社會管理創新視角下的鄉村治理與民族規則習慣

摘要：當前，我國正處于從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，社會結構、社會組織形式、社會價值理念等都已經或正在發生深刻變化。少數民族地區的鄉村社會更是面臨市場化、工業化、城市化、全球化這樣的多重社會轉型的影響。社會管理體制首要面對的是這些轉型對社會個體、社會組織以及整個社會所帶來的沖擊以及負面影響。原有的依據國家法律統管一切的社會管理方式已經不能適應新的現實要求。要維護社會的和諧，創新社會管理，并為鄉村社會的發展提供制度化條件，必須充分運用根生于鄉土社會的民族規則習慣，將其中積極的因素與國家法律相互配合，共同建構豐富的有中國特色的社會管理理論，構建與發展社會主義市場經濟相適應的社會管理新格局。

關鍵詞：社會管理創新 鄉村治理 民族規則習慣

引 言

作為正處在社會轉型的特殊時期的中國，原有的管理方式已不適應社會的需要，甚至有的已成為社會前進的障礙。在此背景之下，2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007年黨的十七大報告提出了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，社會管理被納入更完備的體系性框架之中。2011年在全國人大第十一屆四次會議政府工作報告中著重提出社會管理創新。在“十二五”規劃綱要中更是以5章14頁的篇幅獨立論述如何加強和創新社會管理，彰顯“社會管理創新”已成為事關國中發展的重大問題之一。2011年5月30日，中共中央政治局召開會議專門研究加強和創新社會管理問題，中共中央總書記胡錦濤主持會議。會議指出“加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，國家長治久安，以及人民安居樂業”。“社會管理創新”被提到一個前所未有的高度。社會管理創新更是擺在實務界和理論界面前的必須迫切解決的共同課題。

一、民族規則習慣對少數民族地區鄉村治理的邏輯起點

從隋朝中葉直至清代，國家實行郡縣制，皇權不下縣。而作為與政權相配套的國家法律的效力空間也基本上止于州縣。鄉村公共事務與糾紛主要由各種形式的內生的規則習慣進行規制。作為鄉村來說并不是因為遠離了國家法律而處于無序狀態。費孝通先生指出：“即使在一些國家權力難以到達的鄉土社會，那里也并沒有陷入混亂不堪的局面而是秩序井然”。在鄉村社會，人們在自己的土地上繁衍生息，千百年來逐漸形成了一套屬于自己的規則習慣，形成了獨有的對是非的評判準則和價值評判體系。在少數民族地區鄉村社會中，民族規則習慣與國家法的有序并存有著悠久的歷史淵源。貴州更是如此，貴州作為一個省級行政區是從明朝中葉永樂十一年(公元1413年)設置貴州布政史司建省開始，建省之后的地方政府的首要任務是施行改土歸流，推行國家法律。改革并不順利，在實踐中引發了很多沖突，少數民族民眾以各種形式進行反對。改革也不徹底，大多數地方并未改土歸流，更沒有施行國家法律。這樣改土歸流在走走停停的狀態中過了300多年，直到清朝雍正四年(公元1725年)清政府為了進一步加強對少數民族地方的控制，又一次實施改土歸流，與以往不同的是這一次采取的是強制手段向少數民族聚集區推進國家法律，但卻產生了更多的沖突與抵抗，貴州的苗族民眾甚至采取武裝起義的方式表達自己的不滿。清乾隆元年(公元1736年)，為了維持對少數民族地區的統治。清政府下令按當地的民族規則習慣審理民事糾紛，作為社會管理的依據，社會又才恢復一定的平靜。在貴州的少數民族地區就形成了以民族規則習慣為主導，輔之以國家法調整刑事案件為基礎的特有的鄉村治理方式，是歷史的必然選擇。

