、轉移支付存在的問題
　?。ㄒ唬┺D移支付制度不夠健全，結構不盡合理
　　1.政府間財權與事權劃分不清晰。從現階段我國分稅制財政管理體制看，財權的劃分相對比較明確，但支出范圍不清晰，支出責任不明確，導致實際執行中出現政府的“越位”和“缺位”狀況。主要表現：一是政府職責界定不夠清晰。政府過多承擔了市場應有的功能，相應削弱了公共財政職能。二是政府間職責劃分不清。政府間財政支出責任重疊交叉，上、下級財政“錯位”承擔支出。三是缺少明確的法律規范。目前，在財政法律體系中缺失《財政轉移支付法》，相應的財政支出責任也沒有明確的法律規范。
　　2.一般性轉移支付比重有待提高。一般性轉移支付相對于專項轉移支付，下級政府自主支配權更大。杭州市2008年至2010年一般性轉移支付占全部轉移支付的比重分別為44.14%、30.14%和34.24%，三年下降近10個百分點，而專項轉移支付的比重偏高，壓縮了各區自主支配權，承擔均等化職能的轉移支付力度弱化。
　?。ǘ┺D移支付預算編制不夠完整，信息化基礎薄弱
　　1.尚未實施完整的轉移支付預算編制體系。隨著預算管理改革的不斷深入，預算編制工作也逐步趨向規范化、精細化。市本級部門預算、專項資金預算形成了杭州市自成體系的“一體兩翼”預算編制模式，按預算管理要求全部納入了預算編制范圍，并經人代會批準執行，而轉移支付沒有完整的預算，僅在專項資金預算中反映了部分專項轉移支付預算，無法提交人代會批準，預算執行中調整較多。由于沒有完整的轉移支付預算，無法提前告知區級財政一般性和專項轉移支付預計數。目前各區經人代會批準的財政預算僅為根據本區財力測算安排的支出，而上級轉移支付均未納入區級財政年初預算，僅在次年年中財政決算時作一說明，致使財政預決算差異較大，預算編報的完整性大打折扣。
　　2.轉移支付管理迫切需要信息化的支撐。如前所述，杭州市轉移支付預算僅大專項資金中反映了部分專項轉移支付預算，大專項資金預算編制還是采用手工編制的方式，在大專項資金預算中僅從資金來源為“預算內轉移支付”一欄反映每個大專項資金的專項轉移支付總額，其具體由哪個專項的哪些項目、多少資金組成則不得而知。專項轉移支付通過下達預算指標的形式告知各區縣（市）財政部門，雖然其操作平臺有“財政綜合業務軟件”為依托，但其功能不夠完善，無法直接反映每個大專項資金的專項轉移支付明細，包括分區縣及具體項目和金額，仍然需要手工編制報表來進行分類統計。這與財政管理科學化、精細化的要求相距甚遠。
　　（三）轉移支付預算執行力不足
　　1.專項轉移支付項目“多、散、小”且存在重復申報問題。專項資金政出多門，專項名目越來越多。如2010年扶持企業專項資金達40余項，專項名目多達211個。由于信息不對稱，造成政策重復，如企業研發項目，經委、科技局、發改委、信息辦等部門都有政策，部門內部處室間又有政策重疊，致使企業多頭申報項目。如杭州某生物制藥公司的新藥項目，2008年重復申報了三個項目資助。
　　2.轉移支付配套資金不到位。部分專項資金要求區縣（市）資金配套，以充分發揮各級財政協同支持產業發展的要求，但有些區縣（市）未能按要求配套到位。經對2009年—2010年杭州市少數民族經濟發展專項扶持資金核查發現，除富陽市按要求比例配套外，其它四個縣（市）均存在不同程度的打折現象。個別縣（市）主管部門存在截留、挪用配套資金的現象；有的縣（市）把民族專項工作經費與專項扶持配套資金混為一談，虛報配套資金，影響了項目的正常實施。
　　3.轉移支付資金下達時間偏遲。2008—2010年每年的11、12月下達的專項轉移支付金額分別為6.41億元、6.71億元和8.39億元，占當年總額的30.71%、30.08%和35.24%；而同期下達的轉移支付文件占全年總文件的比例分別為54.14%、59%和64.31%。也就是說這三年杭州市轉移支付一半以上的文件、超過30%的資金集中在年末下達。由于專項轉移支付資金下達較晚，造成當年無法足額使用，不能及時發揮資金使用效益。
