多元化鄉村治理主體的治理資源優化配置研究

摘要：鄉村治理是包括政府組織和鄉村社會以及其他主體在內的一種多元主體圍繞公共權力與資源有效配置展開的活動。多元主體憑借什么樣的治理資源參與鄉村治理，這些治理資源是否配置合理、有效利用，直接關系到其治理能力的強弱和治理效果的好壞。文章在梳理了鄉村治理主體可資使用的各種治理資源的基礎上，分析了憑借各種資源參與鄉村治理的多元主體行為關系及治理資源配置中存在的問題，提出了治理資源優化配置、多元主體互動合作的有效路徑。

關鍵詞：鄉村治理；治理主體；治理資源；優化配置

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)02-0106-06

20世紀90年代以來，“治理”一詞被廣泛運用于政治學、社會學、經濟學研究中。鄉村治理概念最先存1998年由華中師范大學中國農村問題研究中心的政治學者提出來的。目前，大多數學者認為鄉村治理不再是政府“單中心”治理模式，而應該是包括政府組織和鄉村社會以及其他主體在內的，一種多元主體圍繞公共權力與資源有效配置的活動。多元主體憑借什么樣的治理資源參與鄉村治理，這些治理資源是否配置合理，是否得到有效利用，直接關系到其治理能力的強弱和治理效果的好壞。

一、鄉村治理資源體系及多元治理主體分析

鄉村社會是一個資源載體，擁有豐富的治理資源，既有自然資源，也有社會資源；既有顯性資源，也有隱形資源；既有硬資源，也有軟資源。

本文從治理主體角度將鄉村治理資源分為三類：一類是國家賦予治理主體的剛性的、顯性的政治資源，如法律法規性資源、組織資源、政策性資源。獲取這種資源的主體一般被納入到體制設計內部，先于其他主體存在于國家體制內部，是體制性主體。從組織層面看主要有：鄉鎮政府、村民委員會、村基層黨委會和村民代表會；從在具體行為個體層面看有：村組干部、村支書、村民代表。第二類是鄉村社會內部產生的柔性的、隱性的治理資源如文化資源和社會資源。憑借這種資源參與治理的主體雖然尚未被納入體制以內，但卻是鄉村治理過程中必然要衍生的非體制性主體，與體制性主體相比較他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威，較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理。這些治理主體有：農民組織、宗族勢力和鄉村精英。第三類是圍繞村莊集體經濟衍生的各種經濟資源，各主體憑借前兩類資源獲取治理身份后主要圍繞經濟資源展開治理。

(一)政治資源

中國大百科全書政治學卷把政治資源定義為“政治行為主體可用于影響他人行為的手段。”金太軍等人認為政治資源本質上是政治行為主體實現政治利益的工具，是政治系統正常運行的基礎。國內多數學者認為政治資源包括物質性和非物質性資源，物質性資源主要有憲法性資源、人事資源和財政資源等，非物質性資源包括意識形態資源、體制資源和規范資源等。本文從鄉村治理主體參與治理的憑借手段將政治資源分為法律法規性資源、政策性資源和組織資源。

1.法律法規性資源。法律法規性資源是治理主體依靠國家法律法規獲取合法治理權力的資源，憑借這種資源進行治理的主體被直接納入到國家體制設計內部，擁有很強的法律保障和國家體制支撐，被稱為體制性主體，主要有以下幾種：(1)村民委員會。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》和1998年正式出臺的《村組法》，對村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、組織機構和工作方式以及村民會議的權利和組織形式等作了全面的規定，從而使村民委員會成為鄉村治理中最具合法性和權威性的治理主體。(2)鄉鎮政府。1998年《村組法》第五條規定，鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村委會協助鄉鎮政府開展工作。二者的關系雖然是指導與被指導，但是鄉鎮政府又是中國最基層的國家行政機關，它直接面對的就是農村社會，是國家政策輸出的終端，掌控著幾乎所有的諸如修路、架橋、教育、醫療、科技文化推廣等方面的公共產品和公共服務性國家政策資源，這些資源要輸入農村，村委會就必須與鄉鎮政府通力合作，共同治理，鄉鎮政府成為“鄉政村治”格局中主導鄉村治理的國家力量的代表。(3)農村基層黨組織?！洞褰M法》第三條規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民自治活動，直接行使民主權利?！痹摲ㄊ状蚊鞔_規定了村黨組織在村級組織中處于領導核心地位。按照制度文本理解，村黨支部是黨延伸在鄉村的組織基礎，是黨在村莊的工作堡壘和領導核心。(4)村民代表。村民代表會的權力來源是《村民委員會組織法》，規定村民自治是通過村民會議進行決策，即由村民選舉出代表組成村民代表會議，討論決定村中的重大事務，并對村民委員會工作實行監督。在一些地方，村民代表成為連接普通村民和鄉村干部的重要橋梁，是鄉村治理中重要的治理主體之一。

