北約“靈巧防衛戰略”背景下的蒙古國外交安全政策走向

　　2012年5月20日至21日，美國芝加哥北約峰會，蒙古國首次以北約“全球伙伴關系”框架內的“和平伙伴關系國地位”參會。與此同時，面對歐洲債務危機的不斷蔓延，北約峰會提出“靈巧防衛(Smart Defence)戰略”，被視為是在財政緊縮下，保障和提升北約防御能力的應對之策。
　　“靈巧防衛戰略”2011年由北約秘書長拉斯穆森提出，強調成員國加強協調與合作，以應對財政緊縮時期軍費開支減少帶來的不利影響，縮小歐洲與美國的防務支出差距，呼吁各成員國承公平合理的防務責任，降低對美國的依賴。2012年3月，北約與蒙古國已正式簽署了合作伙伴協議，標志著蒙古國與北約關系取得重大突破，為進一步拓展雙方合作關系奠定了法律基礎。雖然蒙古國此次參會只具備政治性的象征意義，但作為在東北亞地區具有重要地緣戰略地位的內陸國，在北約“靈巧防衛戰略”下，蒙古國外交安全政策走向還是值得關注的。
　　雙方積極互動的契合點何在
　　蒙古國與北約的合作關系早已開始。在美國的主導下，蒙古國自2003年開始至今共派出13批265名軍人參與阿富汗國民軍培訓計劃，負責為阿軍培訓高炮和直升機人才；2003年至2009年共派出10批1200多名軍人參加伊拉克“自由行動”；2005年和2006年派出2批72名軍人參加北約框架內的科索沃行動。
　　從2009年開始，蒙軍150人前往阿富汗參與美國和北約主導的反恐行動，成為第45個正式向阿富汗派兵的國家。至今蒙軍已向阿富汗派出1400多名軍人，與美、德等國軍人配合共同在阿富汗反恐行動中執行任務。2011年5月，正式訪問蒙古國的北約負責安全政策和伙伴關系的副秘書長在會見蒙古國總統額勒貝格道爾吉時對蒙給予了高度評價，并感謝蒙支持北約在科索沃和阿富汗的軍事行動。
　　蒙古國2008年至2012年的施政綱領將獲得北約“全球伙伴關系”框架內的“和平伙伴關系國地位”作為政府的重要任務之一。尤其是2009年額勒貝格道爾吉當選總統后，蒙古國加強了與北約的關系。2010年，額勒貝格道爾吉首次參加了在里斯本舉行的北約峰會，并公開向北約示好，表示愿意增加赴阿富汗的軍人數量。
　　額勒貝格道爾吉在會見北約高級官員時表示，希望與北約加強軍事合作，建立正式關系，即加入北約“全球伙伴關系”框架內的“和平伙伴關系國地位”。德國等北約國家對此也表示支持。2010年，時任蒙國防部長的包勒德正式訪問北約總部，并參加討論阿富汗問題的北約高級會議。蒙古國與北約高層互訪進入頻繁期。[1]
　　2011年4月，在德國柏林舉行的北約高級會議通過了建立伙伴關系的新政策及合作機制，目的是為與非北約成員國建立正式關系，共同應對國際維和與安全等方面的威脅。這為蒙古國獲得北約“和平伙伴關系國地位”奠定了法律基礎。蒙在遵循“開放”、“多支點”平衡外交的原則下，在利用政治、外交手段保障國家安全的新國家安全思想指導下，除平衡發展與兩大鄰國中國和俄羅斯的關系外，還將發展與美國、日本、德國以及歐盟、北約等“第三鄰國”的外交關系作為保障其國家安全的重要戰略之一，蒙古國視包括北約在內的“第三鄰國”為其國家安全的重要支柱。同時，希望在蒙軍軍事改革過程中獲得美國和北約的援助。此外，在美國和北約支持下參與更多的國際維和行動，以擴大其在國際舞臺上的影響。
