移民補償安置的歷史經驗及其對水電工程移民工作的啟示

摘要：我國歷史上的移民安置重視保護移民社會網絡和社會資本，重視變被動移民為主動移民，重視建立統一的移民專門管理機構，重視移民安置補償工作的創新探索。通過對中國歷史上移民補償安置的研究，借鑒其成功經驗，對中國當前水電工程農村移民有重要參考價值。

關鍵詞：移民補償安置；歷史經驗；水電農村移民；借鑒

中圖分類號：F632.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(20]2)02-0102-04

一、研究目的

水電工程農村移民，是指因興修水電工程，調節地表徑流，開發水電資源，服務國家和地方經濟發展而進行的有組織的、規模比較大的農村人口遷移和安置活動。新中國成立以來共修建了8萬余座水庫，在防洪、發電、灌溉、航運、供水等方面取得了巨大的經濟效益和社會效益，為國民經濟的發展提供了重要的基礎條件。然而，水電工程建設產生了數以千萬計的農村移民。據統計，中國在過去60多年的水利水電工程建設中，產生了近1500萬農村移民。其中規模巨大的三峽工程所產生的農村移民就超過100萬。誠然，大規模的水利水電工程建設是經濟、社會發展的客觀要求，是國家增加能源供應，調整能源結構，保護生態環境，實行可持續發展的重要舉措；但是水電工程的巨大經濟和社會效益是以付出較大的淹沒損失和大量的移民問題為代價的。據1985年調查結果分析，在中國1000萬水庫移民中，約1／3移民重建了家園，恢復了生產生活水平；約1／3移民勉強可以維持生計；還有1／3移民處于絕對貧困之中。一方面經濟高速發展和國家對清潔能源的需求迫切需要建造更多的水電工程，但另一方面移民安置受到土地資源的限制和約束，如何使農村移民在安置區”留得住、穩得起、能致富”一直以來是各級政府移民部門努力的目標。在移民安置實踐中，一些地方政府積極探索大農業安置模式、二、三產業安置模式、城鄉結合安置模式、自找門路安置模式、養老保險安置模式、土地租賃安置模式等，雖然取得了一定的成效，但有的安置規劃不夠合理，安置舉措不夠創新，安置手段缺乏人本關懷，安置模式有些脫離實際，安置效果不如人意。移民上訪、靜坐，甚至聚眾阻礙水電施工的現象屢屢發生，影響了施工的正常進度和社會的和諧穩定。

中國是世界上因水利水電工程移民最多的國家，移民問題無疑受到了國內外學者和機構的廣泛關注和研究。移民問題的本質是移民的權益保障，而移民權益保障的核心則是移民合理化的安置模式。加強對移民安置合理化的研究有利于維護移民群體的利益，有利于維護社會和諧穩定，有利于統籌城鄉發展，推進城鎮化建設。事實證明，解決好移民的安置問題，移民就能“留得住、穩得起、能致富”；相反移民就會面臨很大的生存風險和發展風險。中國歷史上曾發生過數十次大規模的移民(人口遷移)。從某種角度看，中國的歷史也是一部移民史，封建王朝為發展經濟、鞏固邊境，積極鼓勵移民戍邊，保衛疆土，開墾荒地，促進國家統一和經濟發展，更好維護統治階級的利益。由于受到科學技術的制約，歷史上因興修水利導致的移民人數很少，也缺乏相應記載。盡管如此，歷朝歷代政府制定的諸多移民政策，采取的行之有效辦法，對水電工程移民安置工作有重要的參考價值。基于此，本文試圖研究我國歷史上的移民政策，以期對當前移民安置有所裨益。