除此之外的一些法律法規：《中華人民共和國農村土地承包法》、《信訪條例》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農村五保供養工作條例》等，其內容涵蓋經濟、政治、文化和社會等各個方面，這些法律法規既保證了村民自治的有效運行，也給治理主體如何治理提供了法律上的依據。

2.政策性資源。在中國，政策是執政黨主要的執政手段之一，中國共產黨正是依靠不斷推出和更新的系列政策將億萬分散孤立的農民組織到政黨和國家體系中來。所以，政策對于農村發展起著至關重要的作用。政策性資源主要指中央、各級地方黨組織等不同層面的有關政策文件規定。這些政策文件規定相比法律性規定更具靈活性和時效性。如下發執政黨和政府的紅頭文件。中共中央從2004年至今每年連續發布以農業、農村和農民為主題的中央“一號文件”，對農村改革和農業發展做出具體部署，內容涵蓋農民增收、新農村建設、農業基礎建設、統籌城鄉發展等各個方面，不僅表明了中央政府對“三農”問題的極端重視，也指明了各個時期鄉村發展和治理的重點，為鄉村治理主體提供了重要的政策資源。二是中央出臺的各項惠農政策，如取消農業稅費、種糧補貼、農村合作醫療、農村養老保險、農村低保、家電下鄉等等，這些惠農政策著眼于解決農村面臨的最直接的問題，將國家和社會資源源源不斷地輸入到鄉村社會，加強了農民與國家的聯系，加深了廣大村民對黨和政府的認同感。

不管是紅頭文件還是各種惠農政策，由于國家或執政黨是資源提供者和輸出端，決定了體制性主體是這些政策性資源的首要獲得者和使用者。鄉村干部是各項政策下鄉入戶的橋梁和紐帶，是惠農政策貫徹落實的保障力量；農民是惠農政策的歸宿，是政策效用的享有者和反饋者。同時，政策性資源能夠激活農民公共權利意識，轉變鄉村干部職能，從原來側重于行政管理向現在側重于公共服務轉變，增強了原有治理主體的治理權威和社會資本，也產生為貫徹重大的政策而設立的新機構和治理主體，是新時期鄉村治理主體重要的治理資源。

3.組織資源。組織資源是指各個治理主體展開活動的組織平臺，是將各行為主體整合起來的組織機構?！罢谵r村發展中扮演主導角色，而組織是政府推動農村發展的體制性的力量”。當前鄉村治理主體可憑借的組織資源分為正式組織和民間組織。正式組織是經由管理者通過正式的籌劃，并借助組織圖和職務說明書等文件予以明確規定的，具有嚴密的組織結構，和受法律保障的團體：(1)村民自治組織：如村委會、村民小組；(2)政治組織，如黨的組織；(3)社會性組織，如青年、婦女、志愿者協會。民間組織是滿足村民不同利益要求的團體，一般是群眾自發成立，靠利益、感情、習慣等維系，主要有三類：宗族、宗教和農民組織。

這里需要重點關注的是農民組織，它是農民自愿因某種利益而組織起來的，以服務廣大農民為宗旨，與政府組織有區別的公益性服務組織。比如在一些農村出現的農協、農民維權組織、經濟互助組織、果林培育學習小組、財務監督小組等。這些組織在治理中雖然難以獲取法律體制的認可和保障，但是卻獲取了村民很大認同，一旦展開積極、有效的治理活動，能夠取得良好的效果。雖然目前鄉村治理中比較缺乏組織嚴謹、富有成效的農民組織，但是在農村建立更多的農民組織去帶動廣大農民積極、主動的參與村莊事務，被很多學者認為是現階段破解鄉村治理困境的有效路徑。

