從羅塞芙訪美看巴美關系的走向

　　2012年4月，巴西與美國之間兩次高級別訪問（羅塞芙總統訪問美國、美國國務卿希拉里訪問巴西），以及在這兩次訪問期間舉行的第六屆美洲國家首腦會議使得巴美雙邊關系成為巴西4月份外交議程的核心內容。美國政府以“大選年”為由不予“國事訪問”接待的做法使巴西政府大為不快，而在總統會晤時間上的硬性安排（只能安排在4月9日）更是使羅塞芙總統此前預設的“訪美后從美國直飛哥倫比亞參加4月15日開幕的美洲國家首腦峰會”的計劃泡湯，這些細節似乎為羅塞芙訪美定下了“不愉快”的基調。參照奧巴馬在2010年3月訪問巴西時僅在巴西利亞停留一天的做法，羅塞芙在其就任總統以來的首次對美國事訪問中也僅僅給予華盛頓“一天待遇”，且將原計劃的五天訪期壓縮為兩天。這既體現巴西政府在對美關系上一直強調的“平等原則”，同時也反映出政治對話并非羅塞芙此次訪美的優先目標。
　　
　　訪美議題安排
　　早在2012年3月訪問德國之前，羅塞芙總統便釋放出巴西政府對歐、美發達國家擴張性的貨幣政策的強烈不滿，指出發達國家濫發貨幣的做法實際等同于“人為貶值”和“貿易壁壘”，而由此引發的“貨幣海嘯”使大量熱錢流入新興經濟體，催生經濟泡沫和投機。在3月底的“金磚國家”首腦峰會上，羅塞芙的關切得到了“金磚國家”的積極響應。在訪美期間，羅塞芙重申巴西政府對發達國家量化寬松政策是一種“轉嫁危機”的行為，以犧牲發展中國家利益來拯救自身經濟，發達國家應該擴大生產性投資，而非單純依靠增發貨幣的方式。同時，羅塞芙還呼吁所有國家都應該以“負責任”的態度實現全球經濟的恢復。羅塞芙指出，隨著國際熱錢涌入巴西，巴西本幣匯率不斷攀升，從而大大削弱巴西工業的競爭力。
　　科技及教育合作是羅塞芙此次訪美的另一重要議題，而派遣更多巴西留學生接受美國先進的科技教育是該議題的重點。2011年7月，巴西政府頒布了“科學無國界”的留學生派遣計劃，計劃在未來三年內提供10萬個獎學金名額，資助和鼓勵巴西學生到國外大學學習，培養科學、技術和工程領域的精英，進而提高國家創新能力、競爭能力和戰略部門的領導能力，而留學美國的學生預計將占到該計劃規劃數量的五分之一。正是出于上述考慮，羅塞芙將其兩天訪美行程中的最后一天安排在波士頓，訪問麻省理工學院、哈佛大學兩所高等學府，推介巴西的“科學無國界”計劃，并與美國的高等教育機構簽署教育交流協議。
　　除上述兩個主要議題外，巴美兩國總統還談到了兩國在能源、基礎設施領域的投資與合作，其中加大對巴西鹽下層石油投資是美國的關注重點。在兩國總統共同出席的聯合新聞發布會上，奧巴馬明確表達了“希望在能源項目上有更廣泛的合作”的愿望。全美商會副會長邁倫·布里連特（Myron Brilliant）指出，能源領域是巴美兩國最大的貿易和投資機遇之一。而羅塞芙在回應奧巴馬時則指出了另外一些可利用的投資機遇，比如技術創新、安全和基礎設施，尤其是針對2014年世界杯和2016年奧運會的基礎設施籌備方面。此外，涉及兩國旅游便利、避免投資雙重征稅問題也是羅塞芙此次訪美期間涉及的問題。
　　
　　議題安排的內涵
　　羅塞芙此次訪美的議題設置反映了巴西外交政策，尤其是巴西對美國政策的諸多內涵。首先，與2011年3月奧巴馬訪問巴西時主談貿易、投資、能源合作、伊朗核問題不同的是，羅塞芙將“匯率問題”擺在此次訪美的首要位置，這充分體現了羅塞芙在國際經濟相對“無序”狀態下維護巴西國家利益的決心，同時也反映出巴西在匯率問題上立場的重大調整。事實上，巴西財長曼特加早在2010年便掀起了“匯率戰爭”的全球討論，當時矛頭主要針對中國的匯率政策，盡管時任巴西外交部長的阿莫林曾提出“匯率問題根本在于美國”的觀點，但其觀點在巴西政界并不具有很強的代表性。在此次訪美期間，羅塞芙再次重提阿莫林在2010年9月提出的“全球匯率問題的癥結就在美國”結論，“美國不同于世界其他國家，因為它發行（國際儲備）貨幣，而中國則是另外一種情況，因為它實行的是盯住美元的匯率政策”。巴西在全球匯率問題上立場的改變可以歸結于三大因素：第一，發達國家濫發貨幣的做法使巴西蒙受巨大損失。2008年以來，美聯儲、歐洲央行和日本央行總共發行了超過9萬億美元的貨幣，這直接造成巴西雷亞爾幣值的迅速攀升，2011年7月，美元兌雷亞爾匯率收盤降至1.5。