二、移民補償安置的歷史經驗和舉措

先秦的移民，多為取得好的居住條件或者躲避災禍而遷徙的經濟性移民。秦漢移民分為政治性、軍事性和經濟性三類。秦漢四百年間，中國在人口分布，經濟、文化布局上有明顯改變，很大程度上歸功于當時政府移民。秦漢時期施行郡縣制，結束了過去諸侯割據的歷史，但地方貴族、豪強勢力依然十分強大，“富者田連阡陌”，“若至力農、畜、工、虞、商賈，為權利以成富，大者傾郡，中者傾縣，下者傾鄉里者，不可勝數。”為減少政治改革阻力，削弱反對勢力，加強統治，采取了“遷豪”政治移民形式。史料記載秦“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”(《史記·秦始皇本紀》)。秦漢富豪多安置在京師和周圍地區，朝廷給予宅第、錢物等經濟補償。秦漢時期，中國疆域空前遼闊，為抵御匈奴，采取軍事移民實邊，有力穩定了北方局面。秦漢移民還有相當一部分屬于經濟性移民，兩漢時期，南方地廣人稀，又具備優越的自然條件，成為當時災民流入的重點地區，隨著掌握先進農耕技術的移民到來，南方地區生產力得到很大發展。總的看來.秦漢統治者制定了較多移民政策，鼓勵移民。這些政策具有以下特點：(1)對移民賜予優待，包括根據法律規定或國君的臨時詔令，免除應納的租稅和應服的徭役；根據不同情況賜予移民一定錢物或豪宅；赦罪或減罪；賜予民爵(秦漢民爵有某些特權，如抵罪、減徭役)等。(2)注重舉家搬遷，移民多以戶、家為單位，這是因為人們家族觀念很強，舉族而居，社會網絡不會破壞，滿足了移民心理需要，對穩定移民起到了重要作用。

魏晉時期，社會動亂，國家分裂，長期戰亂、苛政、災荒等造成了勞動力流失、土地大片荒蕪問題。封建統治者以移民手段來解決問題。史料記載北魏文帝為解決狹鄉人多地少與寬鄉地廣人稀、缺乏勞動力的矛盾，明令規定“諸地廣人稀之處，官借人種蒔。后有來居者，依法封授。諸地狹之處，……樂遷者聽還空荒，不限異州他郡，唯不聽避勞就逸。通過授予官銜，給與優惠政策，鼓勵勤勞者，吸引各地移民前來開墾，有效緩解狹鄉人多地少的局面。后來北齊也實行過類似的移民政策，在一定程度上恢復了生產力。繼魏晉南北朝之后，隋唐時期，生活在周邊地區的非漢民族繼續向內地遷移，且人數眾多，如何安置這些移民成為當時封建統治者的一個重要問題。據葛劍雄教授的研究，當時唐朝統治者吸取隋朝滅亡教訓，以一種寬闊的胸懷接納這些少數民族，貞觀四年，唐太宗采納中書令溫彥博“全其部落，順其土俗，以實空虛之地，使其為中國扦蔽”的建議，將來降的東突厥部落安置在廣闊的沿邊地區，設順、祐；占、化、長四州都督府以統其部眾。內遷的部落首領分別封授將軍、中郎將等官，布列朝廷。而對于那些零散遷入的移民，唐朝往往將之安置在中原土地較多的寬鄉，并采取“給復十年”即在十年內不承擔徭役的優惠，并與漢人享受同樣優撫矜恤。通過采取這些安置補償措施，有力穩定了外來移民，促進了政治穩定。

宋元時期是中國歷史上戰亂頻繁，社會劇烈動蕩的時期。據葛劍雄教授的研究，靖康之恥后，當時的趙構政權在金軍強大的軍事壓力下退守東南方，北方移民紛紛跟隨南遷。因宋代史書關于移民的記載，基本只反映軍隊、皇室重要成員和一定規模的武裝集團的遷移，一般百姓的單獨遷移往往缺乏記載。移民安置和補償不得而知。元滅宋初期，殘酷的戰爭使華北、四川等地城鎮丘墟，田園荊棘，千里無人煙。為恢復經濟，當時在華北和四川進行了一系列的移民。一是當時朝廷組織大批編入新附軍的南宋軍人遷入陜甘，開展屯田；二是組織貧民屯田。如組織貧民開發涇河兩岸數千頃肥田沃土。《元史》卷一六三《李德輝傳》記載元十年左右安西王相李德輝安排貧民2000家遷此屯田，“起廬舍，疏溝檜”，當年初見成效。