(二)經濟資源

在村莊治理中，經濟資源既是一個稀缺的治理資源，又是治理主體必不可少的治理資源。經濟資源一般存在于村集體經濟中由體制性主體所掌控，村委會與村黨支部對集體經濟擁有優先處置權，是其進行鄉村治理的重要憑借資源。村莊集體經濟狀況不同，村級治理的具體過程和重點也就不同。強大而發達的集體經濟，是最為重要的有形治理資源，能夠為治理主體實施有效治理提供直接的物質支持。有強大的集體經濟作支撐，治理主體才能夠提供高質量的公共服務和公共產品，在村莊治理中才能夠有所作為。近年來在村委會和村黨支部牽頭下形成的各種村辦企業、村企合作、鄉村旅游產業、鄉村農家樂等經濟活動正是治理主體合理、有效地利用各種經濟資源參與鄉村治理的體現，這種能夠增進農民收入的活動使治理主體獲得了村民的極大認可，取得了較好的治理績效。

還有一些經濟資源掌控在農村非體制精英(“經濟精英”)和各種民間經濟組織手中，他們借助經濟資源參與鄉村治理，同時又可以獲取一定政治資源，增強了治理權威。所謂農村經濟精英是指那些具有財富、知識等一種或幾種資源優勢，且利用其資源優勢在那一個或幾個行動領域獲得經濟上的個人成功，這種成功有助于維持現有社會結構或推動社會結構變革的農村社區的人。經濟精英是農村社會先進生產力的代表，是農村經濟發展中最重要的人力資源，他們可以在體制外向村民傳授致富經驗，帶領大家共同致富參與村莊治理，也可以通過競選村官走到政治前臺成為體制性主體參與村莊治理，是對鄉村治理產生重要影響的一類精英。村級集體經濟組織，如農協、經濟互助組織、果林培育學習小組等，這些經濟組織能夠拓展市場資源、企業資源，帶領村民獲取更大的經濟利益，是目前鄉村經濟治理中急需但極缺的一種組織和治理主體。

(三)文化資源

在村級治理過程中，文化資源不僅包括科學知識，還包括本土文化，如村莊內的風貌、風氣、風土人情、道德輿論、村規民約等一系列規范和影響村民的文化因素。文化資源是無形的、柔性的治理資源，是各個治理主體都必須關注和可資利用的優質資源，良好的文化資源能促使村莊內形成文明禮貌、尊老愛幼、互幫互助、禮尚往來的積極村風；村莊內的道德權威、家族權威仍然和法律、法規一起約束和規范著村民的一言一行，成為村民的言行標準，以減少村級治理過程中的管理成本，正確、規范、完善的村規民約能夠彌補法律上的缺位。目前，在一些農村的民主實踐中，結合了傳統倫理道德因素在內的村規民約成為農村有效治理的重要資源，村規民約的出現，使體制性治理主體在處理村級事務時有了比較明確的依據，一定程度上提高了村級治理的績效。

文化資源也催生了一些非體制性治理主體，如依附傳統宗教、文化資源發展起來的農村宗族勢力。這些宗族勢力在宗族觀念復興和宗族活動開展過程中也得到了一定的恢復和重生，諸如續譜、建祠、祭祖、修墓等宗族活動逐漸開展并日趨流行，宗族勢力把持村委會競選或者直接參加競選的情況越來越多。一方面宗族勢力能夠整合原子化的農村社會，另一方面它會淡化或消解國家意識形態在農村有組織的傳播頻度和力度，有時還會出現宗族勢力黑惡化傾向。因此，對這種治理主體要加以控制和有效利用。

(四)社會資源

社會資源又稱為社會資本，農村社會資本主要是指處于長期生活共同體之內的農村自然村或行政村，以及其基本組成單位如家庭、家族、鄰里等社會組織的內部要素，在長期相互交往、互信合作的過程中形成的一系列關系網絡，以及維持這些關系網絡的價值理念、行為規范等。傳統社會資本指由傳統的血緣和地緣關系延續而形成的熟人社會網絡關系，體現了密切的人際關系。在中國這種鄉土氣息濃厚的鄉村社會，治理主體必須深諳和利用這種關系進行治理，否則其他的治理資源難以發揮作用。現代社會資本是以現代公民的權利和義務為基礎，體現更廣泛社會層面的普遍信任與合作，基于業緣或趣緣關系而建構的現代組織是其最重要的表現形式，這是現代民主社會的特征。社會資本是鄉村社會的粘合劑、聚合力，能夠促進農村社會主體之間的合作，促進鄉村文明，促進鄉村集體事務的處理和問題矛盾的解決，還可能轉化為物質資本、金融資本和人力資本，為新農村建設提供資金和人才資源的支持。