　　4.部門預算中安排眾多轉移支付資金。部門預算支出主要保障本部門自身日常工作和運行的需要，但有些部門以資金為“抓手”，在部門預算中安排了名目繁多的區縣（市）項目資金，而區縣（市）各部門收到上級部門的資金又不通過當地財政部門，游離于地方財政監管范圍之外。據對2008年至2010年部門預算中用于區縣（市）的支出統計分析：支出金額分別為0.62億元、1.16億元和1.43億元；支出項目不斷增加、資金規模不斷擴大。同時，部門預算撥付區縣（市）項目審批方式不一，許多項目甚至沒有撥付依據。
　　（四）重分配，輕管理
　　個別主管部門只是從單位利益或局部利益出發，想方設法爭取財政資金，而較少考慮合理安排支出、資金追蹤問效。由于轉移支付資金涉及項目多、范圍廣，實行事前、事中和事后全方位監督管理和跟蹤問效難以全面展開，特別是事前和事中的前置管理不足，加上財政資金效益具有滯后性、間接性，使財政績效評價工作難度增大，影響到績效評價結果的應用。此外，對財政監督、審計等部門在轉移支付資金檢查、審計中披露的問題，因種種原因難以整改到位，處罰手段乏力。
　　
　　四、加強轉移支付管理的設想與建議
　?。ㄒ唬┙∪贫?，規范管理
　　1.明晰政府間的財權與事權，完善轉移支付制度。合理劃分各級政府的財權與事權，是完善轉移支付制度的必要前提，也是建立健全公共財政體系的關鍵。財政部部長謝旭人提出“十二五”時期財稅體制改革的主要目標是：“完善財政體制，在合理界定事權基礎上，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。健全統一規范透明的財政轉移支付制度，提高轉移支付資金使用效益。”為此，要按照實現基本公共服務均等化的要求，推進財政轉移支付制度建設，特別是要結合實際，科學、合理界定政府間事權。哪一級政府擁有某項事權，那么該級政府就應履行與之相對應的財政支出責任。同時，財政支出責任劃分必須與受益范圍相一致，逐步構建起劃分科學、責權匹配、調控有力的財稅體制。
　　2.優化結構，提高財政統籌能力。一般性轉移支付主要用于平衡地方預算，更能體現公平。專項轉移支付執行上級政府的特定政策目標，貫徹產業政策，體現效率原則。參照國際慣例，立足我國國情，在“公平優先，兼顧效率”的原則指導下，目前的轉移支付應以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔。最近，浙江省出臺了《關于實施省級專項性一般轉移支付管理改革的通知》，旨在完善財政轉移支付體系，優化政府財力資源配置，也為杭州市優化轉移支付結構提供了政策依據。為此，需加大一般性轉移支付力度，提高一般性轉移支付比重。同時，進一步加大對民生事業的專項轉移支付力度，推動基本公共服務均等化。
　　（二）試編預算，以信息化推動管理精細化
　　1.試編轉移支付預算，提高預算編報的完整性。從試編轉移支付預算著手，貫徹執行《關于進一步提高地方預算編報完整性的通知》（財預[2008]435號）精神，按照財政管理科學化、規范化、精細化的總體要求，切實落實“零基預算”方針，科學編制轉移支付預算，在本級財政預算中全面反映對區級的返還性支出、一般性轉移支付支出和專項轉移支付支出。返還性支出按執行數等預計編報，專項轉移支付支出要求按科目逐項編報。轉移支付預算逐步納入向人代會報告范圍，自覺接受人大的監督和審查。提前告知區級政府一般性轉移支付和專項轉移支付預計數，指導區級財政將提前告知的轉移支付預算全額編入本級預算，縮小預決算差異，提高預算編報的完整性。