明王朝成立以后，為了解決邊軍糧餉問題，除了實施“軍屯”政策之外，還實施“民屯”的移民政策，“其制，移民就是寬鄉，或召募或罪徙者為民屯，皆領之有司”。民屯即組織人多地少地區的移民到人少地多地區開墾，緩解土地緊張的壓力，具體事務由各級政府行政部門管理。在移民政策上，給與移民種籽、資金，區別地畝。如洪武二十三年，黔寧林沐英“攜江南江西人民二百五十萬人滇，給與種籽、資金，區別地畝，分布于臨安、曲靖……各郡縣”。此外，明代還有“商屯”，政府實行食鹽專賣制度，鹽業利潤極高，政府為補充軍糧不足，采取“召商輸糧而與之鹽”，巨額利潤刺激很多移民自發到邊地建農場，從而賺取更多利潤。明末清初，由于戰亂等諸多原因，四川人口損失嚴重，引發了清前期著名的“湖廣填四川”運動。據葛劍雄教授的研究，順治十年，清政府提出”四川荒地，官給牛種，聽兵民開墾，酌量補還價值”的政策，意在招徠本籍逃散人口歸籍，沒有鼓勵外省籍之人來川墾荒之意，效果不理想。康熙七年，朝廷制定了優厚的移民政策，擴大招墾范圍，鼓勵湖廣等外省農民進川墾荒。當時川湖總督提出放寬招民授官的標準和延長墾荒起科的年限，將原定的招民700名升官改為300即升，又將起科年限由三年延長到五年，并宣布各省貧民攜妻子入蜀開墾者，準其入籍。湖廣移民因此大規模展開。

民國時期東北地區的開發主要依靠外來移民墾荒。黑龍江是東三省荒地面積最大的省份，為鼓勵墾荒，政府制定激勵政策，1914年3月黑龍江行政公署頒發放荒簡章，規定“凡備牛犁一具者只準放給四方(每方四十五坰)，如有使火犁者再酌量增加”；同年5月再次發布規定了受地辦法，“凡備牛犁一具者給荒四方(每方四十五坰)并接濟大洋五十元，以備糧草之需”。除此以外，東北地方政府十分重視墾荒與移民相結合，訂立各種促進移民的辦法，比如：撥給移民輪船火車免票憑證；預備莊田所用的器具；凡移民不能自備的由政府發給；三年后由移民備價返還政府；政府設立專官管理移民之事；鼓勵移民攜家眷以定居東三省等所有這些政策對東北土地開發起了重要作用。

以上是中國歷史上各個封建朝代的移民安置和補償政策。到了近代，隨著資本主義和西方先進管理方式的傳人，政府用地方式多種多樣，如有土地征收、土地租賃、土地債券、土地人股等，移民的補償和安置有一些新的變化。例如在1908年《津浦鐵路商股有限公司招股章程》中就提出“此路所經土地，倘該業主有愿人股不領地價者，請督辦大臣折合銀數，知照公司，付給股票，全力與銀股同”。民國時期，國民政府制定政策，對因興修水利或水利區內所征收土地作了規定：被征土地，系自耕自住，而該戶總地價在300元內，以國幣補償至100元為限，其余部分以土地債券補償；如非自耕或自住者，或雖系自耕自住者，而該戶地價超過300元者，一律以土地債券補償。

我國臺灣也有類似的規定：臺灣1953年頒布的《實施耕者有其田條例臺灣省施行細則》第三十九條(征收耕地之補償)規定：“本條例第十五條所稱征收耕地地價，以實物土地債券七成，及公營事業股票三成補償，系對原耕地所有權人每戶應補償之地價總額而言，每戶應補償實物土地債券七成內，其不滿同類債券最低面額之畸零尾數，并入應補償公營事業股票三成內，以股票搭發之，其仍不足股票最低面額之畸零尾數，以現金找付之”。第四十條(實物土地債券之利息)又規定：“依本條例第十六條所發行之實物土地債券，按照臺灣省實物土地債券條例附表規定，其分年補償者，第一年內僅償付地價本金，不予計給利息，其分期補償者，第一期內僅償付地價本金，不予計給利息，所有地價應付利息，均自各該類債券之第二年或第二期起計息”。