在貴州邊遠的少數民族農村地區民族規則習慣則發揮著與國家法一樣的作用，在清道光九年(1829年)平塘縣六硐地方的毛南族民眾已認識到成文的民族規則習慣的重要性，于是將民族規則習慣的內容雕刻于熊橋石壁之上，碑文主要內容是防盜防匪，還涉及社會風尚、提倡良風美俗等。因此可以說，少數民族地區鄉村治理的歷史是一部民族規則習慣的發展史，一部國家法和民族規則習慣的互動史。

在對這個課題進行調研時收集到這樣一個案例：貴州省從江縣丙妹鎮的“岜沙苗人”，由于至今過著男獵女織、刀耕火種的生活，并成為中國最后一個準許攜帶獵槍的村寨，被稱為“最后的槍手部落”，其“神秘”和“原生態”引起各界關注。聯合國世界文化基金會確定為全球“返璞歸真，回歸自然”十大旅游首選地之一。由西南大學、國家人文地理雜志等機構聯合評選的“地球上最神秘的21個原生態部落”，從江縣岜沙苗寨名列其中。岜沙離城市很近，僅7公里，但岜沙人堅守著自己的傳統，深信自己是蚩尤的后裔。他們堅定地稱自己是“最正宗的苗族”、“蚩尤大帝的子孫”，守護著幾千年未斷的傳統。實上，岜沙最引人關注的是對森林的保護，“岜沙”是苗語的音譯，意思是草木繁多的地方，岜沙的森林之所被保護得非常完好是因為在每一個岜沙人的心中，都銘刻著一段先人的古訓：很久以前，岜沙人也曾為改善生活而過度砍伐，結果導致田中無水、林中無獸，泥石流頻頻，環境惡化。寨中長老看在眼里急在心里，苦思冥想，想出一個“苦肉計”，讓自己兒子充當了“亂砍濫伐”的“罪魁禍首”，然后課以重罰“三個一百二”謝罪鄉里：120斤肉，120斤酒，120斤米。這樣的懲罰對于生活貧困的岜沙人來說，終生難以翻身，此條禁令寫入“寨規”，從此無人敢越雷池一步。

以上事例可以說明在少數民族地區農村社會民族規則習慣的出現與發展壯大既是傳統法治發展的必然，又是與鄉村治理規則的需求相適應的產物。

二、現今少數民族地區鄉村治理面臨的困境

在計劃經濟時代政府通過行政手段干預一切，民族規則習慣的社會作用基本上被完全取代。20世紀80年代初期隨著聯產承包責任制的推行，取消了政社合一的人民公社體制。這意味著國家權力開始從農村后撤，政府不再包攬一切，必須借助社會力量實現社會治理，農村稅費改革更是加快這一進程，可是社會力量和政府組織又沒有實現很好的分權與分治。如今，我們的社會管理方式難以應對社會所積累的大量矛盾，鄉村社會治理危機重重。中央黨校教授辛鳴在接受中央電視臺采訪時指出：“我們現在社會管理方面面臨著一系列的問題。我們的一些管理理念，可能還停留在三十多年前。過去的一些行之有效的一些社會管理的辦法，可能現在感覺到有些不是那么地管用”。而現在國家以市場化為導向的機構改革，使國家法律在少數民族地區鄉村社會明顯面臨著進也不能、退也不行的局面。一方面，在當下的管理體制下，國家通過各種方式(包括通過法律)全方位對民族地區鄉村社會直接進行治理，其事實效力絕對高于本土性的民族規則習慣。民族規則習慣除一部分通過民族區域自治制度，以自治條例和單行條例上升為國家法，成為國家意志外，絕大部分處于國家法認可之外，沒有國家法的效力。少數民族公民產生社會糾紛在進入國家政權機關解決時，民族規則習慣被禁止適用，不能成為解決糾紛的依據，這就使民族規則習慣在國家制度層面上被否定。但是，另一方面，國家法的作用和基層政權的力量又明顯不足，往往要借民間的力量來控制和管理最基層的社會。村民委員會組織法明確規定，村民有約定一定的規則管理村內事務的權力。這樣，民族規則習慣就有機會借助民主決策、民主管理在非訴訟情況下合法存在。一些少數民族地區，在國家政權力量的“默認、幫助”下，由村民們將民族規則習慣直接轉換為規范相互行為的村規民約，仍在發揮有效作用，這其實是官方借民族規則習慣管理鄉村社會的方式。民族規則習慣在不同情形下的不同地位實際上是將民族規則習慣置于合法與違法的邊界上，在實踐上難免會出現沖突。

