北約的未

　　2012年5月20—21日，在芝加哥召開的北約成員國領導人第25次峰會落下帷幕。雖然峰會報告宣稱取得了重要的成果，各方就北約防務建設、阿富汗問題與伙伴關系這三個主要議題達成多項共識[1]，但就其實質而言，這更像是一場“華美”的展覽秀，無論是老選手的賣力表演，還是新選手的粉墨登場，都難掩峰會背后的激烈爭議與種種困境，反映出北約眾口難調，需要重新定位戰略目標的不爭事實。
　　議題眾多卻引發諸多爭論
　　芝加哥峰會的規模創歷年之最，除了北約28國領導人悉數與會外，還有來自其他國家、國際組織的領袖，與會成員近60個，堪稱北約史上空前的盛會。此屆峰會主要有三大議題：第一，阿富汗議題；第二，以“靈巧防衛戰略”為核心的歐洲導彈防御系統；第三，伙伴關系網絡。
　　一、阿富汗議題引發北約內部分歧
　　阿富汗問題是此次北約峰會關注的焦點。峰會后發表的《阿富汗宣言》規定，北約將于2014年底從阿富汗撤軍，這關系到美軍和北約撤出阿富汗之后，如何維護阿局勢穩定，保住并拓展此前北約軍事行動取得的成果，還牽涉到是否對阿富汗安全部隊進行經濟支援等問題，因此很難達成一致。
　　首先，在撤軍時間上存在分歧。部分歐洲國家深陷債務危機，自顧不暇，已自行加快撤軍步伐。剛上任的法國總統奧朗德明確表態將履行競選時的諾言，2012年撤出所有戰斗部隊，比北約制定的2014年的時間表快了整整兩年。奧朗德的這一表態與歐美絕大多數北約成員國深陷經濟危機的背景密切相關。一方面，國內失業率居高不下，政府利用各種途徑削減開支；另一方面，國內民意對吞掉無數金錢與士兵性命的阿富汗戰爭早已怨聲載道。在歐洲債務危機深重、世界經濟增長前景不明的情況下，北約成員國的責任分攤勢必會成為一個棘手的問題。
　　美國國內民意也呼吁北約盡快撤軍。盡管奧巴馬一再聲稱美國要到2014年底才從阿富汗撤軍，但國內對于立即撤軍的呼聲日趨高漲。截止到2012年，阿富汗戰爭不僅吞噬了近2000名美軍的性命，以及１萬多億美元的軍費，還間接導致了美國債臺高筑、經濟蕭條。[2]阿富汗戰爭的人力財力消耗使美國民怨沸騰，反戰浪潮此起彼伏。
　　其次，對于阿富汗安全部隊如何接手阿安全防務問題，北約內部并未達成共識。北約向阿富汗部隊移交安全任務是北約部隊撤離阿富汗的重要前提之一。北約秘書長拉斯穆森表示，芝加哥峰會“將是做出承諾的峰會”，承諾完成阿富汗的防務交接和支持阿富汗的穩定。但現階段的阿富汗安全部隊無論在裝備、訓練還是在實戰能力和戰術上，都不能和北約部隊相提并論，要想增強實力，就需要得到經濟與人員的支持。其中，最現實的問題就是資金從哪里來？阿富汗方面提出，2014年以后，阿富汗安全部隊22.85萬人每年需要美國及其盟友提供41億美元的援助資金。[3]卡爾扎伊的態度很明確，他認為這不是施舍，而是阿富汗政府和人民配合北約反恐的應得回報，美國及其盟國不應該討價還價。對此，美國勉強承諾負擔一半，但其他北約國家對待阿富汗的這一要求唯恐避之不及，互相推諉。
　　二、“靈巧防衛戰略”進一步激發了北約與俄羅斯的矛盾
　　以“靈巧防衛戰略”新概念激活歐洲導彈防御系統也是本屆峰會的重要議題。在財政緊縮的情況下，將現有資源整合以應對安全威脅就是“靈巧防衛戰略”。在“靈巧防衛”概念指導下，美國推動北約整合各成員國的資源，加快部署歐洲反導系統，涉及的具體領域從反導系統的安排到情報收集工作，從監測與偵查到戰略謀劃過程，從軍事訓練到部隊自我保護等。這意味著北約試圖將散落分布于各成員國的導彈攔截裝置、雷達與戰艦等反導設備整合起來，置于北約的統一指揮下，這是構建歐洲全面反導系統的重要步驟，其長遠目標是為所有歐洲北約盟國提供全面反導保護。