2012年3月，巴西財長曼特加表示，如果不是巴西政府對匯市干預及時，美元對雷亞爾的匯率收盤至少要降至1.4。雷亞爾的升值一方面使得國際投機資本涌入巴西，增加巴西金融市場動蕩的風險；另一方面大大限制巴西出口，2010年巴西進口的增速較同期出口增速甚至超過了十個百分點，巴西產品競爭力與國際市場份額收到了雷亞爾升值的直接影響。第二，巴西與美國的貿易逆差。自2009年來，巴西在與美國的雙邊貿易中一直處于逆差位置，并且巴西也是“金磚國家”中唯一與美國存在貿易逆差的國家。2011年，巴西與美國的貿易逆差甚至高達110億美元，成為世界主要經濟體中與美國貿易逆差最大的國家，與此同時，巴西與美國貿易的高逆差和與中國貿易的高順差存在鮮明對比。影響巴西對美出口的因素很多，而美國的貨幣量化寬松政策的影響及貿易保護主義與之存在必然的因果關系，因此要求美國調整其貨幣政策、進一步開放市場成為巴西解決這一問題的關鍵所在。第三，國際貨幣體系改革的愿望。“匯率戰爭”的提出實際上反映出巴西對當前國際貨幣體系的弊端及主要儲備貨幣發行國的貨幣霸權的不滿，在最近幾年中，巴西積極呼吁推進包括建立“超主權儲備貨幣”在內的國際貨幣體系改革，并為此加強了與其他“金磚國家”的合作。正是基于與主要新興國家的共識，巴西在“匯率問題”上將矛頭直指美國，這也體現出巴西強調在對美關系上對平等、公正原則的鮮明立場。
　　在此次訪美期間，涉及經貿、投資及能源合作的內容相對有限，而羅塞芙對“開放市場”、“投資便利化”和“基礎設施領域商機”等內容的強調傳遞出以下信息：第一，巴西希望改變巴美貿易失衡的局面，擴大對美出口，而巴西甘蔗酒（cacha?a）最終能打開美國市場可謂是巴西開拓美國市場的大收獲。此外，美國國會于2011年底沒有延長乙醇生產補貼和征收進口關稅的政策，具有價格優勢的巴西甘蔗乙醇歷經32年后首次可以以“無關稅身份”進入美國市場，與美國的玉米乙醇開展公平競爭，巴美在此問題上的分歧暫時得到解決。第二，巴美之間的投資不再是單向行為，巴西對美投資中雙重征稅問題開始凸顯，本著“平等互惠”原則，巴西政府要求美國給予巴西企業合適的投資待遇。巴西工業聯合會戰略部主任若澤·奧古斯托·費爾南德斯認為，巴美兩國關系中一個重要變化是巴西企業對美國投資新現象的出現，這給兩國關系及議程帶來改變，“雙重征稅”問題的解決也將有助于兩國實現更平等均衡的雙邊關系。第三，對基礎設施投資機會的強調體現了巴西克服自身經濟發展“瓶頸”的戰略考慮。近年來，巴西鹽下層石油的投資潛力迅速提升，巴美兩國在合作開發鹽下層石油方面的確存在能夠實現對接的利益需求。鑒于對“淪為資源輸出國”的憂慮及“再工業化”的戰略考慮，巴西在基礎設施現代化、投資環境的改善等方面加大了政策規劃及引資力度，與此同時，巴西政府對外資的引導作用有所加強，“將外資有效地利用在急需的領域”成為巴西引資政策的重要原則，而其中基礎設施和科技研發成為巴西重點推介的投資領域。
　　對教育和科技合作的強調體現了羅塞芙政府對科技創新的高度重視。早在2010年總統大選之時，羅塞芙便提出了“將科技投資占GDP的比重從1.34%提高到1.8—2%”的口號，并于上任后的首年推出了雄心勃勃的“科學無國界”計劃，“引進國外先進技術”和“培養熟練技術勞動力”成為該計劃的兩大重要目標。作為世界第一科技強國，美國自然成為羅塞芙推廣其“科學無國界”計劃的重中之重。盡管羅塞芙在此次訪美中主談教育和科技合作體現了巴西現政府對科技創新的高度重視，但從另一個側面反映出巴美兩國在一些主要雙邊或多邊問題上存在較大分歧。美洲國家對話組織榮譽主席彼得·哈金認為，教育和科技屬長期性議題，按常理不應納入“總統外交”的核心議題，因此對該議題的強調實際反映兩國政府在當前重要議題上的分歧。
　　