有這樣一個案例，在布依族聚居的平塘縣某鄉的劉義和劉武的親兄弟，倆兄弟之叔劉成死亡時由劉義負責安葬，按當地的布依族的規則習慣由劉義進行繼承了其叔在民國時期修建的房屋。之后，劉武在劉義所繼承的房屋正前方距離不足5米的原為其叔使用但無使用權證的無爭議院壩(空地)上修建了約20平米左右的房屋1間。剛開始時，兩家關系尚可，后來不知由于何種原因，倆親兄弟就為該20平方米的宅基地權屬產生爭執，于是請求鄉政府進行調處，劉義認為既然繼承了其叔的房屋，門口的空地應該一并歸其使用，而村委會和鄉政府則按土地管理法的有關集體土地使用權的規定，認為劉義只是繼承的房屋，只是取得了其叔宅基地的使用權，空地應該歸集體所有。鄉政府于2007年3月處理劉武所修建房屋范圍內的宅基地歸劉武使用，劉義不服起訴至平塘縣人民法院，縣法院維持了鄉政府的處理決定，劉義上訴至黔南州人民法院的，州法院維持了一審判決。劉義仍然不服要求再審，省高級人民法院于2010年5月駁回了再審申請。此事的處理從法律上來說，鄉政府與法院的處理決定無疑是正確的。但從當地的民族規則習慣來看，只要沒有土地權屬爭議，在一般情況下，房前三床曬墊范圍內(約10米的寬度，長度與房屋長度相等)的空地一般都是歸房屋的使用權人使用，發生繼承時當然一并繼承。為了取得此空地的使用權，劉義一直堅持不懈地多次進京，到省、州上訪，已成為省、州、縣相關領導十分頭疼的上訪事件。也成為了黔南州僅存的幾件信訪積案之一。經組織多批人員以各種方法進行信訪積案的化解，都沒有取得明顯的效果。

這個案子從表面來看是國家法取得了最后的勝利，但卻給民族地區農村的社會治理留下了更多的難題，給社會又積累了新的矛盾。“在現代法律的干預之前，鄉土社會是和諧的，人際關系是穩定的，人們彼此信賴，有一種默契與預期，可是現代法律以其僵死的規定，看似合理的干預破壞了這種和諧”。2003年至2005年農業稅，因為收入銳減，鄉村兩級能做好事的能力大為下降，治理能力也大為下降。現今為了實現人與物的無障礙流動，國家取消了各種針對農民限制性規定，現在農村不管是結婚，還是外出打工都不需要村委會出具相關證明文件。現在村組織除了協助鄉(鎮)政府發放各種補貼、救濟款物和組織一些公共設施建設外，與村民的聯系已經很少，村民也減少了對鄉村組織的依賴。村民之間相互依賴的程度趨于松散，村民獲得了前所未有的自由。現在除了修建房屋必須要在村里面辦理手續之外，對村組織可以不加理睬，鄉村干部也無可奈何。有的村民做事不在乎其它村民的感受，我行我素。鄉村組織喪失了其可靠的治理資源，國家法律又鞭長莫及，社會治理困難重重。農村原有的秩序遭到嚴重的沖擊，農村大量的公共設施損毀嚴重，治安狀況下滑，村組織卻無能為力。這些都是農村普遍存在的問題。