　　然而，美國的“靈巧防衛戰略”卻在歐洲盟國中引發了恐慌與爭論。部分歐洲國家擔心，這種導彈防御系統有可能破壞幾十年來一直作為北約安全理論基礎的風險分擔概念，并刺激俄羅斯展開軍備競賽，使歐洲國家成為眾矢之的。事實上，歐洲國家的擔心并非杞人憂天，這一舉措已經引發了俄羅斯的強烈反應。俄羅斯認定，北約在歐洲部署導彈防御系統的目標是針對俄羅斯，激活歐洲導彈防御系統將進一步壓縮俄羅斯的戰略生存空間，因此，要求北約做出不使用歐洲反導系統威脅俄羅斯的“法律保證”，而這一要求顯然是不現實的。俄羅斯缺席芝加哥峰會，并通過發射導彈表達抗議，也從側面體現了俄羅斯對北約的不滿。
　　三、邀請中俄鄰國參會，北約拉攏意圖明顯
　　為加快北約伙伴關系網絡的構建，奧巴馬特意安排了近一小時的會議，討論擴增伙伴關系議題。哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、阿富汗、巴基斯坦等國家首腦首次受邀與會。這些國家既是中俄的鄰國，也是上合組織的重要成員國或觀察員國，北約通過對它們的拉攏，試圖排擠中俄，分化上合組織。但是，中亞國家內部對于北約設立或使用其軍事設施等問題心存疑慮，對于是否作為北約的伙伴國還存有爭議，因此，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦僅派外長參會。
　　芝加哥峰會凸顯
　　北約結構性矛盾
　　此次芝加哥峰會，在撤軍時間和經濟援助阿富汗安全部隊等議題上，以法國為代表的部分歐洲國家表現出與美國截然不同的態度，這是冷戰后北約內部結構性矛盾凸顯的鮮明表現。這種結構性矛盾由來已久，主要表現在以下兩個方面。
　　一、歐洲國家獨立意識增強，不滿美國的主導地位
　　北約原有組織構架確保了美國的主導地位，例如冷戰期間美國就一直占據著歐洲盟軍最高司令和大西洋盟軍最高司令兩個最重要的職位。北約戰略的制定，雖然也是協商的產物，但是基本上是由美國先制定，再與盟國協商，這種協商實際上是美國說服盟國同意的過程。北約內部這種維護美國主導地位的制度引起了部分歐洲盟國的不滿。（見圖1）
　　根據聯盟理論，聯盟內部的結構性矛盾會嚴重影響聯盟的存續。長久以來，在北約制度的安排上，美國始終處于主導地位而歐洲處于從屬地位，歐洲在美國的安全保衛下傾力發展。但冷戰結束后，美歐關系的戰略基礎發生了根本性變化。蘇東劇變后，隨著蘇聯直接威脅的解除，以及歐洲經濟實力的增強，歐洲北約成員國的獨立自主意識逐漸增強，要求建立“歐洲獨立防務”、追求安全自主權的愿望也越來越強烈，使北約的決策制度面臨變遷的壓力。
　　二、美歐在北約發展取向與定位上各執一詞
　　冷戰結束后，隨著蘇聯的解體，北約所面對的共產主義意識形態壓力消失，內部不同國家之間的價值觀差異開始凸顯。就美國來說，北約是美國介入歐洲安全事務的主要工具，而對歐洲而言，歐洲希望將北約建設成一種全新的安全保障體系，逐步改變在政治和軍事上依附于美國的現狀，取得在安全問題上的話語權。“9?11”事件后，美歐表現出了短暫的團結，但這種團結被隨后美國的“單邊主義戰略”和“先發制人論”所打破。美國的單邊主義傾向和歐洲國家的利益，以及歐洲長期以來形成的外交觀念和傳統發生了沖突。以在阿富汗反恐為例，美國把反恐作為最重要的戰略目標之一，認為恐怖主義應該依靠軍事手段加以清除，因為美國相信脅迫優于說服、制裁勝過誘導；而北約的歐洲成員國則認為恐怖主義產生的原因是多方面的，應該采取多種手段加以解決，軍事打擊或武力威脅并不是唯一手段。
　　在北約的定位與職能上，美歐也互不相讓。在美國看來，北約應該定位為全球性組織，作用也應該不斷延伸，使聯盟的使命跨越區域的范圍，囊括全球廣泛的領域；就歐洲來說，更希望北約把重點放在歐洲大陸上，它的職能在于保護歐洲的安全與穩定，而不是處理其他區域外的事務。
　　芝加哥峰會與北約困境
　　芝加哥峰會凸顯出的北約困境主要表現在以下兩個方面：