　　2.開發完善相關軟件，提高信息化應用水平。首先應開發一套轉移支付預算編制軟件，可參照已運行相對成熟的部門預算編制E財軟件，按轉移支付分類，將一般性轉移支付預算和專項轉移支付預算納入統一的預算編制平臺，以體現其完整性；按主管單位分專項資金類別、項目、功能科目、區縣（市）分別編制專項轉移支付預算，盡可能避免“切塊預算”，以體現其透明性。其次完善“財政綜合業務軟件”，增加專項資金類別選項，設計相關轉移支付表式，以便直觀、全面、高效地反映專項轉移支付相關信息，為轉移支付資金管理提供信息化支撐。
　?。ㄈ娀D移支付執行力度
　　1.整合專項轉移支付項目，發揮支持導向作用。清理整合專項轉移支付，完善轉移支付制度是實踐科學發展觀、落實城鄉統籌發展戰略的重要措施。在專項轉移支付中絕大部分是大專項資金，清理整合涉及部門利益，工作難度相當大。為此，要以《杭州市市級財政專項資金管理暫行辦法》為指導，以市委市政府十大產業發展戰略為契機，明確部門職責，嚴格控制新增專項資金，著力清理整合現有專項資金，重點支持企業科技研發、大企業發展和大項目建設。專項轉移支付項目盡量提前確定，爭取資金及早下達，以利于區縣預算安排，確保重點支出，最大限度地發揮資金使用效益。
　　2.規范配套政策，確保配套資金落實到位。按照財力與事權相匹配原則，規范配套政策。屬于市級事權范圍的項目，由市全額負擔；對屬于市與區縣（市）共同事權的項目，區別情況制定相應配套政策。專項資金安排盡可能具體標準實行公平化、規范化補助。下級政府應根據經濟需要與財力可能申報配套項目，配套資金及時、足額到位。上級政府可采取對年末不配套的項目資金在年終結算時收回，待配套資金到位后重新下達或者先配套、后補助的措施，督促配套資金足額到位。
　　3.規范支出渠道，加強預算編審。對部門預算中撥付區縣（市）的資金應進行清理和規范。一是規范支出渠道。對部門預算中撥付區縣（市）的大專項資金通過國庫直撥，部門預算中撥付區縣（市）的項目一律通過轉移支付的形式。二是明確撥付依據。要求撥付區縣（市）的資金必須要有市委市政府或主管部門與財政部門聯合發文作為撥付依據。三是加強預算編制和審核。屬于轉移支付的項目，在編制預算時通過E財軟件編入“轉移支付類”項目，經濟科目列報“不同級政府間轉移性支出”，對于無文件依據的撥付區縣（市）資金一律不得編入轉移支付預算。四是嚴格執行轉移支付預算。沒有轉移支付預算、沒有轉移支付文件依據的一律不得撥付區縣（市）。年中，原則上不得追加轉移支付預算。
　　4.堅持量力而行，轉移支付規模必須與本級財力相匹配。公共財政仍然要堅持量力而行、量入為出、以收定支的原則，根據財政收入和本級財力的可能，以及財權與事權相匹配的原則安排轉移支付預算，明確各級政府的支出責任。對政府間的共同事務，應當按照支出責任與收益程度的大小確定負擔的比例，以轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府?，F階段要確保重點項目需要，既要統籌兼顧，全面支持各項社會事業加快發展，又要突出重點，先保障基本公共服務需要，并隨著經濟發展逐步提高公共財政建設水平。
　?。ㄋ模┘訌姳O督檢查和績效評估
　　一方面，轉移支付資金主管部門要加強轉移支付資金的日常管理，形成監督檢查管理機制，使監督檢查工作制度化、經?；涣硪环矫?，財政監督部門要充分發揮監督檢查和績效評價職能，積極探索績效預算，嘗試在預算編制階段即明確項目的績效目標、績效評價指標，在對項目進行績效評價時就有據可依，績效評價結論更具說服力，績效評價逐步向事中和事前前置，從而提高預算資金分配的科學性、公開性和公正性。事后的監督檢查和績效評價應更注重檢查結果的反饋與應用。逐步建立起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。再者，要充分依靠審計、人大、監察和社會中介機構的力量，以進一步加強轉移支付資金的監管，提高轉移支付資金使用的合法性、規范性和有效性。
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