三、發揮民族規則習慣對鄉村治理的對策

(一)引導民族規則習慣內容與形式的改造

由于任何社會管理權威都并不是以靜止不動的形式存在著，而是處于各種社會力量的對立與平衡之中。民族規則習慣也是同樣如此，在和其它規則尤其是國家法的互動過程中在內容和形式上要有一個漸進的相互妥協的過程，一個揚棄的過程。在古代直至近現代的很多民族規則習慣對農村事務的調整是全方位的，大至刑事法律層面，小至家庭內部雞毛蒜皮的糾紛，可以說是無所不包。但如今的民族規則習慣已不同于傳統的習慣法，在內容上主動與國家法進行了分工，很少涉及刑事方面，多為民事糾紛，保護生產和自然環境，維護治安，并吸收了社會主義道德風尚等一些新的東西。在保障人權，促進社會進步等方面發揮著積極的作用。這就要求民族規則習慣必須順應時代發展的要求而自我變革，以適應形式日趨復雜的社會管理的需要。在調研的過程中，發現絕大部分的民族規則習慣是沒有文字記載的，僅存在于人們觀念與記憶之中，有的只有寨老或族長知曉，使民眾在具體的生活中無可適從，也為選擇性執行留下了空間，同時有違現代法治所要求的公正，公開的基本原則。有的基層政府為此引導民族規則習慣進行了形式上的改造，并取得了明顯的效果。

有這樣一個案例：西江千戶苗寨位于貴州省雷山縣，被譽為“苗族文化博物館”，為全國最大的苗寨，是苗族第五次大遷徙的主要集結地，素有“千戶苗寨”之稱，有1250多戶，5600多人。由于特殊的歷史和生活習俗等原因，西江85％以上的房屋均為木質結構，火災隱患極大，一旦發生火災事故，積淀了幾百年歷史的苗寨文化將毀于一旦。所以西江的苗族民眾對消防工作非常重視，并取得了明顯成效。三十多年來，西江未發生一起火災事故，這主要得益于在西江鎮政府的指導下將西江民族規則習慣中有關防火的內容在變成了村規民約，最具特色的就是“四個一百二”規定。村寨內發生火災，按“四個一百二”處罰，“四個一百二”即一百二十斤米酒、一百二十斤糯米、一百二十斤豬肉、一百二十斤蔬菜，并罰鳴鑼喊寨一年，所造成損失報上級部門處理。還規定：在村寨內發生火警的，罰200-500元。一切損失由肇事者自負。

這說明，民族地區的基層政府在鄉村治理過程中應充分重視民族規則習慣，應當加強對民族規則習慣的收集、記錄、整理和深入調查研究，區分良莠，循序漸進做好民族規則習慣的傳承和提升。整合民間公序良俗和政府行為等各種法律要素，引導民族規則習慣進行自身完善與改造，在內容上與國家法的精神相契合，在形式上轉換為法定的村規民約，為少數民族地區鄉村社會的長治久安提供制度保障。

(二)法律對民族規則習慣的認同與讓步

社會管理體制改革和創新的關鍵是明確政府和社會的責任分工。我們這樣一個13億人口的大國，歷史和現實的國情又這么復雜，再龐大的政府也不可能包攬社會事務，再完備法律法規也不可能對各種不同的社會情況進行有效調整。對此，國務院參事任玉嶺提出了解決的辦法：“要百姓更多的參與，要共同治理。該是政府做的政府就做，不該政府做的，可以放給社會組織做”。這是社會建設和管理的必然要求，也是必須加強的薄弱環節。良好的社會治理樣式應該是認可各種社會規則的治理的作用，充分引導不同的社會群體參與社會治理。在少數民族地區鄉村社會管理創新中的重要規律性特征是，充分運用、培育現有的民族規則習慣，讓村民主動參與社會治理，以減輕政府的管理壓力，減少社會沖突事件的發生。簡而言之，就是國家必須放權，讓少數民族在自己世居的鄉村社會一定的真正的自治權，具體的對策是：