農村非體制精英的崛起正是源于血緣關系、地緣關系、同學關系、朋友關系、經濟協作關系等，憑借經濟、文化和社會資源進行治理的主體，諸如非體制性的政治精英、經濟精英、宗族精英、知識精英(農村教師、民間文化人)等。這些非體制精英由于握有優于一般村民的經濟社會資源，在農村治理主體多元化進程中扮演著重要的角色，尤其是在村民自治的運行機制尚不健全、村民的參與程度還比較低的情況下，發揮著越來越重要的作用。正如吳毅指出的，“在一個以治理精英為主體，不斷吸納非治理精英的階層，已經逐步構成了村莊公共參與的主體力量。非治理精英的壯大和有效的公共參與也標志著在強國家治理模式為改變狀況下村莊社會力量的增強，中國農村村民自治的前途也許正賴于此?！?/p>

二、多元主體治理資源配置中存在的問題

多元化主體在參與鄉村治理中都有各自的憑借資源，但是由于治理資源在配置中存在的條塊分割、資源匱乏、優良環境缺失等問題，嚴重影響了治理的績效。

(一)治理資源條塊分割，多元主體難以平等合作

多元主體參與鄉村治理最重要的是各個主體能夠在一個平等、開放、自由的環境中合作，但在實踐中，體制性主體主要憑借的是具有強制力和權威性的政治資源、經濟資源和組織資源；非體制性主體更多的依靠文化資源、社會資源，廣大村民的認同是其參與治理的最直接動力和保障，兩類主體的治理資源往往條塊分割、涇渭分明。非體制主體由于不是法律法規明確規定的治理主體，在村治過程中都會印上“非法”的痕跡，這也是農民組織等非體制性主體難以發展起來，農村非體制精英人才流失的重要原因。而體制性主體依仗著較強的制度支持，法制保障和組織依托，往往忽視村莊文化和社會資源的發掘的利用，治理中體現出較強的剛性治理，容易引起村民的積怨，削弱體制性主體的治理權威和績效。

(二)現有治理資源匱乏，鄉村治理流于形式

在目前鄉村治理中突出表現為經濟資源和文化資源的匱乏。大多數村莊的集體經濟非常弱小，無法滿足治理的需要，使村莊治理的重點始終局限于政治領域，如村委會的選舉和村級日常事務的管理。鄉村經濟治理資源僅僅依靠“輸血”式的行政手段(政策性資源)配置，然而有的地區卻變相地把這種政策性資源，如農村低保變成治理鄉村惟一的資源和手段。在這種極度缺乏治理資源的鄉村中，普通村民對于村莊事務熱情不高，各種農民組織匱乏，農村精英對于當地的鄉村發展普遍沒有多少興趣。長此以往，村莊人才流失，日益破敗，基本上處于一種癱瘓狀態下，鄉村治理也只能流于形式。對于這一類缺乏治理資源的鄉村治理的現實狀況，有學者將其概括為“村莊無政治”，而這一類存在模式卻在當前中國鄉村中占據了絕大多數的分量，約占全國60％以上的比重。

(三)優良社會環境缺失，治理資源難以聚合

鄉村治理需要良好的社會環境，然而，現階段不良的社會環境影響治理資源聚合，制約多元主體的治理績效。農村地區民主政治氛圍不濃厚，社會對村民作為具有民主權利的國家公民認可不夠，在很多情況下無意識、習慣性地把村民排除在民主政治之外，而農民目前體制內政治參與意識和實踐不夠，導致鄉鎮政府、村組干部、農村精英習慣了替農民做主，治理主體過度使用政治資源，而忽視其他治理資源的培育和使用。隨著改革開放的深入，在市場經濟浪潮的沖擊下，村莊道德輿論約束能力和村莊社會性收益越來越不重要。村民越來越精于計算經濟利益。村民越來越依賴于單純貨幣的評價而越來越少依賴于輿論的評價，導致文化資源和社會資源在鄉村治理中難以聚合，發揮作用。在這種傳統倫理道德約束力逐漸喪失的情況下，法律的建立也沒有跟上，表現為農村基層干部的法律意識比較淡薄，缺乏依法行政、依法自治的守法觀念，有的村組干部置國家法律于不顧，隨意侵犯農民的合法權益，遭到農民的抵制，嚴重影響了主體治理的合法性權威。其次，“搭便車”現象嚴重，在執行村民委員會的決定時，因沒有強制力而難以應對個別不合作的村民。因此，就出現有了部分人搭集體公共品供給中的便車，最終使與村民生產生活密切相關的公共品村莊自身不能自主供給，村內秩序不能自生自發地維系下來。在這種村內權威消解的情況下，所有治理資源都難以發揮作用，村匪惡霸橫行，鄉村治理陷入無序化困境。