　　作為美國主導下的北約，一方面尋求蒙古國對其反恐戰爭的積極支持，另一方面更看重其位于中、俄兩大國家間的戰略地位。蒙古國努力成為北約和平伙伴關系國，其宗旨是利用政治、外交途徑保障國家安全；而北約拉攏蒙古國則是其東擴戰略的重要組成部分。尤其是在本次北約峰會提出“靈巧防衛戰略”之前，蒙古國所參加的北約全球伙伴關系框架下的各項維和活動正好契合北約“分擔任務，分散風險，集成高效”的戰略意圖，而這也正是“靈巧防衛戰略”的內核精髓。
　　蒙古外交戰略重點轉向
　　的內外動因
　　蒙古國為了本國戰略安全的需要，最近幾年在外交政策方面也做出了積極的調整。蒙古國于2004年成為歐洲安全與合作組織亞洲伙伴國。蒙古國力求成為該組織的正式成員，并試圖以此身份為過渡，逐步轉型為北大西洋公約組織的“準盟友”。2011年5月，歐安組織國際會議在蒙古國首都烏蘭巴托召開，會議就加強國際安全與合作以應對跨國威脅等議題進行了討論，與會的蒙古國對外關系與貿易部長贊達沙塔爾表達了該國加入歐安組織的強烈意愿。2011年11月，蒙古正式提出申請加入歐洲安全與合作組織，蒙方認為加入歐安組織符合蒙古國的國家利益，而蒙古國也準備好通過利用其地理位置優勢為歐安組織的發展作出貢獻；并希望蒙古國成為世界重要安全組織在亞洲的新合作伙伴。蒙古國的政治精英們認為歐安組織致力于保持國家獨立、領土完整和神圣不可侵犯，同時把保障經濟發展、環境保護、人權、自由等作為基本目標，蒙古國希望該組織成為其“第三鄰國”。[2]
　　作為世界上最大的內陸國家，蒙古只有兩個近鄰—中國和俄羅斯。但是，自前蘇聯解體之后，當時可謂孤立無援的蒙古國，在1994年制定了《對外政策構想》，形成“不結盟”、“等距離”、“全方位”和“多支點”的對外戰略。其要點是，與俄羅斯和中國同時保持友好關系，為此要與中俄“均衡交往”，開展廣泛合作，同時也力求發展與美國、日本、歐盟和印度等國的關系。
　　但在2009年和2010年，蒙古總統對上述政策分別做了兩個方面的重要修改和補充，一個是在政府例行會議上討論制定了“外交經濟化綱領”，另一個是把“第三鄰國”外交政策以法律形式加以強化，兩者均強調蒙古將利用資源開發等優勢發展項目作為經濟手段，來建立新的對外互利合作關系，尤其強調發展與“第三鄰國”間的關系。隨著蒙古國近年來經濟的快速發展，特別是該國諸多特大型礦藏如銅、金、煤及鈾礦的發現和開發，在全球資源日益枯竭的形勢下，蒙古國全球戰略地位日益提高。許多北約成員國如美國、加拿大、德國及北約伙伴國如澳大利亞、韓國在蒙古國的利益存在日益擴大，這為北約國家擴大與蒙古國的軍事安全合作確立了經濟基礎。蒙古近幾年活躍的對外交往正是這一政策的具體體現。一方面包括其對美、日、德、韓、加、澳、印度等“第三鄰國”的積極外交；另一方面也包括其重視發展多邊外交關系，如聯合國、歐盟、北約、歐安組織、上合組織、亞太經合組織等。蒙古“第三鄰國”外交的實質是視“第三鄰國”為國家安全支柱，即作為一個小國，蒙古通過政治和外交手段來保障國家安全，而非軍事等其他手段。