1 承認民族規則習慣一定的處罰權

在農村乃至整個社會，小偷小摸、打架斗毆、無理取鬧、毀壞他人財物、虐待老人、封建迷信、搶占宅基地和水利設施、超計劃生育等等社會問題依然長期存在。有些社會治安、社會管理問題是“氣死公安、難倒法院”。要完全解決好這些社會問題，國家機關無能為力，特別是社會治安中的輕微違法問題，全部由政法部門處理也不現實。因此，依靠農民群眾自身的力量，建立起自我教育、自我管理、自我約束機制，就顯得十分必要。實踐證明，由群眾以自己的民族規則習慣對各種違法活動明確予以禁止，對違反者除進行批評教育外，還要給予適當處罰，這對維護本地的生產、生活秩序起到了積極作用。沒有三個一百二就換不來今天岜沙完好的森林保護；同樣，沒有四個一百二也不會有今天西江優美的風景。由此可以看出，民族規則習慣能否規定處罰措施是其能否持續存在的關建所在。如果沒有一定的處罰規定，僅靠內心的約束和道德的強制，民族規則習慣就形同一張白紙，沒有任何存在的意義。所以承認民族規則習慣有一定的處罰措施是非常必要的。

2 以國家權力保證民族規則習慣強制力的實現

承認了民族規則習慣的強制力，如何執行成為擺在我們面前一個關鍵的問題。雖然絕大多數的少數民族民眾對民族規則習慣是自覺執行的，但總是有不主動之人，只要一個人違反之后得不到其應有的懲罰，那么人們對民族規則習慣的信仰就會像多米諾骨牌一樣慢慢垮掉。任何一種規則要發揮其功能就必須與具體的事例相聯系，執行是一個最關鍵的環節。在戰國時期孟子說過“徒善不足以為政，徒法不能以自行”也就是說：只有善德不足以處理國家的政務，只有法令不能夠使之自己發生效力。意味治理國家必須把行善政與行法令結合起來，由鄉民自行強制執行民族規則習慣容易產生沖突事件而引發事態的擴大，觸及國家法律底線，國家是決不會容忍的。不僅如此，鄉民自己強制執行民族規則習慣的本身就是集體暴力，如果允許此種暴力的存在，以暴制暴，我們只有回到叢林社會。為了消除這種集體暴力，國家機關應以國家權力保證民族規則習慣強制力的實現。在違反者不自覺履行其責任時，村民委員會可代為向法院提起強制執行之訴，只要民族規則習慣不與國家憲法、法律的基本原則相沖突，不涉及國家安全、主權、統一和領土完整，不涉及國家的基本社會制度，法院應以國家的名義強制執行，這樣不但保證了民族規則習慣鄉村治理功能的實現，同時也提高了國家法律的權威。

結語

(一)民族規則習慣不但在中國歷史上發揮過重要作用，這些已溶人農村村民血脈之中的行為規范，即使在今天仍然是維護鄉村社會秩序，規范人們行為的重要規范。民族規則習慣解決了很多的社會矛盾，使得農村社會保持了和諧與穩定。

(二)在少數民族地區要進行社會管理創新，客觀要求對包括國家法律、民族規則習慣以及兩者之間的關系以一種獨特的視角重新考量。通過國家制度安排，吸收民族規則習慣的合理的、積極的內容，適當參考民族規則習慣的有關規范，消除民族規則習慣與國家法的沖突，實現民族規則習慣與國家法的良性互動。

(三)少數民族地區的基層政府在實際工作中應尊重、充分運用民族規則習慣，為鄉村社會的包容性發展和重構少數民族地區的鄉村秩序提供可靠的制度保障。

注釋：

①費孝通：《鄉土中國生育制度》，北京大學出版社。1998年版，第48至53頁

責任編輯：弭薩