三、多元主體的治理資源優化配置路徑分析

在鄉村治理中，各種治理資源如果不能優化配置，發揮各自的優勢，或者多元主體紛爭治理資源而內耗過大，都會影響多元化治理績效。因此，各個治理主體必須根據村莊的實際情況對現有資源不斷優化，對新的治理資源不斷發掘，探索一條多元主體治理資源優化配置的路徑，才能鞏固治理地位，體現治理優勢。

(一)融合體制內和體制外治理主體憑借資源

從實踐中，我們認識到，鄉村治理主體有效治理不僅要依靠制度、法律的支持，更重要的是要得到村民的認可。因此，兩種類型的主體在參與治理過程中都必須努力使二者兼備。體制內治理主體在先天獲取較強的制度、法律、組織資源時，在農村這個”熟人社會”，還必須恰當的運用道德資源、宗教資源、人情資源進行有效治理。體制外主體在先天缺乏制度、法律政策等政治資源的境況下，應該進一步融洽與村民的關系，得到民眾的認可和支持，積極拓展制度性、法律性資源，增強治理合法性基礎。

(二)治理主體圍繞治理內容，發揮各自優勢，主動獲取治理資源

治理資源的獲取僅僅依靠被動賦予是遠遠不夠的，治理主體必須積極為村民提供有效的、高質量的公共服務和公共產品，從而主動獲取治理資源。鄉村治理的內容涉及到增進村民公共利益的諸多方面，是主體主動獲取資源的最佳場域。

第一，行政治理，這是從國家意志的角度區分出來的，主要包括國家下達給村莊的各種行政任務和補貼，如計劃生育指標的完成、征兵、義務教育、農村低保、農業補貼等。這種治理的主要承擔者是體制性主體，如果他們能夠公平、公正的處理這些事務，其治理權威會得到進一步的提升，反之，就會消解其治理憑借資源。當然，在這一治理過程中，為了防止后一種現象的出現，政府應該適當給予非體制性主體以法律、政策上的支持，使其獲取政治資源參與行政治理，至少可以起到監督的作用，提升治理績效。

第二，經濟治理，主要指的是與村莊經濟發展有關的治理，如鄉村發展規劃的設計、村集體經濟的發展、村公共財政的管理、村經濟與其他合作、宅基地審批、土地征用、土地及其他經濟承包等。鄉村經濟治理是治理的核心，這一治理不僅要發揮體制行主體的力量，更需要非體制性主體的共同參與，尤其是各種農村經濟組織和非體制精英的參與，這是主體獲取經濟資源最有效的途徑。

第三，村公益事業治理，主要指與公共設施、公益事業等相關的治理，如道路、橋梁、灌溉、水利建設、造林、學校、公共娛樂設施建設等。由于這類治理往往需要人力、物力、財力的極大動員，因此，體制性主體具有優勢，同時要動員其他治理主體共同參與才能達到預期目標，對于這一類關乎全體村民共同利益的事務，治理主體應該有所作為，積極積累自身的治理資源和權威。

第四，日常村務管理，主要指與農民日常生活相關的治理，如村治安、環保、日常矛盾的調解、扶貧幫困、紅白喜事操持等。這一領域應該放手讓非體制性主體進行治理，增強其治理資源。

(三)完善主體現有治理資源體系，培育和發掘新的治理資源

在鄉村治理取得一定成效的同時，我們也用該注意到目前影響現有治理資源聚合和發揮作用的因素存在：社會民主政治氛圍不濃厚，良好法律環境及社會支持力量缺失；人力資源及村財的極度貧乏，本土資源——倫理道德、家族權威逐漸弱化，組織資源發育不良。因此，我們應著力從以下四個方面進行完善，力爭構建一個合理、科學的資源體系：第一，完善政治體制、制度，優化村級治理的政治資源，完善配套的法律法規，規范體制內治理主體行為，引導非政府組織建設，成立農民協會等民間組織，引導家族組織的發展，增強村級治理的組織資源。第二，健全村財管理機制，完善吸納資金的運行機制，夯實村級治理的經濟資源。第三，加強村干部隊伍建設，提高村干部的管理素質，吸納非體制精英到體制內，優化村級治理的人力資源。第四，加大次文化影Ⅱ向，提高倫理道德的作用，強化村規民約的建設，強化村級治理的文化資源。