　　第一，反映出北約軍費不足與軍事能力空心化。如前文所述，芝加哥峰會反復強調“靈巧防衛戰略”，該戰略的核心是指各國將有限的軍費、可用資源集中起來，共建歐洲反導系統。這就恰恰反映出了北約各國在軍費與軍備資源方面不足的窘境。北約秘書長拉斯穆森日前就公開告誡歐洲國家不要過度削減軍費，否則北約軍事能力將面臨“空心化”的危險。事實上，從2008年以來，北約各國均面臨不同程度的債務與赤字危機，當務之急是將有限的資金用于國民經濟的恢復和發展上，各國不得不大幅削減軍備開支（見第47頁圖2），因此，北約的歐洲盟國在對北約的軍費支持上有了越來越多的經濟顧慮。
　　經費不足已成為制約北約發展的重要因素。眾所周知，未來的戰爭不是傳統的戰爭形式，信息戰、電子戰等高科技將成為戰場上的主要工具。從冷戰結束后北約的實際狀況來看，北約各國中，只有美國有力量接近這一要求，而歐洲盟國的防務水平遠沒有達到這一標準。為了適應新的戰略形勢的變化，歐洲各國必須加大資金投入，全面實施科技創新，大規模增強科技含量，完成由傳統戰爭向信息戰爭的轉變。但現實是，各國國防預算普遍下降，加大科技投入步履維艱。
　　早在全球金融危機爆發之前，北約歐洲成員國在軍費上的投入就很不積極。北約規定成員國每年的軍費開支應不低于國內生產總值的2％，但實際情況是，大部分北約國家難以達到這一標準。[6]北約軍費不足勢必影響北約的整體軍事實力。面對成員國紛紛削減國防預算的行為，作為北約領導人的拉斯穆森明令警告成員國不要“過度削減”，必須要保持北約基本的威懾力和執行任務的能力，不能為滿足眼前需求而犧牲北約整體成員國的安全。同時，為了解決軍費預算“過高”與歐洲經濟不景氣之間的矛盾，拉斯穆森已承諾，將著手改革北約的指揮機構，重新審查軍事預算，并會在未來四年內節省15億歐元。
　　第二，引發了北約存在價值的爭議。在峰會舉辦期間，來自美國各地的數千名抗議者來到位于芝加哥的美國總統奧巴馬的競選總部外，舉行了聲勢浩大的示威活動。不少抗議者表示：“在冷戰結束后北約已沒有存在的必要。”這反映出在和平與發展已成為時代主題的背景下，作為軍事聯盟代表的北約陷入了一場生存危機。
　　聯盟的存在是“威脅平衡”的產物。北約作為冷戰的產物，其成立的目標一開始非常明確，就是抵御蘇聯的侵略。隨著蘇聯解體、冷戰結束，北約面臨的共同威脅消失，當年組建北約的動因已不復存在。在芝加哥峰會的門外，抗議者們打出了“北約早該結束”“北約是戰爭的謊言”“阻止北約炸彈”“北約：你能走多遠？”等標語，質疑北約的存在理由與原因，抗議北約發動的阿富汗戰爭，要求北約各國立即停止所有的戰爭，將北約的軍事開支用于各國國內民用基礎設施建設。
　　聯盟的存在意義是基于共同的威脅與敵人。實際上，從冷戰結束至今，北約也一直在尋找與界定自己的“敵人”。但遺憾的是，北約至今都未找到有足夠說服力、證明北約存在具有足夠合理性的“敵人”。 連北約自己的內部評估都認為，在當今世界情勢下，北約各國不大可能遭到大國的傳統軍事攻擊，其面臨的主要威脅抑或“敵人”來自非傳統安全領域。也就是說，根據北約面臨的威脅來說，并不需要維持一支龐大的集體防衛部隊，更無需建立導彈防御系統，這反而有制造“敵人”之嫌。
　　事實上，北約自身就是歐亞安全隱患的根源。從成立至今，北約一直都是美國控制歐洲防務、稱霸世界的工具。從某種意義上來說，北約的存在，既引起了歐洲成員國對美國在北約內部享有制度霸權的不滿，又激化了與俄羅斯的矛盾。這也是北約內部矛盾叢生、與俄羅斯關系緊張的癥結所在。而以北約名義展開的阿富汗戰爭，更進一步加劇了北約內部的認同危機。
　　早在柏林墻倒塌后不久，新現實主義學者對北約的前途就表現出了悲觀的態度，認為北約的最終消亡是必然的。[7]到了今天，認為北約的動能在不斷退化的學者已經越來越多。北約組織早已失去了存在的合法性與合理性，這是它面臨的最大挑戰。未來的北約將走向何方，是逐漸解體，還是為了適應新形勢不得不進行功能大調整，我們還不得而知，但可以預見的是，隨著國際形勢的發展，北約的軍事色彩會逐漸淡化，而政治功能會進一步增強，并逐漸演變成具有影響力的地區性政治組織。
　　[1] N