　　正是在上述思想支持下，最近幾年，蒙古把對“第三鄰國”的外交放在首要地位，與很多西方國家可謂打得火熱。目前，美國不惜重金在蒙古國首都烏蘭巴托建立了國際維和訓練中心，并從2003年開始與蒙方共同舉行代號為“可汗—探索”的聯合軍演。可以說，美國已經通過某種形式，成功實現了軍事打入蒙古的企圖。這些以美國為首的“第三鄰國”大力拉攏蒙古，旨在利用蒙古的特殊地理位置，構筑對中俄兩國的戰略包圍圈。蒙古總統額勒貝格道爾吉在訪問美國智庫布魯金斯學會時還稱：“我們將美國視作是我們的首選‘第三鄰國’，我們希望提升兩國關系。”[3]美國為打壓中俄兩國，既在歐洲和中亞加緊部署，擠壓俄中的戰略空間，也在亞洲和太平洋地區進行部署，牽制中國和俄羅斯。美國高度重視蒙古貼近中俄的特殊地理位置，力圖使蒙古成為親西方國家，把蒙古納入其“戰略網絡”。而北約拉攏蒙古并把其發展為“全球伙伴關系”框架內的“和平伙伴關系國地位”，則是北約欲走出歐洲進入亞太的重要組成部分，尤其是在美國戰略重返亞太的大背景下，蒙古對美國或者北約的戰略地位無疑將會更加重要。
　　角色大轉換，
　　北約“準盟友”定位何在
　　蒙古加入由西方國家牽頭的這些安全組織，盡管其象征意義大于實際意義，但卻體現了它的政治取向，說明它雖然仍舊是“上海合作組織”的觀察員國，但已與中俄兩大鄰國漸行漸遠，也使北約及歐安組織對中國北部和俄南部邊境形成完整的合圍，也可以說是在中俄之間打下了一個深深的楔子，使得歐美政治、軍事版圖開始向東亞發生重大延伸。對于美國和蒙古的不斷走近，美國戰略專家羅佐弗曾撰文稱，“蒙古是五角大樓安插在中俄之間的特洛伊木馬”。近些年來，美國在非洲、大洋洲、東亞公開或暗中建立了大量新的軍事基地，而現在美國又開始將目光瞄向了蒙古，有可能以各種借口或名目在蒙古建立軍事基地。而目前世界上僅有朝鮮、哈薩克斯坦和蒙古三個國家同時與中俄接壤，但蒙古是唯一完全被中俄兩國包圍的國家，北約現在硬是從中俄的包圍中“擠出一個軍事伙伴”。由此可見，蒙古在北約組織或者那些“第三鄰國”心中的重要地位。[4]
　　蒙古國目前所實行的外交安全政策雖具有現實性和平衡性，但在目前國際政治經濟形勢不明朗的背景下，逐漸凸顯出了其“偏向性”。蒙古國急切加入歐安組織和積極參與“北約全球伙伴關系”框架下的各項維和活動，似乎是在迎合以美國為首的北約安全戰略調整的需要；尤其是在歐元區經濟復蘇形勢乏力、美國等西方國家急欲從阿富汗抽身的國際大背景下，“靈巧防衛戰略”的提出似乎是一個良好的選擇，蒙古作為北約“和平伙伴關系國”，雖然國小力薄，但在“第三鄰國”經濟和軍事領域的大力援助下，未來會扮演更加積極的角色，起到為“準盟友”分憂的作用。
　　雖然蒙古國十分強調“第三鄰國”外交，但是，面對南方鄰居中國經濟的迅猛發展，蒙古國也心態復雜，一方面希望搭乘中國“經濟快車”來振興蒙古，另一方面又由于歷史原因，不愿過分依賴中國。對于俄羅斯，雖然蒙俄兩國在政治、經貿、軍事安全領域的合作與交流比較熱絡，但同樣有“難解的歷史情節”。正因為蒙古國對中俄同時存有戒心，才力求實行“平衡”外交戰略，與美歐日等“第三鄰國”積極發展關系。從地緣政治角度來看，一旦蒙古國成為北約的“東方盟友”，其地位會發生根本變化，大國間緩沖國角色將一去不返，取而代之的是西方陣營的橋頭堡；蒙古國軍事力量將會得到全新裝備，其地緣政治上的被動角色將徹底扭轉。從這個意義上講，蒙古國外交安全政策的調整與未來北約東擴趨勢形成了某種“心照不宣”的呼應關系。
　　[1] 霍文.蒙古首次以和平伙伴身份參加北約峰會[N].人民日報，2012-05-17.
　　[2] Энхсейхан.М.Г: Эхо Мо