三、借鑒與啟示

中國歷史上各個朝代在當時條件下制定的移民政策發揮了積極的作用，封建統治者組織移民戍邊，保衛疆土，開墾荒地，恢復和發展國家經濟，促進了民族的大融合，也鞏固了自己的統治地位，其進步意義不言而喻。歷代統治者的移民安置政策雖有一些局限性，諸如通過授予爵位鼓勵移民等，但仍有較多的可取之處，對當前水電移民安置工作有重要的啟示。

(一)重視保護移民社會網絡和社會資本

歷代統治者以戶、家為單位注重移民整體搬遷，避免家庭關系和網絡的破壞，滿足了移民心理需求，對于穩定移民，安心生產具有重要作用。當前水電工程移民安置由于受到土地資源的約束，移民安置不可能以村小組、甚至某一血緣關系很近的“自家”人為單位整體搬遷，政府多采取外遷農業安置或者農業生產方式轉換安置(如由種植業調整到養殖業)等方式安置移民，而且移民戶分散在不同地區，分散安置的比例很大。移民到達新的安置區后，由于在語言、生活方式、生產方式、習俗與當地差距很大，加上缺少人際互動，社會資本極度貧乏，導致他們紛紛返遷。可見重視移民社會網絡和社會資本的保護，對于實現“留得住、穩得起、能致富”的移民目標具有重要意義，這也是政府移民部門需要創新思考的一個重大問題。

(二)重視變被動移民為主動移民

歷代統治者非常注重用優厚政策來吸引移民遷移，如賜給田宅、金錢、生產工具，免租免徭役等，在一定程度上變被動移民為主動移民，減少移民工作的阻力。現代推拉理論認為，遷移的推拉因素除了更高的收入以外，還有更好的職業、更好的生活條件、為自己與孩子獲得更好的受教育的機會、以及更好的社會環境。不可否認，受傳統管理方式的影響，我國一些地方政府移民工作存在著強迫命令，甚至以水趕人的情況，移民面臨很大的生存風險，移民工作也承擔著巨大的協調成本。移民安置工作應以人為本，變被動移民為主動移民，在安置方式和安置區的選擇上，政府應認真傾聽移民的意見和建議，積極組織移民外出考察，尊重移民的決定和愿望，減少移民工作的阻力，切忌搞強迫命令和一刀切。

(三)重視建立統一的移民專門管理機構

歷代封建統治者為使移民工作有條不紊地開展，建立了統一的移民專門管理機構，對于招募、組織、遷移、生產過程實行強有力地指揮和組織，保證了移民工作的順利進行。現代水電移民工作是一個龐大的工程，需要集中指揮和組織，統一領導；無論從移民法律法規的制定上，還是從管理、監督和協調機制上都需要整齊劃一，避免政出多門。當前我國水電移民工作呈現“四龍治水”的狀態，國務院三峽工程建設委員會辦公室、水利部、國家發展改革委員會、國務院南水北調辦公室都是治水的領導機構，造成分管部門多，部門規章多，同一個地區移民因項目來源不同補償標準各異，移民心態嚴重失衡，局部地方甚至出現了不穩定狀態。建議對上述領導機構予以整合，重新修訂統一的移民法規，創新體制，為開創移民工作新局面奠定良好的體制環境。

(四)重視移民安置補償工作新探索

近代以來，國民政府在當時的經濟條件下探索了移民安置補償長效機制，如嘗試土地租賃、土地債券、土地入股等安置補償模式，對于緩解資金壓力，持續增加移民收入具有重要作用。當前我國移民安置工作面臨著較大的挑戰，土地資源的約束是最主要的因素，如何在現有條件下和諧移民、公平移民、法制移民是各級政府移民部門需要創新探索的一個重要課題。當前一些地方政府借鑒以往經驗試圖建立移民補償的長效機制，如探索土地使用權入股分紅，土地租賃收取租金等模式不失為創新之舉。這一方面可以使移民分享水電效益；另一方面保留了移民社會資本和網絡的完整性，促進小城鎮發展，值得政府移民管理部門重視和借鑒。