　　概括而言，巴美關系中的分歧主要歸結于以下幾個方面：第一，巴西“入常”愿望與美國給予巴西的“不對等待遇”。一直以來，巴西“入常”問題一直都是巴美兩國高層外交中的核心議題，2011年奧巴馬政府在印度、巴西兩國“入常”問題上的態度差異使巴西政府大為不悅，而當奧巴馬“有違常規”地首訪巴西后（以往均是新上任的巴西總統訪問美國后，美國總統才會訪問巴西。2011年3月，羅塞芙總統上任后不到三個月，奧巴馬便訪問了巴西。）并未取得羅塞芙政府在利比亞、伊朗、敘利亞問題上的“與美站隊”效果，相反在一些重要國際議題上，巴西與“金磚國家”的合作日益加深，并形成一股與發達國家截然相異的新力量。從目前來看，在一些國際重要事務上，巴西與美國之間的距離不是在縮小，而是在擴大。如果美國和印度在“遏制中國崛起”方面尚存在某種利益共識外，那么美國與巴西之間的戰略“黏合劑”相對要弱化得多，這也是美國區別對待印度、巴西的根本所在。第二，美國的單邊主義與巴西的多邊主義外交原則的格格不入。巴西是最早倡議多邊主義外交原則的國家之一，多邊主義甚至被認為是巴西“軟實力”和“國際形象”的重要組成部分，這決定了巴美兩國在一些國際爭端問題的解決方式上存在難以彌合的分歧。在過去的盧拉時代，美國出兵伊拉克便遭到巴西的公開批評，在現在的羅塞芙政府，巴西依然旗幟鮮明地反對對利比亞、敘利亞、伊朗采取單邊行動，而主張通過談判對話的方式解決爭端。巴西在中東地區諸多問題中的積極介入不僅提升了其國際影響力，而且使美國的一些單邊主義做法受到越來越大的掣肘和道德約束。正由于兩國外交原則的差異，伊朗、敘利亞等問題均未被列入羅塞芙此次訪美的主要議題清單之中。
　　
　　巴美關系的未來走勢
　　美國和巴西是當前國際社會兩種不同力量趨勢的典型代表，美國在西半球與全球體系中的實力相對下降與巴西在西半球與全球體系中影響力上升形成對比，這種反差使得巴美關系出現前所未有的復雜性，兩國之間的結構性矛盾由此而漸趨明顯化。
　　在過去的十多年時間里，巴西為實現“減少對美國的依賴，增強巴西外交自主性”的目標做出了很多嘗試，比如南美洲一體化及以“新興大國聯盟”為核心的南南外交。目前來看，巴西的外交努力取得了明顯成效，巴西的地區及國際影響力均有了較大幅度的提升。正如巴西著名的政治學家埃米爾·薩德爾所言：“以往巴西與美國關系幾乎都是一種‘屈從關系’，而如今這種局面已經有所改變，這種改變并不是來自依然保持傲慢帝國主義作風，且沒有認識到自己衰退的美國，而是因為我們（巴西）已經改變，整個世界也正在改變。”具體而言，薩德爾所言的“巴西已改變”即指巴西經濟和外交自主性的加強及國際地位的提升，而巴美關系的改變則體現在從以往的單向依賴（依賴美國市場、投資、外交庇護）向相互依賴的過渡，當前的美國同樣需要巴西的市場和投資以帶動本國就業及經濟增長，甚至巴西在某些國際重大事務上立場鮮明的支持。這些變化促使巴美兩國都調整各自對待巴美雙邊關系的態度，巴西方面強調巴美關系必須遵循“平等互惠”原則，而這一原則至少從美國政府所做的“平等伙伴”的表態得到了正面回應。
　　然而，巴西影響力的上升，尤其是在南美地區的主導作用的強化，是有悖于美國在西半球和全球的戰略總布局，從這一層面來看，抑制巴西的崛起及南美地區力量的整合是維持美國在西半球主導地位的出路。正是出于以上的考慮，“有選擇的合作與整體的限制相結合”將是美國對待巴西崛起的政策立場。清楚這一點，就不難理解巴美兩國保持強烈的能源合作意愿的同時，美國在巴西“入常”問題上堅決不予對方哪怕是半點口風，這其實才是兩國關系的實質問題所在。正如彼特·哈金所言，巴美關系雖然歷來較為友好，兩國都能給對方提供更多，但它們需要啟動切實的合作，而要將這種友好關系轉化具有真正現實意義的合作關系還存在巨大困難。
　　巴西的外交政策漸趨成熟，在對美關系上，巴西外交決策層的主流觀點是：巴西要實現崛起，需要與美國保持合作，但與此同時，必須維護自身的獨立性與自主性。巴西在對美關系的這種認知決定了巴美在未來依然將維持“若即若離”的狀態，而“離”與“合”的程度既取決于各自力量的發展趨勢，取決于世界體系的走向，也取決于兩國對對方的政策選擇。另外，隨著巴西經濟的穩步增長及實力的壯大，政治因素將逐漸成為牽動雙邊關系整體走向的關鍵，而這恰恰可能是巴美兩國核心矛盾所在，事實上，羅塞芙在此次訪美期間刻意回避政治議題的安排便反映出巴美兩國關系的這種微妙變化，而這種變化僅僅是兩國關系復雜性的開始顯現。
　　（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員、巴西研究中心秘書長）
　　(責任編輯：魏銀萍)